I det här avsnittet redovisas resultatet från intervjuer med sektions chefer och enhetschef för enheten för tillsynsvägledning och annan vägledning på Natur vårds verket. Resultaten bygger på chefernas kunskap, erfarenheter, upplevelser och åsikter. Intervjuerna utgick från de områden inom roller, ansvar och förväntningar mellan myndigheterna som enligt informations- insamlingen med länsstyrelserna framkommit som särskilt otydliga. Det handlar om Natur vårds verkets roll utifrån olika perspektiv, ansvarsfördel- ningen inom tillsynsväg lednings området samt utpekade utvecklingsområden. Redovisningen inleds med de otydligheter som de intervjuade cheferna ser i roller och ansvar mellan Natur vårds verket och länsstyrelserna.
chefernas syn på otydligheter i roller, ansvar och förväntningar
Det finns ett behov av en utökad strategisk samverkan. Naturvårdssidan upp- fattas ha en bättre strategisk samverkan än miljöskyddssidan, som saknar en strategisk dialog kring vad Natur vårds verket kan och inte kan göra. Å andra sidan anses Natur vårds verkets ambitioner inom naturvårdssidan, om vad som ska göras och vad Natur vårds verket tar på sig att göra, vara väldigt vidlyftiga. Det har fått till följd att det som har planerats inte har kunnat genomföras fullt ut. Ett exempel som lyfts i detta sammanhang är Värna, Vårda, Visa- programmet. Inom miljöskyddsområdet anses Natur vårds verket ha varit mer försiktiga med att berätta vilken vägledning de kan ge. Det framgår i intervju- erna att Tillsyns- och föreskriftsrådet (ToFR) har diskuterat roller och ansvar, men inte strategisk samverkan i någon större utsträckning.
Även inom prövningsvägledningen saknas en strategisk samverkan. Vägledningen som har getts har varit riktad till enskilda handläggare och deras önskemål har tagits emot oemotsagda eller okommenterade av Natur- vårds verket. ”Vi säger att vi tar in önskemålet i vår verksamhetsplanering.
När verksamhetsplaneringen sedan fastställs så kan det vara 15 önskemål som inte finns med. Det har vi aldrig gett feedback på till länsstyrelserna.”
Det gäller för både miljöskydds- och naturvårdsområdet. Vidare anses det finnas ett glapp mellan den strategiska nivån (avdelningschefer och länsråd) och nästa nivå, vad gäller sändning och mottagning av styrsignaler.
Det framgår i intervjuerna att samverkan i vägledningsfrågor präglas av en viss tveksamhet mellan Natur vårds verket och länsstyrelserna kring vem som har vilket ansvar och vem som gör vad. Det handlar särskilt om tillsynsväg- ledningsrollen i förhållande till kommunerna. Exempel på frågor som lyfts är:
”Vilken roll ska vi ha gentemot kommunerna, vilken roll ska länsstyrelserna ha gentemot kommunerna och vilken roll ska vi ha genom länsstyrelserna gentemot kommunerna?”
Länsstyrelsernas förväntningar på Natur vårds verkets vägledning är ett annat område som lyfts. Länsstyrelsernas önskemål kring vad Natur vårds- verket ska göra upplevs generellt vara spretigt och ganska omfattande.
Det kopplas bland annat till att det sammantaget är många som jobbar med frågorna på de olika länsstyrelserna, och alla har sina egna önskemål. Det finns därför ett behov av att definiera tydligare vilka behov som finns och vilka prioriteringar som görs och varför.
Natur vårds verkets roll som ”expertmyndighet”
I intervjuerna och i enkäten med miljöchefer och handläggare på länsstyrel- serna framgår att det råder en stor enighet om att Natur vårds verket har en roll som expertmyndighet i sakfrågor gentemot länsstyrelserna. Det framgår även att rollen som expertmyndighet i första hand kopplas till att inneha spetskompetens i sakfrågor. En fråga som ställs av länsstyrelserna är om Natur vårds verket idag har en expertroll eller en koordinerande roll.
I intervjuerna med chefer på Natur vårds verket framgår att det är en fråga som har lyfts även där: ”Hur mycket experter ska vi vara?” Om det med expertmyndighet innebär att Natur vårds verket ska ha djupare kunskaper om olika branscher, processer och tekniska frågor kring hur olika miljöproblem kan lösas, anser de som har intervjuats att Natur vårds verket i mindre grad är expertmyndighet idag än för ett antal år sedan. Som exempel har Natur vårds- verket inte expertkunskap om alla tekniska processer inom skogsindustrin, men vet vilken internationell lagstiftning som den berörs av, vilken nationell lagstiftning och vilken typ av systemkrav som finns. Det innebär till exempel att Natur vårds verket idag ”har mycket bättre miljöjuridisk kompetens än tidi-
gare”. I förhållandet mellan en koordinatorsroll och att inneha spetskompe-
tens framgår att Natur vårds verket ska ha båda rollerna. Koordinatorrollen (att samordna/samverka), har stärkts och ska utvecklas, vilket har skett på bekostnad av spetskompetensen inom sakområden. Istället för att ha spets- kompetens inom alla sakområden, vilket Natur vårds verket enligt de intervju- ade inte kommer att ha, kommer spetskompetensen finnas inom prioriterade områden. Inom andra områden ska Natur vårds verket veta var expertkom- petensen finns. Expertkompetensen hos Natur vårds verket anses idag istäl- let finnas inom miljömålssystemet, miljöbalkssystemet och tillsynssystemet. Sammanfattningsvis så kommer ”Natur vårds verket gå mot att ha mindre djup
som experter inom respektive sakområde, till förmån för rollen som adminis- trativ koordinator, i samverkans- och samordningsrollen”.
I intervjuerna lyfts även begreppet stödjande, som lades till Natur vårds- verkets instruktion i och med ändringar enligt SFS 2011:620. En av de inter- vjuade ser begreppet stödjande som en beskrivning av expertrollen ”det är
mer av coachande än expertrollen”. Det framkommer att begreppet inte har
diskuterats i samband med tillsynsvägledning. ”Det borde man kanske prata
mer om, expertrollen och den stödjande rollen.”
GRADVIS FÖRSKJUTNING SEDAN INTRÄDET I EU
Förskjutningen i Natur vårds verkets roll och kompetenssammansättning har kommit gradvis under de senaste 20 åren, menar de intervjuade. Den största förändringen skedde i och med att Sverige blev medlem i EU 1995. Innan
dess hade Natur vårds verket ett begränsat internationellt arbete. ”Det är
helt annorlunda nu när lagstiftningen skrivs i Bryssel, det tar en massa tid.”
Mycket tid läggs på att delta i utvecklande av ny lagstiftning och att under- hålla befintlig lagstiftning. Men även till rapportering och redovisning av lagstiftning. ”Jag vet inte hur mycket tid vi lägger, men det är mycket.” Även ökade krav från regering och riksdag att vara mer samordnande och att sam- verka lyfts. Ett exempel är: ”När vi tar fram vägledning ska det vara tillsam-
mans med andra myndigheter, till exempel med Statens geotekniska institut och Energimyndigheten, och vi samverkar i deras projekt.” En annan del av
den gradvisa förändringen kopplas till IT-tekniken, som ställer krav på att information tillgängliggörs, och att upprätthålla datasystem och baser. Någon samlad bild av förändringen har inte kommunicerats ”Det har man fått upp-
täcka. Det är väl det som är en brist i kommunikationen mellan oss och läns- styrelserna, som gör att vi har svårt att få förståelse för våra prioriteringar – att vi borde vara något annat än vad vi kan vara.”
rollen som sektorsmyndighet i förhållande till hållbar utveckling
Det framgår av intervjuer och enkät med miljöchefer på länsstyrelserna att det finns en otydlighet mellan Natur vårds verket och länsstyrelserna som kommer av myndigheternas olika uppdrag. Länsstyrelserna har ett bredare uppdrag som spänner över flera politikområden med mål som inte sällan står i kon- flikt med varandra. Otydligheten kopplas till tvärsektoriella frågor och bland annat efterfrågas möjligheten att föra en dialog ur ett miljörättsligt perspektiv, utan att tappa bort hållbar utveckling.
I intervjuerna med chefer på Natur vårds verket framgår att det pågår dis- kussioner kring Natur vårds verkets roll som part i prövning av mål och ären- den ”om vi ska ha miljö- eller hållbar utvecklings-perspektivet, det vill säga
om vi ska göra avvägningar. Där har både miljöministern och Natur vårds- verket uttalat sig och sagt nej, vår partsroll handlar om miljöperspektivet”.
De andra delarna av hållbar utveckling, ekonomisk och social hållbarhet, ingår därmed inte i Natur vårds verkets uppdrag att bevaka, enligt de inter- vjuade cheferna. Inom vägledningsområdet har diskussionen inte kommit så långt. ”I vägledning ska vi vara mer nyanserade och se till miljömålen gene-
rellt. Om det handlar om vägledning utifrån miljöbalken, då finns begräns- ningar i hur mycket annat vi kan väga in. Om det är tvingande krav på en viss nivå måste det följas oavsett om det kostar på andra områden.” Det ligger i
Läns styrelsens och kommunernas uppdrag att göra avvägningar och bedöm- ningar mellan olika intressen. I intervjuerna med chefer från Natur vårds verket framkommer att det är en svår fråga hur mycket Natur vårds verket ska väg- leda om exempelvis hur ekonomiskt rimlig en viss aktivitet är. Vidare menar en av cheferna att ”Miljöbalkens andra kapitel, om allmänna hänsynsregler,
innebär att vi ska göra avvägningar mot hållbar utveckling, men hur vi gör det är jättesvårt – vi ska ändå svara för miljöintresset”.
ökat fokus på utvecklande av miljöpolitik
Det framgår i intervjuerna med chefer på Natur vårds verket att utvecklingen av Natur vårds verkets roll inte bara handlar om högre grad av koordinering och samordning utan även om en högre grad av kontrollerande och utvärde- rande arbete. ”Vi har påbörjat att öka mängden kontrollerande arbete men
jag tror att det behöver öka mer.” Det kontrollerande och utvärderande arbe-
tet handlar bland annat om att undersöka hur det fungerar inom ett område, vilka resurser som behövs och huruvida lagstiftningen behöver förändras. En ökning av det kontrollerande och utvärderande arbetet innebär ett större fokus på utvecklande av miljöpolitik.
Det är många EU-direktiv som ställer krav på åtgärder, men även på rap- portering från Natur vårds verket. ”Vi prioriterar att rapportera i tid istället för
att betala miljoner till EU. För att kunna rapportera måste vi fråga länsstyrel- ser och kommuner om information, den har vi inte själva.” Rapporteringen
till EU ses som ett viktigt bidrag till att miljöarbetet kan lyftas i andra länder, då det utgör ett underlag för hela EU. Det framkommer i intervjuerna att det finns ett behov av ett modernare system för hur Natur vårds verket begär in uppgifter. ”Det tar mycket resurser varje gång något ska rapporteras med
enkäter som ska besvaras på olika ställen. Det vore en bra utveckling att hitta ett effektivare sätt att göra det på.” Det framgår att länsstyrelserna har varit
bättre på att driva utvecklingen kring elektronikrapportering vid insamling av uppgifter. Bland annat genom att de nu har en tydligare roll i arbetet med den Svenska Miljörapporteringsportalen (SMP). På naturvårdssidan är det otydli- gare hur systemen kring insamling av data ser ut.
rollen som vägledande och part i ärenden
I intervjuerna med chefer och handläggare på länsstyrelserna framkommer en otydlighet mellan Natur vårds verkets två roller; som part i ärenden och som tillsynsvägledande myndighet. Bland annat upplevs det inte alltid framgå tyd- ligt när kommunikationen handlar om rådgivning. I intervjuerna med chefer på Natur vårds verket råder det lite olika uppfattningar kring otydligheten. Den ena uppfattningen är en osäkerhet kring om de har stött på någon otydlighet.
”Det är vägledning i varje enskilt fall, så uttrycker vi det. Sen har länsstyrel- serna frihet att göra precis som de vill, efter sin egen myndighetsroll.” Vidare
beskrivs att kopplingen mellan de olika rollerna bland annat ska fungera så
”att Natur vårds verket använder vägledningsmaterial där sådant finns i parts- ärenden och att domen blir vägledande”.
Den andra uppfattningen är att otydligheten mellan rollerna är en viktig fråga. Att ”det är många på Natur vårds verket som inte känner sig bekväma
i de olika rollerna och vet hur de ska hantera dem och kommunicera kring dem”. Tydlighet handlar om kommunikation kring när Natur vårds verket
prövar gränserna kontra när Natur vårds verket arbetar utifrån vad som är realistiskt och sammanväger andra intressen. Den nya organisationen nämns som en förutsättning att bli tydligare i dessa två roller, den synliggör vilka som arbetar med prövning och vilka som arbetar med vägledning.
om roller och ansvar inom tillsynsvägledning
I resultatet från intervjuer med chefer och handläggare på länsstyrelserna framgår att det finns behov och förväntningar kopplade till Natur vårds verkets tillsynsvägledning som Natur vårds verket inte helt anses uppfylla. I intervju- erna med chefer på Natur vårds verket lyftes några av dessa förväntningar och behov, som i mångt och mycket faller tillbaka på hur operativ eller detaljerad tillsynsvägledningen från Natur vårds verket kan eller bör vara.
”Det är en traditionell konflikt”, menar en av cheferna på Natur vårds-
verket. ”I relationen mellan myndigheter vill den som frågar efter råd alltid ha
så konkreta råd som möjligt.” Det gäller länsstyrelserna i relation till Natur-
vårds verket och Natur vårds verket i sin tur i relation till miljödepartementet.
”Skulle vi ta ansvar för hela tolkningen från övergripande lagstiftning, natio- nella mål till hur man praktiskt gör vid bedömningen av ett ärende, då blir ansvaret för stort.” Det framkommer att Natur vårds verkets abstraktionsnivå
har höjts i takt med att lagstiftningen har blivit mer komplex. Ett exempel som lyfts är vägledning om buller. Natur vårds verket vägleder utifrån miljö- balken och Boverket har ansvar utifrån Plan- och bygglagen. Resultatet är att det blir två vägledningar, en som berättar hur lagstiftningen ska tolkas enligt miljöbalken och en enligt Plan- och bygglagen. ”Utmaningen och kravet att
bedöma och värdera utifrån lagarna ligger på den regionala eller den lokala myndigheten. Natur vårds verket har i sin tolkning tagit in olika perspektiv och Boverket har trattat ner det långt. Ansvaret måste sen fördelas så att man låter nästa del i kedjan göra sin tolkning.”
En risk som framkommer i förhållande till rollfördelningen enligt styr- kedjan är vad som händer om en aktör kliver ifrån sin roll, exempelvis lyfts att om Natur vårds verket tar på sig ansvar och är mer operativa inom ett område får det till följd att den strategiska nivån försvagas. ”Styrningssystemet
går från regeringen via nationella myndigheter, regionala myndigheter till lokala myndigheter. Om myndigheterna inte tar ansvar inom sitt område är det ingen annan som kommer att göra det. Därutöver kan vi komma över- ens om att försöka ge extra stöd i enskilda fall.” En annan risk som lyfts är
att om Natur vårds verket arbetar mer operativt genom att till exempel göra check listor inom ett område så skulle de fungera i ”sex fall av tio”.
Det framkommer i intervjuerna att det pågår kontinuerliga diskussioner mellan Natur vårds verket och andra tillsynsvägledande myndigheter kring vad som räknas som tillsynsvägledande material. Exempel på frågor som ställs är:
”Vad har en handbok för status? När levererar man en handbok? Är det ett modernt sätt att vägleda på?” Information som kommer från olika aktörer
kan på olika sätt utgöra en hjälp på vägen vid bedömningar, menar de inter- vjuade. Det kan handla om forskningsrapporter, branschsammanställningar och internationella jämförelser. När det gäller principfrågor ses det dock som viktigt att Natur vårds verket har en tydlig inställning. Att Natur vårds verket klargör om det är information som inte Natur vårds verket har under sitt para- ply av tillsynsvägledning, men att det kan vara ett bra stöd ändå. Så här säger en av de intervjuade: ”Jag upplever ibland att vi tror att vår vägledning är
väldigt fantastiskt bra och genomtänkt på alla sätt och att den följs till punkt och pricka, och det gör den kanske på vissa områden. Men samtidigt är vi lite rädda för att berätta att andra också kan.” Å andra sidan framkommer det att
det har hänt att en bransch har tagit fram en vägledning som är rakt motsatt till Natur vårds verkets ståndpunkt och som sedan har börjat leva sitt eget liv.
”Det blir praxis och det blir jättejobbigt. Då kan vi absolut inte hänvisa till den för att det är fel.”
OMORGANISATIONENS ROLL FÖR TYDLIGHET
En del av otydligheten i kontakt med Natur vårds verket i form av att bland annat hitta rätt person, att frågor bollas mellan olika personer och att kon- taktpersoner på Natur vårds verket verkar vara osäkra på sin uppgift eller inte törs sätta ner foten, kopplas till Natur vårds verkets omorganisation. Det fram- kom i intervjuer med chefer och handläggare på länsstyrelserna.
I intervjuer med chefer på Natur vårds verket framkommer att omorganisa- tionen har inneburit en del otydligheter inom Natur vårds verket, men att till- synsvägledningsområdet har förtydligats genom den. ”Det är tydligare vilka
som jobbar med tillsynsvägledning, hur vi jobbar med det och vilka priorite- ringar som görs inom tillsynsvägledningen.” Prioriteringen har blivit hårdare, ” viktiga frågor får mer resurser och oviktiga frågor får mindre resurser”.
En fördel som lyfts med den tidigare organisationsstrukturen är att det fanns en överblick av sakmässiga områden. Den nya organisationen fokuserar på processerna, till exempel att vägleda och att delta i mål och ärenden. ”När vi
tar fram föreskrifter och vägledningar så fungerar det mycket bättre nu. Det märker man inte om man ringer hit och ställer en fråga.”
En följd av den nya organisationsstrukturen är att det i vissa fall är flera funktioner på olika enheter eller sektioner som är involverade i en fråga. Konsekvensen av det kan bli att det uppfattas som att kontaktpersoner inte ”sätter ner foten”. ”Sedan är det alltid så att olika personer kan vara olika
säkra på sin uppgift.” De intervjuade anser att problematiken med att perso-
ner som kontaktar Natur vårds verket blir bollade mellan olika personer och/ eller funktioner kan förhindras, bland annat genom att göra det tydligare för växeln hur samtal ska skickas vidare. Slutligen lyfts vikten av att det är myndig heten som vägleder och inte personer, det vill säga att om en fråga ställs till en handläggare och det är en annan handläggare som svarar ska det inte ha någon betydelse.
Samsyn kring flera av utvecklingsbehoven
I intervjuerna med chefer på Natur vårds verket presenterades två av de spindel- diagram (figur 10 och figur 11) som visar på olika områden där chefer på läns- styrelserna enligt enkäten anser att det finns ett utvecklingsbehov. Nedan följer en sammanfattning av de reflektioner som framkom i intervjuerna utifrån dessa utvecklingsbehov.
• Vad gäller behovet av förtydligande av mål för samverkan ställer en av cheferna frågan: ”Har vi några mål för samverkan? Det hjälper inte att
förtydliga dem, vi behöver sätta upp dem först.”
• Behovet av tydlighet kring Natur vårds verkets prioriteringar anses väntat. Det har efterfrågats och det saknas en kanal för det, alternativt utnyttjas inte de kanaler som finns för att kommunicera prioriteringar. En dialog- modell mellan länsstyrelserna och Natur vårds verket håller på att upp- rättas.
• ”Jag blev förvånad över att grunderna till Natur vårds verkets priorite-
ringar behöver förtydligas. Grunderna är de miljöpolitiska målen, miljö- målen och regelverken. Det är inte så konstigt.”
• ”Till viss del vet Natur vårds verket inte vilka prioriteringar som vi gör
själva.” När det gäller vägledning som inte ligger inom ramen för tillsyns-
vägledning, framkommer att Natur vårds verket saknar en gemensam bild.
”Det skulle behövas för att kunna diskutera vad vi satsar på, vad vi inte satsar på och vad vi har på gång.”
• Ett förslag är att prioriteringsfrågan skulle kunna lyftas i de strategiska grupperna för miljöfarlig verksamhet och naturvård. Grupperna skulle kunna vara ett utrymme för diskussion och kommunikation kring vad Natur vårds verket gör och inte gör samt vilka tidplaner som finns. Det handlar inte bara om i förhållande till länsstyrelserna, utan även andra