6.1.1 Rättigheter i internationell och regional rätt
Delegationens utgångspunkt är rätten till politiskt deltagande så som den ser ut i en rad internationella överenskommelser mellan staterna, särskilt FN:s regler om mänskliga rättigheter och i Europarådets konvention om skydd för nationella minoriteters rättigheter.2 Rätten till politiskt deltagande innebär om man
1 Raoul Wallenberg institutet för mänskliga rättigheter och humanitär rätt i Lund (RWI) har för delegationens räkning genomfört en kartläggning av olika former för romskt deltagande i Europa, Former för deltagande och representation, (RWI 2008).
2 Sverige har ratificerat alla de överenskommelser vi nämner, de som går att ratificera.
Lundrekommendationerna som nämns senare är dock inte av den karaktären att de rati-ficeras och är inte rättsligt bindande för Sverige i sig. Om rekommendationernas status sägs mer nedan.
sammanställer vad internationella och regionala rättsregler säger följande:
• Alla har rätt att rösta och att kandidera till val.
• Alla har rätt att ha tillgång till offentliga tjänster.
• Alla har rätt att delta i handläggningen av offentliga angelägen-heter antingen direkt eller genom fritt valda ombud.3
Rätten att rösta och kandidera i allmänna val ska garanteras alla utan diskriminering. Det är också navet i det demokratiska syste-met och ställer krav på hur valen utförs, hur valkretsarna indelas, hur partierna rekryterar kandidaterna och på hur informationen kring valen ser ut. Personer som tillhör minoriteter äger rätt att rösta och att kandidera till val precis på samma sätt som personer till tillhör majoriteter.
Rätten att ha tillgång till offentliga tjänster betyder att alla ska kunna ha chans till anställning i det offentliga utan hänsyn till ursprung, kön, ålder och så vidare. Merit och kompetens är rele-vanta uppgifter vid anställning, men inte ursprung.
Rätten att, antingen direkt eller indirekt, delta vid handlägg-ningen av offentliga ärenden innebär att människor ska kunna påverka besluten som fattas inom det offentliga, på alla nivåer. Det ska finnas lagar om hur man kan påverka, t.ex. genom att välja representanter till de beslutande församlingarna eller genom att rösta i folkomröstningar. Yttrandefrihet, informationsfrihet och organisationsfrihet är viktiga rättigheter i detta sammanhang.
Människor måste få organisera sig och informera sig om vad som gäller för att kunna ställa krav på de politiska representanterna och på innehållet i politiken
6.1.2 Rätten till politiskt deltagande för minoriteter
Vid sidan av den allmänna rätten till deltagande som alla människor har finns ytterligare regler som handlar om minoriteters del-tagande. De går i korthet ut på att minoriteter ska få delta i de poli-tiska beslut som angår deras kultur, språk eller religion4 då
3 I vissa fall gäller rättigheten enbart medborgare som har nått rösträttsålder, se Weller, 2007 s. 484.
4 Se artikel 27 i FN:s konvention om medborgerliga och politiska rättigheter; FN:s kom-mitté för mänskliga rättigheter, kommentar till artikel 27 i General Comment No. 23: The rights of minorities (Art. 27): 08/04/94. CCPR/C/21/Rev.1/Add.5, s. 7; FN:s förklaring om
minoriteter av olika skäl ofta kommit att stå utanför de politiska beslutsprocesserna. En av grundtankarna med demokratin är att de politiska besluten fattas genom majoritetsbeslut; en majoritet avgör utgången i en beslutsprocess och minoriteten går med på att stå tillbaka till fördel för majoriteten. Majoritetsprincipen rättfärdigas med tanken på att dagens majoritet är morgondagens minoritet. På så vis uppnås över tid en balans mellan att befinna sig i majoritet och minoritet (Johnsson 2002, s. 56).
Ifråga om kulturella minoriteter är dock den här balansen svår att uppnå och frågor som berör minoriteternas kultur har inte stor möjlighet att hamna på den politiska agendan, åtminstone inte som den skulle formuleras av minoriteterna själva. Strukturell diskrimi-nering, nationalism och rasism hos majoritetsbefolkningen hindrar minoritetskulturerna att utvecklas eller att överleva på samma villkor som majoritetskulturen. Erfarenheter säger också att per-soner som tillhör en minoritet har sämre möjligheter att tillvarata sina mänskliga rättigheter eftersom de hamnar utanför det politiska och rättsliga systemet (Johnsson 2005, s. 122−127).
Förenta nationerna och Europarådet är några av de inter-nationella och regionala organisationer som har ansett att det är nödvändigt att skydda minoriteter från diskriminering och politiskt utanförskap. De har också slagit fast att det är nödvändigt att vidta positiva åtgärder för att garantera att personer som tillhör minori-teter garanteras sina mänskliga rättigheter i praktiken.
Ramkonventionen
Europarådets ramkonvention om nationella minoriteter innehåller en utförlig beskrivning av minoriteters rätt till deltagande. (Artikel 4, 5 och 15). Konventionen vilar på en princip om likabehandling som innebär att den ojämlika utgångspunkt i rättigheter som finns mellan människor som tillhör en minoritet och dem som tillhör majoriteten ska rättas till. Artikel 4 säger att staterna som antagit konventionen ska garantera likhet inför lagen och samma skydd av lagen. Därtill ska staterna, där det är nödvändigt, anta
lämpliga åtgärder för att inom … det … politiska … livet främja full-ständig och effektiv jämlikhet mellan personer som tillhör en nationell
rättigheter för individer som hör till nationella eller etniska, religiösa och språkliga mino-riteter, Resolution 47/135, 18.12.1992, artiklarna 2.2 och 4.5. Resolutionen är till skillnad från artikel 27 i konventionen inte rättsligt bindande.
minoritet och de som tillhör majoriteten. I detta hänseende skall de ta vederbörlig hänsyn till de speciella omständigheterna för de personer som tillhör nationella minoriteter.
Artikel 4 syftar till att garantera att personer som tillhör mino-riteter har samma rättigheter som personer som tillhör majoriteten;
Åtgärder som syftar till att sätta minoriteten i en jämlik position med majoriteten, och som är proportionella i förhållande till sitt syfte, strider inte mot likabehandlingsprincipen eller mot diskri-mineringsförbudet (EU ETS No 157, s. 80). En annan viktig punkt är att åtgärderna inte ska sträcka sig längre i tiden än vad som är nödvändigt. Sedan ska de upphöra, när syftet är nått (ibid. s. 39).
Detta är en tydlig markering för positiva åtgärder. En av grund-bultarna i tanken om mänskliga rättigheter är människors lika rättigheter. När det kommer till minoriteter görs inget undantag, men det krävs positiva åtgärder för att sätta personer som tillhör minoriteter och minoritetsgrupper i samma utgångsläge som per-soner som tillhör majoriteten när det gäller rättigheter. Det krävs således positiva åtgärder i vissa lägen för att personer som tillhör minoriteter överhuvudtaget ska ha kapacitet att tillgodogöra sig sina mänskliga rättigheter. Den förklarande rapporten visar på att de europeiska staterna anser att det är motiverat och nödvändigt i många fall med speciella lösningar för personer som tillhör minoriteter och för minoritetsgrupper. Även den internationella rätten bekräftar den positionen.
I linje med detta innehåller ramkonventionen en rad rättigheter som ska se till att minoriteterna och dess medlemmar har möjlighet att effektivt åberopa sina mänskliga rättigheter. Rätten till politiskt deltagande är en sådan rättighet. Ramkonventionen, artikel 15, säger följande om rätten till politiskt deltagande.
Parterna ska skapa nödvändiga förutsättningar för att personer som tillhör nationella minoriteter effektivt skall kunna delta i det kulturella, sociala och ekonomiska livet samt i offentliga angelägenheter, särskilt de som berör dem.
Texten i artikeln är allmänt hållen och lämnar en del frågor om hur representationen ska se ut för att vara effektiv nog, var i samhället den ska äga rum och vad deltagandet mer konkret innebär.
Begreppen ”nödvändiga förutsättningar”, ”effektivt deltagande”,
”kulturellt, socialt och ekonomiskt”, ”offentliga angelägenheter”,
”särskilt de som berör dem” behöver ytterligare förklaring.
I Europarådets förklarande rapport till ramkonventionen finns det några förtydliganden av artikel 15:s innehåll som ger en del svar på vad artikeln mer konkret innebär (ibid.). Syftet är att uppmuntra till verklig jämlikhet mellan personer som tillhör en minoritet och de personer som ingår i majoriteten i kulturella, sociala och ekono-miska frågor. Det innebär att staterna ska se till att skapa förutsätt-ningar för åtgärder som syftar till att förstärka minoriteternas deltagande. Som exempel på vad staterna kan göra nämns följande:
• Rådgöra med berörda minoriteter i samband med att man planerar att genomföra eller genomför lagstiftande och admi-nistrativa åtgärder som berör minoriteten.
• Involvera berörda minoriteter när utvecklingsplaner förbereds och verkställs.
• Tillsammans med minoriteterna studera hur utvecklingsprojekt möjligen kan påverka minoriteten.
• Se till att minoriteterna på ett effektivt sätt deltar i besluts-fattande och förtroendevalda organ på alla nivåer.
• Ordna decentraliserade eller lokala former av självstyrelse.