aNSVariG MYNDiGhet: STRÅLSÄKERHETSMYNDIGHETEN
Människors hälsa och den biologiska mångfalden ska skyddas mot skadliga effekter av strålning.
Riksdagen har fastställt fyra preciseringar:
STRÅLSKYDDSPRINCIPER: Individens exponering för skadlig strålning i arbetslivet och i övriga miljön begränsas så långt det är rimligt möjligt
RADIOAKTIVA ÄMNEN: Utsläppen av radioaktiva ämnen i miljön begränsas så att människors hälsa och den biologiska mångfalden skyddas
ULTRAVIOLETT STRÅLNING: Antalet årliga fall av hudcancer orsakade av ultraviolett strålning är lägre än år 2000
ELEKTROMAGNETISKA FÄLT: Exponeringen för elektromagnetiska fält i arbetslivet och i övriga miljön är så låg att människors hälsa och den biologiska mångfalden inte påverkas negativt
målet är nära att nås med i dag planerade styrmedel som beslutas före 2020.
det går inte att se en tydlig riktning för utvecklingen i miljön.
Resultat och analys i sammanfattning
Miljökvalitetsmålet Säker strålmiljö bedöms i sin helhet vara nära att nås med de styrmedel som är planerade idag och som kommer att beslutas före år 2020. De viktigaste styrmedelskategorierna för miljökvalitetsmålet Säker strålmiljö är informativa och administrativa styrmedel. Genomförandet av beslutade och pla- nerade styrmedel är en förutsättning för att nå målet liksom bättre lagefterlevnad, upprätthållandet av tillräcklig tillsyn och att myndigheten är pådrivande inom strålskyddsområdet. Bättre kunskapsunderlag, som kan erhållas via forskning, och fler utvärderingar av befintliga styrmedel och deras effekter skulle öka förmågan att nå miljökvalitetsmålet Säker strålmiljö samt underlätta prioriteringar av insat- ta medel och insatser. Ökat kunskapsunderlag behövs framförallt när det gäller attityder och drivkrafter som styr beteenden gällande exponering för UV-strålning och solning.
SÄKER
De delar av Säker strålmiljö som innefattar strålskydd, radioaktiva ämnen och elektromagnetiska fält bedöms kunna nås med i dag beslutade och planerade styr- medel samt åtgärder genomförda före 2020.
Trenden för den angivna preciseringen om UV-strålning ”Antalet årliga fall av hudcancer orsakade av ultraviolett strålning är lägre än år 2000” är dock negativ och i nuläget bedöms denna precisering vara svår att uppnå till målåret 2020. Antalet årliga hudcancerfall orsakat av UV-strålning fortsätter att öka. Det tillgängliga statistiska underlaget för samtliga typer av hudcancer indikerar att trenden kommer att fortsätta. För att nå målet behöver denna trend brytas. En problematik är att antalet fall av hudcancer kommer att fortsätta att öka en tid även efter exponeringen har minskat eftersom det kan ta upp till flera decennier innan hudcancer utvecklas. Det innebär att minskningen i antalet hudcancerfall inte sker direkt efter det att exponeringen för UV-strålning minskat. För att nå målet behöver planerade åtgärder genomföras för att minska exponeringen av UV- strålning samt beslut om ytterligare planerade styrmedel tas, såsom lagstiftning om 18-årsgräns för solning i solarier.
Vilka ytterligare insatser krävs för att miljökvalitetsmålet ska kunna nås?
Den UV-strålning människor exponeras för beror i första hand på beteende. Att få till en beteendeförändring är svårt då det innefattar en förändring av värderingar och attityder kring livsstil, utseende och solning. Fortsatt analys av riskgrupper och deras beteende ökar möjligheten att skapa bättre kommunikationsinsatser och därigenom ändring av beteende.
Strålskyddsarbetet inom sjukvård och industri behöver utvecklas, exempelvis genom bättre lagefterlevnad inom sjukvården. Åtgärdsförslagen i den nationella planen för allt radioaktivt avfall behöver genomföras som planerat.
regional uppföljning av miljökvalitetsmålet
Miljökvalitetsmålet Säker strålmiljö följs upp på regional nivå med länsstyrelserna som samordnande myndighet. Måluppfyllelsen av Säker strålmiljö bedöms däre- mot inte på regional nivå. Den regionala uppföljningen ger i stort samma resultat som den nationella uppföljningen. Problematiken med ökat antal hudcancerfall till följd av UV-exponering lyfts i stort sett fram av samtliga län och ökade infor- mationsinsatser samt rådgivning anges som viktiga styrmedel i syfte att öka för- utsättningarna för att uppnå målet. Kommunernas detaljplaner lyfts fram som ett styrmedel i syfte att tillskapa solskyddade utemiljöer främst för barn. Bristande kunskapsunderlag och avsaknad av en heltäckande bild av strålmiljön på regional nivå lyfts fram av ett antal län.
Vikten av att tillämpa försiktighetsprincipen vid användning av mobiltelefon och i detaljplaner omnämns av flera. Förhöjda markradonhalter till följd av naturliga förekomster av radongas i marken eller naturligt högre halter uran i berggrunden jämfört med riksgenomsnittet nämns av några. Detta kan ge upphov till förhöjda radonhalter i inomhusluften och i dricksvattnet. Ett län har tagit fram en riskbild över hotbilder av antroprogena strålkällor, exempelvis kärnkraftverk, sjukvård och forskningsverksamhet samt transport av farligt gods. Flera län hänvisar till åtgärder som vidtas på nationell nivå och att måluppfyllelsen av Säker strålmiljö inte görs på regional nivå.
Resultat
Strålskyddsprinciper
Individens exponering för skadlig strålning i arbetslivet och i övriga miljön begränsas så långt det är rimligt möjligt.
Vid de kärntekniska anläggningarna arbetar tillståndshavarna kontinuerligt med optimering av strålskyddet. Inga dosgränser har överskridits vid de svenska kärn- kraftverken under de senaste tio åren och det finns goda förutsättningar för att doserna såväl till arbetstagare som till allmänheten kommer att minska ytterligare i framtiden.
Under 2012 har inga allvarliga tillbud eller haverier inträffat vid kärntekniska anläggningar i Sverige.
Strålsäkerhetsmyndigheten (SSM) har gjort en samlad strålsäkerhetsvärdering av hälso- och sjukvården, vars syfte har varit att synligöra vanligt förekommande brister. Rapporten198 innehåller en sammanställning över hur ställda lagkrav följs
samt en värdering av hur strålsäker hälso- och sjukvården är. Utgångspunkten är att verksamheten är säker om gällande lagar och föreskrifter följs. Rapporten bygger på resultat från inspektioner av nio landsting. Resultatet visar att dessa landsting inte lever upp till SSM:s krav när det gäller strålsäkerhet. Det innebär att det inom sjukvården finns brister i strålsäkerheten som kan leda till allvarliga konsekvenser för patienter och personal. Patientstrålskyddet hålls dock utanför miljömålsarbetet, enligt före detta Miljömålsrådets bedömning199, och tas därför
inte med i bedömningen av måluppfyllelsen för Säker strålmiljö.
Det identifierades stora brister i hur de inspekterade landstingen organiserade, styrde, följde upp och utvecklade verksamheten med strålning. Inget av de inspek-
198 SSM 2012:23 ”Samlad strålsäkerhetsvårdering av hälso- och sjukvården”.
199 Miljömålen – nu är det bråttom! Miljömålsrådets utvärdering av Sveriges miljömål 2008 (ISBN: 978-91-620-1264-9).
SÄKER
terade landstingen utvärderade systematiskt strålsäkerhetsarbetet, vilket fick till följd att landstings och sjukhusledningar var omedvetna om bristerna.
Vid uppföljande inspektioner av sju av nio landsting kan myndigheten konsta- tera att strålsäkerheten har förbättrats, vilket tyder på att tillsynsverksamhet har en positiv effekt.
Sedan 2009 pågår ett arbete med att stärka tillsynen inom hälso- och sjuk- vården och under 2012 har tillsynen av sjukvården ökat fem gånger jämfört år 2009, räknat i nedlagt arbetstid.
Under 2012 har arbetet påbörjats med att revidera de föreskrifter som reglerar medicinska bestrålningar. Arbetet planeras att fortsätta under 2013 och 2014. Föreskrifterna om medicinska bestrålningar är från 2000 eller tidigare, vilket gör att kraven inte följer den senaste tekniska utvecklingen och i några avseenden inte längre är tillämpbara.
Under 2012 har SSM tagit fram nya föreskrifter om laser och intensivt pulserat ljus. Dessa träder i kraft den 1 februari 2013. Intensivt pulserat ljus används för hårborttagning och kosmetiska behandlingar av huden, men kan orsaka bränn- skador. Användningen av denna typ av strålning var tidigare oreglerad.
radioaktiva ämnen
Utsläppen av radioaktiva ämnen i miljön begränsas så att människors hälsa och den biologiska mångfalden skyddas.
Utsläppen av radioaktiva ämnen från kärntekniska anläggningar är fortsatt låga och visar generellt nedåtgående trender. Högsta årliga dos till någon person i all-
mänheten till följd av sådana utsläpp var under 2011200 som mest 0,0003 mSv.
Under 2012 har en särskild granskning genomförts vid Ringhals kärnkraftverk av tillämpning av bästa möjliga teknik i samband med utsläppsbegränsning enligt
kraven i PARCOM201 rekommendationen 91/4202. Det sammanfattande resultatet
är att myndigheten anser att Ringhals tillämpar bästa möjliga teknik (BAT) för utsläppsbegränsning.
I samband med miljöprövningen av kärnkraftverket OKG203 bedömde SSM att
OKG i dagsläget uppfyller BAT för utsläppsbegränsning, men att begränsnings- systemen för vätskeformiga utsläpp bör moderniseras på sikt. Utsläppen till vatten
200 2012 års utsläppsdata har ännu inte rapporterats.
201 PARCOM, Pariskonventionen numera ersatt av OSPAR (Oslo-Paris konventionen, Commission for the Protection of the Marine Environment of the North-East Atlantic; OSPAR Commission, 1992).
202 PARCOM Recommendation 91/ of 20 June 1991 on radioactive discharges. Överens- kommelse om att använda bästa möjliga tekonologi för att minimera och när så är möjligt eliminera utsläpp.
från Forsmarks kärnkraftverk är fortsatt låga. Ett ambitiöst arbete har genomförts för att reducera utsläppen av aerosoler till luft i enlighet med gällande miljödoms- villkor. Utsläppen från avfallshanteringsanläggningen Studsvik har minskat under senare år som ett direkt resultat av SSM:s tillsyn och ligger nu på en tillfredsstäl- lande låg nivå. Utsläppen från övriga kärntekniska anläggningar är mycket små. Det finns lagkrav som ålägger industrin att utveckla och realisera lösningar för ett säkert omhändertagande av kärnavfall. Vart tredje år granskar SSM industrins forskningsprogram, det så kallade Fud-programmet (Fud står för Forskning- Utveckling-Demonstration). I enlighet med regeringsbeslut angående Fud-program 2010 har SSM under året deltagit i de samråd som kärnkraftsindustrin blev ålagda att genomföra. Syftet med samråden är att se till att redovisningen i kommande FUD-program 2013 avseende avveckling av kärnkraftverk och planer för slut- förvaring av långlivat kärnavfall får rätt omfattning och inriktning. SSM bereder även ansökningar om tillstånd för slutförvarsanläggningar samt har tillsyn på befintliga anläggningar.
Under 2012 fortlöpte granskningen av Svensk Kärnbränslehantering AB:s (SKB:s) ansökningar om tillstånd enligt kärntekniklagen för anläggningar i ett system för att ta hand om använt kärnbränsle. SKB ansöker om att få bygga och driva en slutförvarsanläggning i Forsmark och en inkapslingsanläggning i Oskars- hamns kommun. SSM har begärt kompletteringar av ansökningarna från SKB och även yttrat sig till mark- och miljödomstolen gällande kompletteringar av SKB:s ansökan enligt miljöbalken. Den fortsatta granskningen beräknas pågå under minst två år innan SSM yttrar sig i sak till regeringen. Om SKB får tillstånd är pla- nerna att påbörja byggnation år 2019. Förslutning av förvaret, efter deponering av kapslarna med använt kärnbränsle, är beräknat till ca år 2070.
En internationell expertgrupp från kärnenergibyrån Nuclear Energy Agency (NEA) inom Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD) har under året presenterat sin slutrapport efter granskning av delar av ansökan. Avsikten har varit att få stöd i granskningen genom att, efter begäran från reger- ingen, låta genomföra en oberoende internationell expertgranskning. Rapporten
från NEA204 utgör nu en del av SSM:s underlag för den egna granskningen.
SSM har även deltagit i samråd enligt miljöbalken inför SKB:s ansökan om slut- förvaring av kortlivat låg- och medelaktivt avfall. Syftet är att tillståndsansökan ska få den inriktning och omfattning som behövs för tillståndsprövningen. SKB planerar att lämna in en ansökan under år 2013. Om tillstånd ges är planen att förvaret kan tas i drift år 2023.
SSM har haft ett fortsatt samarbete i slutförvarsfrågan med myndigheter i andra länder, till exempel STUK i Finland, samt samverkat internationellt inom ramen
204 NEA/RWM/PEER(2012)2, 12-Jun-2012.
SÄKER
för IAEA och EU. Sverige och Finland är några av de länder som har kommit längst i processen med platsval och metoder för att slutförvara det använda kärn- bränslet och en liknande tillståndsprocess som den i Sverige med samma typ av slutförvarslösning pågår för närvarande i Finland.
SSM har tagit fram en nationell plan för allt radioaktivt avfall205. Den förelig-
gande, första versionen fokuserar på åtgärdsförslag för att förbättra omhänderta- gandet av radioaktivt avfall som härrör från icke-kärntekniska verksamheter som sjukvård och forskning. Under 2012 har SSM arbetat med ett regeringsuppdrag avseende översyn av producentansvar för produkter som innehåller radioaktiva ämnen, vilket utgör ett av åtgärdsförslagen i den nationella planen för allt radio- aktivt avfall.
SSM:s ordinarie nationella miljöövervakningsprogram för radioaktiva ämnen, inklusive indikatorn cesium-137 i mjölk, har fortsatt under 2012 och visar inte på några väsentliga förändringar i miljön. Ett pilotprojekt för att mäta halterna av cesium-137 i vildsvin, vilka nu börjar förekomma i områden som drabbades av Tjernobylolyckan, tyder på att halterna i vildsvin kan vara högre än i till exempel älg och kan överstiga försäljningsgränsvärdet. I ett annat projekt har helkropps- innehållet av cesium-137 i jägare från Gävletrakten mätts. Resultaten visar att intaget av cesium i denna befolkningsgrupp fortfarande är högre än till exempel i de referensgrupper som mäts i Stockholm och Umeå. Allmänhetens tillgång till miljöövervakningsdata har förenklats genom att ett sökgränssnitt har lanserats på SSM:s webbplats (”Miljödatabasen”).
Under 2012 har SSM mottagit ansökan om tillstånd enligt strålskyddslagen att bygga en stor neutronstrålningsbaserad forskningsanläggning (ESS) i Lund. Sedan tidigare finns en ansökan om att bygga en synkrotronljusring (Max IV) i samma område. Båda anläggningarna involverar strålning och radioaktiva ämnen, men förväntas inte bidra negativt till måluppfyllelsen för Säker strålmiljö eftersom de endast kan komma att uppföras om de uppfyller alla stråsäkerhetskrav i gäl- lande lagar, föreskrifter och eventuella tillståndsvillkor. Granskning av dessa ansökningar pågår.
SSM genomförde den 22–28 september 2012 en fältoperativ samövning på temat radiologisk nödsituation – REFOX 2012 (Radiological Emergency – Field Operative Exercise). Syftet var att i realistisk strålningsmiljö öva den nationella strålskyddsberedskapens fältenheter som organiseras av SSM i samverkan med polis, räddningstjänst, sjukvård, Tullverket och Försvarsmakten. De nordiska ländernas strålsäkerhets- och beredskapsmyndigheter hade bjudits in och del- tog i övningen med egna fältenheter. Totalt deltog 410 personer varav 90 från Danmark, Norge, Finland och Island. Målet var att samhället skulle få en bättre
operativ förmåga att upptäcka och avvärja ett avsiktligt strålningshot och lindra effekterna om en olycka eller ett angrepp med radioaktiva ämnen skulle inträffa. Målet var också att kunna ta emot och praktiskt styra hjälpinsatser från de nordiska länderna. Övningen visades för 50 särskilt inbjudna observatörer från 11 olika länder. Detta har lett till internationell kännedom om Sveriges förmåga att genomföra samordnade internationella övningar inom strålskyddsberedskapen.
UV-strålning
Antalet årliga fall av hudcancer orsakade av ultraviolett strålning är lägre än år 2000.
Strålsäkerhetsmyndigheten har under 2012 tagit fram en app för mobiltelefoner. Appen, som är kopplad mot en gps, beräknar hur lång tid det tar innan man bränner sig beroende på var på jordklotet som man befinner sig. Nästan 50 000 nedladdningar av appen gjordes under året. Förutom den beräknade tiden får man också tillgång till myndighetens solråd i mobilen. Beräkningsfunktionen som finns i appen har också lagts upp på myndighetens hemsida. SSM hoppas med detta kunna sprida solråd via fler informationskanaler, samt förhoppningsvis göra män- niskor mer uppmärksamma på hur lång tid man kan vara i solen innan man riske- rar att bränna sig.
I slutet på året (2012) beslutades nya föreskrifter om solarier och artificiella sol- ningsanläggningar. Krav ställs bland annat på att obemannade solarier ska stängas av efter 15 minuters användning och att solarier ska uppfylla en ny produktsäker- hetsstandard för solarier. Föreskrifterna träder i kraft den 1 februari 2013.
Som ett led i det proaktiva arbetet med målsättningen att minska det ökande antalet årliga hudcancerfall har SSM genomfört tre forskningsprojekt under 2012. Projekten har utförts av Karolinska Institutet och Linköpings Universitetssjukhus på uppdrag av SSM. Projektresultaten kommer att färdigställas och utvärderas under 2013, då även beslut om eventuell fortsättning av projekten kommer tas. Målsättningen med projekten är att utveckla en ny indikator för UV-exponering i syfte att få en snabbare och mer tillförlitlig uppföljning av den del av Säker strål- miljö som handlar om UV-strålning. Idag finns tre indikatorer för uppföljning av
Säker strålmiljö; ”Hudcancerfall – malignt melanom”206, ”Hudcancerfall – tumör
i huden, ej malignt melanom”207 samt ”Beteenderelaterad UV-exponering”208.
206 Se indikatorn Hudcancerfall – malignt melanom, http://www.miljomal.se/indikatorer 207 Se indikatorn Hudcancerfall – tumör i huden, ej malignt melanom, http://www.miljomal.se/
indikatorer
208 Se indikatorn Beteenderelaterad UV-exponering,http://www.miljomal.se/indikatorer
SÄKER
elektromagnetiska fält
Exponeringen för elektromagnetiska fält i arbetslivet och i övriga miljön är så låg att människors hälsa och den biologiska mångfalden inte påverkas negativt. Myndigheten har under året publicerat en rapport om magnetfält i bostäder209.
Baserat på resultaten från rapporten gör SSM bedömningen att lågfrekventa mag- netfältsnivåer är att betrakta som normala om de understiger 0,2 mikrotesla (µT) och kraftigt förhöjda om de överstiger 2,0 µT i medelvärde i boendemiljön räknat över ett helt år. För 50 Hz magnetfält (magnetfält från kraftledningar) är refe-
rensvärdet (rekommenderat maxvärde) 100 µT210.
Under året har SSM utvecklat ett system för mobil mätning av radiovågors styr- ka i utomhusmiljö och under hösten genomfördes en första mätturné. Resultaten från denna mätturné indikerar att signalstyrkan i allmän miljö kan variera kraftigt även mellan nära belägna platser. Den uppmätta signalstyrkan var dock inte på någon plats i närheten av gällande referensvärden.
Myndighetens vetenskapliga råd för elektromagnetiska fält och hälsa har under året arbetat för att färdigställa nästa rapport som planeras publiceras under våren 2013. Denna rapport kommer att fokusera på de två senaste årens forsknings- resultat.
Under 2011 klassificerade International Agency for Research on Cancer (IARC) radiovågor som ”möjligen cancerframkallande för människor”. Det finns dock fortfarande inget stöd för en förhöjd risk i statistiken över upptäckta hjärntumö- rer i Sverige. IARC har sedan tidigare klassificerat lågfrekventa magnetfält som ”möjligen cancerframkallande för människor”.
Viss försiktighet är fortsatt befogad då det gäller exponering för lågfrekventa magnetfält från exempelvis kraftledningar och exponering för radiovågor vid användning av mobiltelefon.
SSM rekommenderar att försiktighetsprincipen tillämpas i de fall då det finns vetenskapligt grundade misstankar om hälsorisker vid exponering för elektro- magnetiska fält. Försiktighetsprincipen tillämpas exempelvis vid nybyggnation intill kraftledningar och användning av handsfree vid bruk av mobiltelefon.
Under 2013 kommer arbetet med ett direktiv om yrkesmässig exponering för elektromagnetiska fält att slutföras. Detta direktiv ska vara överfört till nationella föreskrifter av Arbetsmiljöverket senast 2016. De gränsvärden som anges i direkti- vet ligger betydligt över de värden som återfinns i den allmänna miljön.
209 SSM 2012:69 ”Magnetfält i bostäder”.
210 SSMFS 2008:18 ”Strålsäkerhetsmyndighetens allmänna råd om begränsning av allmän- hetens exponering för elektromagnetiska fält”.
Analys och bedömning
Strålskyddsprinciper
Individens exponering för skadlig strålning i arbetslivet och i övriga miljön begränsas så långt det är rimligt möjligt.
Arbetet med att begränsa doserna till arbetstagare pågår kontinuerligt vid de kärntekniska anläggningarna. De stora moderniseringarna som genomförs vid kärnkraftverken innebär stora arbetsinsatser i miljöer där dosbelastningen kan bli hög. Detta ställer stora krav på att industrin aktivt arbetar med optimering av strålskyddet. Det är därför mycket viktigt att SSM fortsatt följer strålskyddsarbe- tet inom kärnkraftsindustrin genom verksamhetsbevakningar och inspektioner.
Vattenfall AB har ansökt om att få bygga nya kärnkraftreaktorer som ersätt- ningsreaktorer för äldre reaktorer som tas ur drift. Tillståndsprocessen är kompli- cerad och det beräknas ta minst 10–15 år innan någon ny reaktor kan komma att tas i drift.
Vid en eventuell nybyggnation av kärnkraftverk i Sverige är det viktigt att så tidigt i processen som möjligt ta hänsyn till strålskyddsaspekterna för arbetsta- gare, allmänhet och miljö.
SSM har påbörjat arbetet med att ta fram nya föreskrifter där kraven på nya