3.5 Identifierade problem

3.6.2 Reflektion om resultatet

Responstiden och den totala tiden för insatsen påverkas, enligt deltagare på tolkningsseminariet av flera olika faktorer. Det kan till exempel handla om i vilken typ av terräng som det brinner i, var i förhållande till tätort som branden är och hur långt det är till närmsta brandstation.

Det kan enligt någon gå så mycket som 20 minuter från att skogsbrandbevakande flyg upptäcker en rökpelare till att det går att positionsbestämma branden. Vilket kan ge längre tider för skogsbrandbevakande flyg.

Deltagarna berättade att det preliminära resultatet understryker bilden av att skogsbrandbevakande flyg används i glesbygden eftersom till exempel körsträckor är lägre. Allmänheten rör sig oftast i skogar nära bebyggelse eller nära vägsystem vilket kan ge en tidsbesparing om räddningstjänsten behöver tillkallas för en skogsbrand.

Persontid på plats kan påverkas av att glesbygdsstationer har mycket mindre styrkor medan storstäder har många fler resurser. Resultatet indikerar att skogsbrandbevakande flyg generellt har en hög kvalitet i sina larm jämfört med allmänheten. Det kan också bero på att bränderna som upptäckts av

skogsbrandbevakande flyg har hunnit växa till sig större.

Under tolkningsseminariet framkom att det kan förekomma att det kan vara ett annat ärendenummer som rapporteras in i fältet för SOS Alarm AB:s

ärendenummer, till exempel flygets ärendenummer eller räddningstjänstens egna ärendenummer.

Det framkommer under tolkningsseminariet att det är otydligt hur flyget ska rapportera om de dirigerats till brandplatsen eller om de upptäckt branden själva.

En deltagare på seminariet beskriver att de använder skogsbrandbevakande flyg efter dirigering när allmänheten rapporterar en rökpelare till SOS Alarm AB. SOS Alarm AB sätter då en grov position och finns flyget i luften skickas de till positionen. Om flyget då upptäcker en brand översänder de brandens position till SOS Alarm AB som tillkallar räddningstjänsten som kör till brandplatsen. Men det

är inte säkert att samtliga länsstyrelser tolkar dirigeringsuppdraget på samma sätt.

Det är vidare osäkert om det är så MSB tycker att skogsbrandbevakande flyg bör användas. Det kan alltså variera hur dirigering rapporteras till MSB i länen. Det framkom under tolkningsseminariet att skogsbrandbevakande flyg får användas för dirigering till misstänkt brand, men MSB tar inte hela kostnaden för detta utan räddningstjänsten ska då betala i alla fall delar av kostnaden.

MSB får sedan några år tillgång till SOS Alarm AB:s larmrapporter så att de kan bekräfta om skogsbrandsbranden upptäcks av flyget eller om den upptäcktes efter dirigering. Det skulle vara möjligt att i efterhand justera felaktig information i MSB:s databas Skogsbrandsflygbevakning så den överensstämmer med SOS Alarm AB:s larmrapporter. Eftersom larmrapporterna endast finns i PDF-filer krävs det en manuell hantering. Det är osäkert hur informationen som finns i larmrapporterna tas om hand av MSB och om uppdateringar av felaktigheter genomförs. Under tolkningsseminariet framkom vidare att det förekommer att SOS Alarm AB och flygarna har olika syn på vem som upptäckt branden.

Under tolkningsseminariet framkom att skogsbrandbevakande flyg ibland

genomförs över länsgränser. I MSB:s databas Skogsbrandsflygbevakning har man bara skrivrättigheter för sitt eget län, vilket kan innebär att det finns bränder som upptäcks men som faller mellan stolarna eftersom de inte kan rapporteras in.

Under tolkningsseminariet framkom att skogsbrandbevakande flyg kan ge mervärde som inte framkommer när statistiken analyseras. Vid åsknedslag kan flyget nyttjas för att bedöma om det genererat bränder. Har man haft ett plan uppe som lokaliserar en brand, kan ett mervärde vara att det finns mer information om att det exempelvis finns en nybruten väg fram till brandplatsen eller liknande.

Flyget kan också ge en beskrivning av den avbrända ytan till räddningstjänsten och ibland kan räddningstjänsten få bilder från flyget som ger indata om vilka resurser som behövs.

Ett annat mervärde med skogsbrandbevakande flyg är att en misstänkt brand kan uteslutas och således behöver inte räddningstjänsten åka till platsen. Eventuellt kommer det i MSB:s databas Skogsbrandsflygbevakning i framtiden vara möjligt att ange om brand inte upptäcktes.

4 Analys

I följande kapitel analyseras resultatet som framkommit i dataunderlaget, den statistiska analysen och informationen från tolkningsseminariet, i relation till bedömningsgrunden som finns i bilaga 3. Eftersom det saknas kvantitativa mål för

verksamheten som kan användas för att värdera resultatet genomförs ett kvalitativt resonemang mot bakgrund av vad som framkom under tolkningsseminariet.

Upptäcker och positionsbestämmer bränder

Resultatet visar att skogsbrandbevakande flyg upptäcker ungefär fem procent av samtliga skogsbränder. Ungefär tre procent av skogsbränderna upptäcks efter dirigering och 92 procent upptäcks av allmänheten. Ju fler bränder som upptäcks, desto bättre, det gäller oavsett vem som har upptäckt branden. Därför går det inte att sätta något mål för hur stor andel av bränderna som inträffar som rimligtvis bör upptäckas av skogsbrandbevakande flyg. Det är alltså inte möjligt att bedöma om detta resultat är rimligt.

Ungefär en av tio flygningar som genomfördes under 2018 till 2020 av skogsbrandbevakande flyg resulterade i att någon skogsbrand upptäcktes.

Resultatet varierar över åren. Under 2019 och 2020 upptäcktes färre bränder och 2018 upptäcktes fler. Eftersom att antal skogsbränder under ett år påverkas av hur vädret var under säsongen kan denna variation förklaras av hur

skogsbrandsäsongen utvecklats under dessa år. Det kan alltså vara en stor säsongsvariation mellan åren och jämförelser mellan olika år kan därför vara svår att göra.

Det varierar hur ofta skogsbrandsbevakande flyg upptäcker bränder i olika län. I vissa län upptäcks inte någon brand alls eller endast vid enstaka flygningar. I andra län kan så många som 23 procent av flygningarna resultera i att någon brand upptäcks. Det är svårt att sätta mål för under hur många flygningar som skogsbrandbevakande flyg bör upptäcka någon brand för att verksamheten ska vara berättigad, enligt deltagare på tolkningsseminariet. Det är varje län som självt behöver göra avvägningar när skogsbrandsbevakning med flyg ska genomföras.

Under tolkningsseminariet beskriver en person att de i hens län har som

målsättning att skogsbrandbevakande flyg bör upptäcka en brand vid ungefär var tionde flygning.

Tidsvinsten för bränder

Larmtiden från upptäckt till samtal görs till SOS Alarm AB är okänd för samtliga insatser. Det går vidare inte att veta hur lång tid det tog från att

skogsbrandbevakande flyg upptäckt branden till dess att räddningstjänst larmats.

Därför är det svårt att avgöra tidsvinsten med skogsbrandbevakande flyg. Det betyder att vi inte kan analysera om det finns någon tidsvinst för bränder som upptäcks av skogsbrandbevakande flyg.

Resultatet visar att totaltiden, det vill säga tiden från att räddningstjänsten får larmet till dess att räddningsarbetet avslutas, är längre för bränder som uppräckts av skogsbrandbevakande flyg eller efter dirigering jämfört med bränder som upptäcks av allmänheten. Detta är ett förväntat resultat eftersom allmänheten i större utsträckning upptäcker bränder i tätbefolkade områden, där

räddningstjänsterna/brandstationerna är fler och oftare har kortare avstånd till branden.

Resultatet visar även att responstiden är längre för bränder som upptäcks av skogsbrandbevakande flyg och efter dirigering jämfört med för bränder som upptäcks av allmänheten. Det gäller även för de olika deltiderna som responstiden kan delas in i, larmbehandlingstid, anspänningstid och körtid.

Resultatet understryker bilden av att skogsbrandbevakande flyg är ett

glesbygdsverktyg där man ofta har längre körsträckor. Allmänheten rör sig oftast i skogar nära bebyggelse vilket kan ge en tidsbesparing när räddningstjänsten behöver tillkallas för en skogsbrand. Orsaken till varför larmbehandlingstiden är längre för bränder som upptäcks av skogsbrandbevakande flyg och efter dirigering jämfört med om den upptäcks av allmänheten kan vara att flyget rapporterar en misstänkt brand tidigt till SOS Alarm AB men positionsbestämmer den först senare.

Kostnadskrävande insatser

Resultatet visar att total persontid på plats är längre för insatser som genomförs efter att skogsbrandbevakande flyg upptäcker en brand eller efter dirigering jämfört med bränder som upptäcks av allmänheten. Sett till att

skogsbrandbevakande flyg kräver mer tid indikerar att dessa bränder är större men även att dessa bränder upptäcks i glesbygd. Att responstiden är längre kan vidare medföra att bränderna i högre utsträckning hinner växa till sig och därför behövs mer persontid på plats. Detta bekräftas delvis av att persontiden påverkas av när vi kontrollerar för storlek på branden.

Någon annan resurs än räddningstjänstens personal används vidare i högre utsträckning vid bränder som upptäcks av skogsbrandbevakande flyg eller efter dirigering jämfört med vid bränder som upptäcks av allmänheten.

Stora egendomsskador

Resultatet visar att avbränd yta så väl vid ankomst till branden, under insats som efter avslutat insats är större för bränder som upptäcks av skogsbrandbevakande

avbränd yta under insats större för skogsbrandbevakande flyg. Att den avbrända ytan vid ankomst är större efter dirigering kan eventuellt bero på att det blir en fördröjning innan räddningstjänsten kallas till platsen.

Resultatet visar vidare att den avbrända ytan i produktiv skogsmark är större för bränder som upptäcks av skogsbrandbevakande flyg och efter dirigering. Detta kan eventuellt bero på att allmänheten oftare rör sig i områden som har bra tillgänglighet och bättre tillgång till resurser för att snabbt och effektivt kunna släcka bränder och därmed ge mindre skada.

Identifierade problem

En återkommande svårighet med att bedöma nyttan med skogsbrandbevakande flyg är att det inte går att veta vad som skulle ha hänt om verksamheten inte funnits. Det medför att det är mycket svårt att utvärdera effekter med skogsbrandbevakande flyg.

Sedan 2008 har arbete genomförts för att rätta till brister i rapporteringen av skogsbrandbevakande flyg till MSB:s databas Skogsbrandsflygbevakning. Det har även genomförts ett arbete med att samla och lägga in underlaget till denna databas elektroniskt samt att samla in SOS Alarm AB:s ärendenummer i samband med rapporterade bränder. I och med detta är osäkerheten kring det faktiska antalet upptäckta bränder av skogsbrandbevakande flyg mindre idag. Men även om kvaliteten i dataunderlagen har förbättrats återstår en del problem.

Som tidigare saknas en helhetsbild av skogsbränder eftersom

informationsunderlaget är fragmenterat och i huvudsak återfinns i tre olika databaser eller rapporter, MSB:s databas Skogsbrandsflygbevakning, SOS Alarm AB:s larmrapporter och räddningstjänstens händelserapporter. Larmrapporterna levereras till MSB i PDF-format för de bränder där skogsbrandsbevakande flyg upptäcker branden själva, men det är osäker hur informationen som finns i dessa omhändertagits av MSB.

Ungefär 70 procent av de skogsbränder som rapporterats in i MSB:s databas Skogsbrandsflygbevakning kan matchas till minst en händelserapport. När vi analyserat varför cirka 30 procent av bränderna inte kunde matchas verkar det beror på att SOS Alarm AB:s ärendenummer inte har fyllts i korrekt. För några bränder saknas ärendenumret helt men för de flesta finns ett sjusiffrigt

ärendenummer som ser korrekt ut. Anledningen varför dessa inte kan matchas kan vara att det kan förekomma att ett felaktigt ärendenummer rapporteras in i fältet för SOS Alarm AB:s ärendenummer, det kan exempelvis istället vara flygets eller räddningstjänstens egna ärendenummer.

Att ungefär 30 procent av skogsbränderna inte kan matchas till någon

händelserapport medför att det troligtvis finns händelserapporter som i vår analys blir noterade som upptäckt av allmänheten även om de egentligen involverade skogsbrandbevakande flyg.

Det är otydligt hur skogsbrandbevakande flyget används vid dirigering till en misstänkt brand. Det finns därför en risk att länsstyrelserna registrerar

dirigeringsuppdraget olika. SOS Alarm AB skickar larmrapporter efter bränderna som upptäcks av skogsbrandbevakande flyg själva, men det är osäkert om denna information hanteras av MSB och om MSB:s databas Skogsbrandsflygbevakning uppdateras efter den informationen.

Det finns mervärden med skogsbrandbevakande flyg som inte framkommer när kvantitativa analyser genomförs av befintligt data. Skogsbrandbevakande flyget kan till exempel användas för att utesluta en misstänkt brand vilket ger

tidsbesparing för räddningstjänsten som inte behöver kallas till platsen för den misstänkta branden.

5 Slutsatser

Syftet med utvärderingen är att beskriva och värdera

verksamheten skogsbrandbevakande flyg genom att studera samt försöka värdera effekterna av verksamheten. Målet är att utvärderingen ska användas för att effektivisera och optimera verksamheten.

För att kunna svara på hur verksamheten kan effektiviseras behöver det finnas tillförlitlig data och metoder för att analysera och värdera om

skogsbrandbevakande flyg leder till avsedda effekter. Tidigare försök att utvärdera verksamheten har visat att det finns brister i datakvalitet och metod, vilket medfört att det finns osäkerheter i resultatet och i slutsatserna om verksamhetens

effektivitet. Åtgärder har genomförts under senare år för att höja rapporteringsgrad och datakvaliteten.

Liksom tidigare försök att värdera effekter med skogsbrandbevakande flyg har vi identifierat en del problem. Endast cirka 70 procent av bränderna som upptäcks av skogsbrandbevakande flyg eller efter dirigering kunde matchas till

räddningstjänstens händelserapport. Det betyder att vi fortfarande inte vet vilka skogsbränder som upptäcks av vem fullt ut. Orsaken till varför många bränder inte kunde matchas kan exempelvis bero på att fältet för SOS Alarm AB:s

ärendenummer är felaktigt ifyllt.

Utvärderingen visar att responstiden för insatser som genomförs efter att skogsbrandbevakande flyg upptäcker en brand eller om de dirigeras till en misstänkt brand, är längre än för bränder som upptäcks av allmänheten. Detta resultat tyder på att skogsbrandbevakande flyg framför allt är till nytta i glesbygd eller i områden med otillgänglig mark medan allmänheten framför allt upptäcker skogsbränder nära tätorter där det finns räddningsresurser.

Utvärderingen visar liknande resultat för samtliga övriga variabler som har analyserats. Det vill säga persontid på plats är längre, användning av annan resurs under insats är mer vanligt, avbränd yta så väl innan, under och efter

räddningsinsats är större och uppgiven egendomsskada är mer vanligt för bränder som upptäcks av skogsbrandbevakande flyg eller efter dirigering än de som upptäcks av allmänheten. Utvärderingen kan däremot inte dra någon slutsats om detta betyder att verksamheten är ineffektiv. Detta eftersom utfallet om

skogsbrandbevakande flyget inte skulle ha upptäckt branden är okänt. Därutöver kan inte utvärderingen dra någon slutsats om mervärdet av de bieffekter som verksamheten skogsbrandbevakande flyg innebär.

Ett exempel på en bieffekt som inte visas i resultatet är att resultatet visar att den totala avbrända ytan efter insats är större om skogsbrandbevakande flyg dirigeras till en brand. Orsaken till detta kan vara att det blir en fördröjning när dirigering

sker, det kan ändå finnas ett mervärde av dirigeringsuppdraget eftersom en brand kan bekräftas eller avfärdas. Funktionen att positionsbestämma och bekräfta eller avfärda en brand blir särskilt viktigt i glesbygd eftersom räddningstjänsten annars skulle kunna bli fördröjd eller att räddningstjänsten skickas åt fel håll.

Resultatet kan också påverkas av olika faktorer som inte går att påverka. 2020 präglades till exempel av en pandemi vilket kan påverka resultatet eftersom allmänheten i högre grad rört sig i skog och mark, men även att reguljärflyg flög mer sällan och rapporterade in färre bränder detta år.

Rekommendation 1: Säkerställ kvalitet i MSB:s databas Skogsbrandflygbevakning

Förtydliga och definiera vilka uppgifter som ska rapporteras in i MSB:s databas Skogsbrandsflygbevakning

Säkerställ att det finns löpande kvalitetsrutiner för att inrapporterade uppgifter till MSB:s databas Skogsbrandsflygbevakning är korrekta.

Det har genomförts arbete med att förbättra kvaliteten i databasen, exempelvis översänds sedan några år larmrapporter från SOS Alarm AB för bränder som upptäcks av skogsbrandbevakande flyg. Utvärderingen visar att det fortfarande finns uppgifter i MSB:s databas Skogsbrandsflygbevakning som är felaktiga.

Exempelvis verkar olika län tolka olika vilket ärendenummer som ska rapporteras in, de olika länen tolkar de olika tilläggsuppdragen olika, exempelvis vad dirigering och vägledning innebär.

Utvärderingen visar även att olika län tolkar olika hur de ska rapportera in vissa uppgifter. Det förekommer olika tolkningar av vad dirigeringsuppdraget innebär.

Det behöver säkerställas att det finns tydliga rapporteringsmanualer för vilka fält som ska fyllas i MSB:s databas Skogsbrandsflygbevakning. Säkerställ vidare att det är tydligt vad de olika svarsalternativen betyder.

Det finns även ett behov av att kontinuerligt se över de inkomna uppgifterna i databasen och löpande genomföra eventuella justeringar av uppgifterna så att de är korrekta.

Rekommendation 2: Se över möjligheten att rätt uppgifter samlas in i MSB:s databas Skogsbrandflygbevakning

Se över möjligheten att koppla brandriskindex till databasen.

Se över möjligheten att rapportera in bränder som upptäcks av skogsbrandbevakande flyg i ett annat län.

Se över möjligheten att införa någon form av förlarm till räddningstjänsten för att korta responstiden för bränder som upptäcks av skogsbrandbevakande flyg.

Utfallet av släckningsarbetet påverkas av flera olika faktorer som inte går, eller är svåra att påverka. Brandens utfall påverkas till exempel av brandbeteendet som påverkas av en mängd faktorer (typ av skog, volym, täthet, markvegetation,

men i denna utvärdering var det inte möjligt att göra analyser mot bakgrund av brandriskindex. MSB bör se över möjligheten att koppla brandriskindex till databasen. Om detta är möjligt skulle det till exempel vara möjligt att analysera antal flygningar till risknivå så väl per län som nationellt. Resultatet visar att länen bara har skrivrättigheter i sitt eget län vilket innebär att det inte går att rapportera in bränder som upptäcks i ett annat län. MSB bör se över möjligheten att

rapportera in bränder som upptäcks i ett annat län så att databasen

Skogsbrandsflygbevakning får en helhet över antal bränder som upptäcks.

Resultatet visar att responstiden är längre för bränder som upptäcks av

skogsbrandbevakande flyg eller efter dirigering. Det kan därför vara bra att se över möjligheten att införa någon form av förlarm till räddningstjänsten för att korta responstiden.

Rekommendation 3: Se över möjligheten att sätta mål för verksamheten skogsbrandbevakande flyg.

Formulera inriktande nationella mål för var, när och hur skogsbrandbevakande flyg bör användas.

Formulera indikatorer som kan användas för att mäta målen uppfyllnad.

Det finns idag inte några uppsatta mål för skogsbrandbevakande flyg på nationell nivå. Resultatet visar dock att under åren 2018-2020 upptäckte

skogsbrandbevakande flyg en brand under var tionde flygning i Sverige. Resultatet visar vidare att under åren 2019-2020 upptäcker skogsbrandbevakande flyg fem procent av alla skogsbränder, tre procent av skogsbränderna upptäcktes efter dirigering av SOS Alarm AB och 92 procent av allmänheten. Det finns en variation mellan åren samt en variation mellan olika län.

Länen arbetar på olika sätt med att bestämma när skogsbrandbevakande flyg ska användas. MSB bör se över möjligheten att sätta något inriktande nationellt mål för var skogsbrandbevakande flyg ska användas och när flygen ska skickas upp i dessa län.

För att kunna mäta måluppfyllnad behöver indikatorer utvecklas. Indikatorer används som verktyg för mäta om målet är uppfyllt eller inte. Det kan till exempel vara upptäckta bränder per län och år.

Rekommendation 4: Se över behov av framtida analys och utvärdering

Se över möjligheterna att kvalitativt bedöma effekterna av verksamheten utifrån på förhand uppsatta mål.

Om nya tekniker ska testas för tidig detektion kan det vara bra att testa den i något eller några län innan det börjar användas i hela landet.

Se över möjligheten att kartlägga eventuella bieffekter av verksamheten.

En återkommande svårighet med att bedöma nyttan med skogsbrandbevakande

En återkommande svårighet med att bedöma nyttan med skogsbrandbevakande

I dokument UTVÄRDERING. Skogsbrandbevakande flyg. En beskrivning och värdering av verksamheten (sidor 34-45)