R – Rättsliga möjligheter att reglera fiske av miljöskäl

Den rättsliga regleringen av trålfiske i Kosterhavet

Ett viktigt instrument för att skydda den marina miljön är att inrätta olika typer av skyddade områden (se Kapitel 3). Sverige är dessutom skyldigt att inrätta skyddade områden, bland annat för att skydda de marina arter

och naturtyper som omfattas av art- och habitatdirektivet. I Kosterhavet finns flera skyddade områden. Därutöver gäller ett generellt trålförbud innanför trålgränsen för hela kusten. Syftet med det generella trålförbudet är att skydda uppväxtområden, kustfiskbestånd och känsliga bottenmiljöer. I Skagerrak går trålgränsen fyra nautiska mil utanför baslinjen, som sammanbinder de yttersta öarna längs Sveriges kuster. Trålning är emellertid tillåten på en del djupare bottnar även innanför trålgränsen. Ett sådant område är Kosterhavet, där trålfiske efter räka är tillåtet under vissa förutsättningar reglerade i Koster- Väderöfjordsöverenskommelsen.

Kosterhavets nationalpark bildades 2009 med syfte att ”bevara ett särpräglat och artrikt havs- och skärgårdsområde samt angränsande landområden i väsentligen oförändrat skick”.157 _{Enligt skötselplanen finns i området ”en}

mängd olika Natura 2000-habitat och rödlistade arter”. Fiske, i den mån det inte bedrivs hållbart, pekas ut som en av de verksamheter som kan påverka arternas och habitatens bevarandestatus. Det finns inga föreskrifter för det yrkesmässiga trålfisket inom området antagna med stöd av miljöbalken,158

däremot finns regler antagna med stöd av fiskelagstiftning. Enligt fiske- regleringen gäller att: för att få fiska yrkesmässigt efter nordhavsräka i

Kosterhavets nationalpark eller i Väderöarnas naturreservat krävs förutom

fiskelicens bland ett ”särskilt tillstånd”, automatiskt identifieringssystem

(AIS) ombord på båten och utbildning för fiskaren. Dessutom är trålningen

efter räka begränsad till en speciell typ av trål, framtagen för att minska skador på bottnarna, i områden djupare än 60 m med undantag av vissa speciella ”bottenskyddsområden”. Dessa är primärt avsatta för att skydda korallrev och värdefulla hårdbottnar med känslig fauna, men i vissa fall omfattas även angränsande områden med mjukbottnar. Innanför baslinjen är trålning endast tillåten vissa dagar och under en viss tidsperiod.159 _{Enligt skötselplanen anses}

trålfiske som bedrivs enligt de gällande reglerna, enligt den så kallade Koster/ Väderöfjordsmodellen, vara förenlig med nationalparkens syfte160_.

Ett annat av de skyddade områdena i Kosterhavet är Natura 2000- området ”Kosterfjorden-Väderöfjorden”. Syftet med detta Natura 2000-område är enligt bevarandeplanen att bidra till att upprätthålla eller återskapa en gynnsam bevarandestatus för listade arter och naturtyper inom den biogeografiska regionen. De naturtyper och arter som listas är sublitorala sandbankar (1110),

ler- och sandbottnar som blottas vid lågvatten (1140), rev 1170, annuell vegetation på driftvallar (1210), perenn vegetation på sten och grusvallar (1220), vegetationsklädda havsklippor (1230), ler- och sandsedimentmed

157 _{Naturvårdsverket (2008). Skötselplan för Kosterhavets Nationalpark.}

158 _{Däremot finns föreskrifter gällande andra verksamheter som kan påverka havsmiljön inom området} negativt. Det finns till exempel förbud mot att dika, dämma, muddra, schakta, utfylla, tippa, spränga, fylla ut med massor eller på annat sätt skada havsbotten samt att dra fram kablar i bland annat vatten. Se NFS 2009:7, Naturvårdsverkets föreskrifter om Kosterhavets nationalpark.

159 _{Trålning är tillåten tre dagar per vecka under veckodagar mellan kl. 05.00-20.00. Se Fiskeriverkets} föreskrifter (FIFS 2004:36) om fiske i Skagerrak, Kattegatt och Östersjön, senast ändrade genom HVMFS 2019:4.

glasört och andra annueller (1310), pionjärvegetation på silikatrika bergytor

(8230), tumlare (1351) och knubbsäl (1365). Djupa mjukbottnar som utsätts för trålpåverkan listas alltså inte som en av de naturtyper som ska skyddas genom Natura 2000-nätverket. Mjukbottnar kan dock skyddas indirekt av det skydd som följer av Natura 2000-området. Mjukbottnar med stora sjö- pennor har också pekats ut av Ospar som en prioriterad naturtyp. För Natura 2000-områden kan inte preciserade föreskrifter, annat än riktade mot allmän- heten med ordningssyfte med stöd av 7 kap. 30 § MB, utfärdas.161 _{För att pre-}

ciserade föreskrifter gällande fiske, eller annan mark- och vattenanvändning, ska kunna antas med stöd i miljöbalken måste området också utses till exempel till nationalpark eller naturreservat. Däremot gäller för Natura 2000- områden en långtgående skyldighet att genomföra konsekvensbedömningar och att tillståndspröva planer och projekt, däribland även yrkesmässigt fiske, som ris- kerar att påverka ett område på ett betydande sätt. Utöver direkta effekter av verksamheter ska såväl indirekta som kumulativa effekter som befintliga och planerade effekter bedömas.

DEN GEMENSAMMA FISKERIPOLITIKENS UTGÅNGSPUNKTER GÄLLANDE SKYDD AV MARINA MILJÖER

Sverige är skyldigt att genomföra de åtaganden att skydda den marina miljön som följer av såväl internationell rätt som EU-rätt. Skyldigheterna omfattar även fiske som bedrivs på svenska vatten och kan ha negativ påverkan på den marina miljön som ska skyddas (Christiernsson m. fl. 2015). Samtidigt ger EU-rätten ett visst handlingsutrymme för medlemsstater att själva vidta åtgärder mot fiskefartyg på dess vatten. Detta följer av att EU har så kallad ”exklusiv kompetens” inom den del av den gemensamma fiskeripolitiken som gäller ”bevarandet av havets biologiska resurser” (Churchill & Owen 2010).162 _{Medlemsstaterna har genom fördragen överfört rätten att fatta}

beslut inom detta område till EU163 _{och därför är EU skyldigt att fastställa}

och genomföra en gemensam fiskepolitik. I detta syfte har också EU antagit en grundförordning för fiske164 _{med syfte att bevara marina biologiska resurser}

samt att förvalta fiskeri och flottor som nyttjar sådana resurser samt ett antal andra förordningar som reglerar fiske på olika sätt i medlemsstaternas och

161 _{Enligt bestämmelsen får föreskrifter om rätten att färdas och vistas inom ett område som skyddas} enligt detta kapitel och om ordningen i övrigt inom området meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer, om det behövs för att tillgodose syftet med skyddet. I de fall kommunen beslutar om skydd av ett område får den meddela sådana föreskrifter.

162 _{Artikel 3(1)(d) FEUF. Att EU har exklusiv kompetens när det gäller bevarandet av fiskeresurser} uttrycktes också tidigt av EU-domstolen i mål 804/79, kommissionen mot Storbritannien, p. 17-18, det vill säga långt före detta uttrycktes i fördraget. Se (Churchill & Owen 2010) Churchill & Owen (2010), för en genomgång av fiskeripolitikens utveckling över tiden, se s. 4-23.

163 _{Såsom beskrevs i kapitel 3, gäller inom miljöpolitiken ”delad kompetens”.}

164 _{Artikel 1(1)(a), Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1380/2013 av den 11 december} 2013 om den gemensamma fiskeripolitiken (nedan grundförordningen för fiske eller grundförordningen). Den rättsliga grunden för förordningen finns i artiklarna 38-47, FEUF.

unionens vatten.165 _{För att medlemsstater ska kunna vidta åtgärder mot fiske}

krävs därför ett bemyndigande från EU att vidta åtgärder. Detta gäller dock endast så länge åtgärderna gäller bevarandet av marina biologiska resurser, eller fiskeriförvaltning samt att åtgärderna vidtas inom förordningens geografiska tillämpningsområde. Eftersom marina biologiska resurser omfattar ”tillgängliga och åtkomliga levande marina akvatiska resurser”,166 _{kan alltså åtgärder för}

att skydda andra arter än fiskbestånd omfattas av EU:s exklusiva kompetens. Av grundförordningen följer också att alla unionens fiskefartyg ska ha lika tillträde till unionens vatten och de resurser som finns där.167 _{Detta innebär}

att också utländska fiskefartyg kan fiska på svenska vatten (och tvärtom). En medlemsstat har dock rätt att begränsa tillträdet för andra medlemsstaters fartyg inom 12 nautiska mil, i syfte att gynna det kustnära fisket.168 _Stater

kan dock inte begränsa det fiske som sker enligt avtal mellan grannländer.169

Därtill följer vissa möjligheter att inskränka fisket av miljöskäl.