• No results found

Regeringsformens modell för fördelningen

In document Rickard Dunker (Page 49-53)

2 Normgivningsmakten och dess gränser

2.3 Normgivningsmaktens fördelning

2.3.1 Regeringsformens modell för fördelningen

Frågan hur befogenheten att besluta föreskrifter skulle vara fördelad mellan samhällsorganen tillhörde en av de tekniskt mest komplicerade under arbetet med 1974 års regeringsform. Att en gång för alla dra upp en skarp skiljelinje mellan de olika organens respektive normgivningsområden ansågs inte vara en framkomlig väg, eftersom den nya grundlagen då skulle bli både svårbe-griplig och omfångsrik.84 Istället föll valet till slut på en slags flerstegsmodell, genom vilken normgivningsmakten i olika ämnen i ett första steg inrangeras i två primärområden, vanligen benämnda riksdagens primärområde respektive regeringens primärområde. Till det första området, inom vilket alltså regel-givningen i första hand ankommer på riksdagen själv, hör förstås statsrättsliga angelägenheter som t.ex. stiftande och ändring av grundlagar samt regler om riksdagen och dess interna arbete. Dit hör emellertid också föreskrifter i t.ex.

civilrättsliga, betungande offentligrättsliga och kommunalrättsliga ämnen lik-som bestämmelser kring bl.a. rättskipningen (se 2.3.2 och 2.3.3). En ledstjärna vid bestämmandet av vilka normgivningsområden som primärt skulle ligga på riksdagens bord var nämligen att inskränkningar i medborgarnas personliga frihet och deras rätt till sin egendom inte skulle kunna företas annat än med riksdagens tillåtelse, d.v.s. med stöd i lag.85

Regeringens primära ansvarsområde inom den offentliga normgivningen är betydligt mer blygsamt och omfattar bara föreskrifter om verkställighet av lag samt andra bestämmelser som inte på grund av grundlagarna måste beslutas av riksdagen.86 Den senare sfären brukar vanligen betecknas som regeringens restkompetens och avser i huvudsak gynnande, frivilliga eller neutrala offent-ligrättsliga regler, t.ex. föreskrifter om statliga bidrag eller bestämmelser om statliga myndigheters interna organisation (se 2.3.4).

Denna initiala uppdelning mellan riksdagen och regeringen är emellertid, som ovan antyddes, just bara en förstahandsindelning. Regeringsformen ger nämligen riksdagen möjlighet att delegera betydande stycken av sin primära normgivningskompetens till regeringen (RF 8 kap. 3–5 §§), varvid regeringen

84 Se prop. 1973:90 Kungl. Maj:ts proposition med förslag till ny regeringsform och ny riks-dagsordning m.m., s. 205 ff. Se också Strömberg, Håkan, Normgivningsmakten enligt 1974 års regeringsform,3uppl.,Juristförlageti Lund, Lund, 1999, s. 54 och Essen, Ulrik von, Kommunal normgivning, Jure, Stockholm, 2000, s. 115.

85 Se prop. 1973:90 Kungl. Maj:ts proposition med förslag till ny regeringsform och ny riks-dagsordning m.m., s. 207 f.

86 Den nämnda blygsamheten avser bara de ämnen som det primärt har uppdragits åt regeringen att hantera. Kvantitativt sett så utgör verkställighetsföreskrifter m.m. en betydande del av norm-givningen i Sverige, se t.ex. Lebeck, Carl, Verkställighetsföreskrifter – något om den verkstäl-lande maktens självständiga normgivningsmakt enligt RF, FT 2012 s. 357 ff.

i princip erhåller motsvarande rätt som riksdagen att förordna även beträffande dessa ämnesområden.87I samband med det kan riksdagen också ge regeringen tillåtelse att i sin tur bemyndiga en förvaltningsmyndighet eller en kommun att meddela föreskrifter i ämnet. Vidare kan riksdagen i några fall överlåta sin primära föreskriftsmakt direkt till en underlydande riksdagsmyndighet eller till en kommun medan regeringen, å sin sida, kan uppdra åt någon av sina underlydande myndigheter eller åt en myndighet under riksdagen att reglera sådant som faller inom sitt primärområde (RF 8 kap. 9–11 och 13 §§, se 2.3.5).

Normgivningsmaktens faktiska fördelning mellan samhällsorganen kan såle-des inte alltid utläsas ur regeringsformen, utan beror i hög grad på om och i så fall i vilken utsträckning som riksdagen och regeringen har utnyttjat nämnda delegationsmöjligheter.

Ett sakförhållande som därvid är viktigt att ha för ögonen, inte minst i den fortsatta framställningen om lokala ordningsföreskrifter, är emellertid att det finns vissa ämnesområden som riksdagen aldrig kan befria sig själv ifrån med hjälp av delegation. Vid regeringsformens tillkomst bedömdes det nämligen vara angeläget att förbehålla normgivningen inom de för medborgarna och samhällslivet i övrigt allra viktigaste ämnesområdena för riksdagen ensam. Ett tungt vägande skäl var behovet av offentlig debatt kring dylika regler, men det ansågs också skapa stabilitet i befogenhetsfördelningen, markera riksdagens ställning som det främsta statsorganet samt ge vissa garantier för att normerna inom centrala områden är väl genomtänkta och håller hög kvalitet.88 Av denna anledning brukar riksdagens primärområde ibland delas in i två underområ-den: det obligatoriska lagområdet respektive det delegerbara lagområdet.

Taxonomin är enkel; Inom det senare området, men inte inom det förra, är det tillåtet för riksdagen att överföra sin normgivningsmakt till andra samhälleliga organ. En översikt över vilka ämnesområden som hör till vart och ett av dessa två lagområden samt till det ovan nämnda primära normgivningsområdet för regeringen – fortsättningsvis det primära förordningsområdet – ska, som tidi-gare har aviserats, ges i följande tre avsnitt (se 2.3.2–2.3.4). Därefter ska det analyseras om, hur och i vilken utsträckning som regelgivning i dessa ämnen kan lämnas vidare till förvaltningsmyndigheter och kommuner (se 2.3.5).

87 Denna möjlighet nyttjas i stor utsträckning, inte minst på det offentligrättsliga området inom vilketvarochvarannanlagsomregelinnehållerett eller flera bemyndiganden till regeringen att meddela sådana föreskrifter som det annars skulle ha ankommit på riksdagen själv att besluta.

Detförekommersombekantt.o.m.renodladebemyndigandelagar,vilkaiprincipbarainnehåller bemyndiganden i olika ämnen till regeringen, se t.ex. lagen (1975:88) med bemyndigande att meddela föreskrifter om trafik, transporter och kommunikationer.

88Se SOU 1972:15 Ny regeringsform, ny riksdagsordning, s. 98 f. och prop. 1973:90 Kungl.

Maj:ts proposition med förslag till ny regeringsform och ny riksdagsordning m.m., s. 205. I samband med grundlagsändringarna år 2010 ansåg uttalandena fortfarande ge uttryck för en principiellt sett godtagbar avvägning, varför bara justeringar i den grundläggande uppdelningen mellan riksdag och regering föreslogs, se SOU 2008:125 En reformerad grundlag, s. 554.

Innan dess ska emellertid ytterligare några stycken ägnas åt själva modellen för normgivningsmaktens fördelning. Först ska det framhållas att denna, till-sammansmednågrakompletterandespecialbestämmelseri tryckfrihetsförord-ningen (1949:105) och yttrandefrihetsgrundlagen (1991:1469), är en uttöm-mande reglering av hur makten att frambringa föreskrifter i regeringsformens mening får användas och delegeras.89 All normgivning och all överlåtelse av föreskriftsmakt måste alltså ha stöd i detta system (jfr 2.4.2.1). Det innebär att vare sig privaträttsliga aktörer eller samhälleliga organ som är organiserade i privaträttsliga former,90 t.ex. statliga eller kommunala aktiebolag, kan utrustas med befogenhet att besluta föreskrifter, eftersom sådana inte räknas upp bland de typer av subjekt som kan förlänas normgivningsmakt (se ovan).91 Vidare innebär det att lägre samhällsorgan som t.ex. statliga förvaltningsmyndigheter och kommuner enbart får besluta föreskrifter om de bemyndigats därtill i den ordning som föreskrivs i grundlagarna.

Genom detta enda slutna system har sålunda riksdagen tillförsäkrat sig själv en direkt kontroll över regelgivningen i de för enskilda och samhällslivet mest

89 Se prop. 1973:90 Kungl. Maj:ts proposition med förslag till ny regeringsform och ny riks-dagsordning m.m., s. 209 och SOU 2008:42 Normgivningsmakten, s. 17. Se också Eka, Anders, Hirschfeldt, Johan, Jermsten, Henrik & Svahn Starrsjö, Kristina, Regeringsformen med kom-mentarer, 2 uppl., Karnov Group, Stockholm, 2018, s. 399 och Holmberg, Erik, Stjernquist, Nils, Isberg, Magnus, Eliason, Marianne & Regner, Göran, Grundlagarna. Regeringsformen, successionsordningen,riksdagsordningen,3uppl.,NorstedtsJuridik,Stockholm,2012,s.355f.

90 Något som, kan det tilläggas, inte alltid är så lätt att skilja åt. Se t.ex. Kammarrättens i Stock-holmsbeslut2018-05-29imålnr3982-18,i vilket domstolen – till synes inte utan viss vånda – till slut kom fram till att Svenska Akademien inte är en myndighet i tryckfrihetsförordningens mening och inte heller kan jämställas med en myndighet i det avseendet.

91 Det verkar dock förekomma att sådana organ tror sig ha rätt att besluta föreskrifter. Så anger t.ex. det statliga flygplatsbolaget Swedavia AB på sin särskilda webbplats med regeldokument m.m. för Stockholm-Bromma flygplats (www.swedavia.net/Bromma, version 2018-09-24) att bestämmelserna i deras publikationsserie Airport Regulations är beslutade av bolaget med stöd av luftfartslagen och binder envar som bedriver verksamhet på flygplatsen. Det kan förstås, som nyss visades ovan, inte äga sin riktighet. Extra anmärkningsvärt är att bolaget på motsvarande webbplats för Stockholm-Arlanda flygplats (www.swedavia.net/Arlanda, version 2018-09-24) iställetuppgerattdenrättsligagrundenären viss EU-förordning samt att det där tidigare påstods att reglerna var meddelade med stöd av Transportstyrelsens föreskrifter (version 2015-03-01), två alternativ som inte heller de står i harmoni med normgivningsmaktens fördelning (jfr 2.3.5).

Mot bakgrund av det sagda går det inte att undvika att känna viss tveksamhet inför om bolaget verkligenharkunskap kring vilka befogenheter som det förfogar över, en känsla som onekligen förstärksavdenomständighetenatt det emellanåt föreskriver bötesstraff för överträdelse av sina regler,set.ex.Swedavia AB(utg.), AirportRegulationsLst-02-2000 Ordningsbestämmelser för yrkesmässig taxitrafik enligt yrkestrafiklagen (1998:490) på Stockholm-Arlanda flygplats, Stockholm, 2012 (publicerad på www.swedavia.net). En annan, men knappast så smickrande, förklaringkansjälvfalletvara att bolaget av en eller annan anledning försöker ge sken av att det fortfarande besitter en föreskriftsmakt som motsvarar den som tidigare tillkom Luftfartsverket, d.v.s. det statliga affärsverk vars flygplatsförvaltningsdel genom s.k. bolagisering år 2010 blev Swedavia AB. Ett dylikt agerande torde knappast vara förenligt med RF 1 kap. 9 § (se 2.4.2.2).

betydelsefulla ämnena (det obligatoriska lagområdet) och en i vart fall indirekt kontroll över andra mer ingripande föreskrifter (det delegerbara lagområdet) samtidigt som den ändå har förlänat regeringen och dess underlydande myn-digheter samt riksdagsmynmyn-digheterna en viss normativ autonomi när det gäller angelägenheter av mindre genomgripande karaktär och på det administrativa planet (det primära förordningsområdet). Att ett grundlagsstadgande eller ett normgivningsbemyndigande ger regeringen eller något annat samhällsorgan rätt att meddela föreskrifter i ett visst ämne utgör emellertid aldrig ett hinder för riksdagen att meddela regler i samma ämne (RF 8 kap. 8 §). Riksdagen kan alltså alltid, oaktat indelningen i primärområden, begagna sin suveränitet som lagstiftare och välja att själv reglera en viss fråga.

Om riksdagen gör bruk av nämnda möjlighet och t.ex. lagstiftar i ett ämne som ligger inom det primära förordningsområdet, har den tillsvidare erövrat den delen av förordningsmakten.92 Den s.k. formella lagkraftens princip för nämligen med sig att en lag som en gång stiftats inte får ändras eller upphävas på något annat sätt än genom en ny lag (RF 8 kap. 18 §). Regeringen är i en sådan situation alltså inte längre behörig att reglera det aktuella ämnet, utom när det gäller eventuella verkställighetsföreskrifter till lagen (se 2.3.4). Inte heller en förvaltningsmyndighet eller en kommun kan förstås ändra på vad riksdagen har beslutat i en lag. Något motsvarande grundlagsskydd stadgas däremot inte för bestämmelser i förordningsform. I såväl lagförarbeten som i den juridiska litteraturen har det emellertid ansetts vara alldeles självklart att regeringens förordningar inte kan ändras eller upphävas av en underlydande myndighet, liksom att vad som följer av en förordning har företräde framför vad som anges i föreskrifter på myndighetsnivå.93 Alla föreskrifter har sålunda sin plats i den s.k. normhierarkin, inom vilken grundlagar och lagar står högst respektive näst högst i rang, medan förordningar och föreskrifter från statliga myndigheter eller kommuner i fallande ordning är av lägre respektive lägsta valör och sålunda till sitt innehåll inte får strida mot någon av de högre.

En annan, sällan uppmärksammad, sida av den formella lagkraftens princip och normhierarkin är att de också medför att den reella föreskriftsmakten med stöd av ett visst bemyndigande kan skifta betänkligt över tid; Om riksdagen eller regeringen väljer att själva normera en angelägenhet som omfattas av ett delegationsstadgande så minskar ju i samma ögonblick det befullmäktigade organets rätt att besluta förskrifter i motsvarande mån, medan en avreglering eller uppluckring av en tidigare lag- eller förordningsreglering å andra sidan kan tänkas öppna upp helt nya sakområden för regelgivning.

92 Det kan sålunda inte sägas existera något ”obligatoriskt förordningsområde”.

93 Se Ds 1998:43 Myndigheternas föreskrifter. Handbokiförfattningsskrivning,s.21 och SOU 2008:42 Normgivningsmakten, s. 18.Se också Strömberg, Håkan, Normgivningsmakten enligt 1974 års regeringsform, 3 uppl., Juristförlaget i Lund, Lund, 1999, s. 55 f.; Nergelius, Joakim, Svenskstatsrätt,4uppl.,Studentlitteratur,Lund,2018,s.89ochWarnlingConradsson,Wiweka, Bernitz,Hedvig,Sandström, Lena & Åhman, Karin, Statsrättens grunder, 6 uppl., Norstedts Juridik, Stockholm, 2018, s. 223.

In document Rickard Dunker (Page 49-53)