Sänkta trösklar ett sätt att främja investeringar

Om Sverige ska kunna nå upp till regeringens bredbandsmål måste investeringarna i infrastruktur ligga på en hög nivå. Ett sätt att främja investeringar är att sänka trösklarna för de aktörer som är verksamma på marknaden.

EU kommissionen har under 2013 tagit fram ett förslag till en förordning med förslag på åtgärder för att sänka kostnaderna för utbyggnad av kommunikationsnät med hög överföringskapacitet, se kapitel 6.

I det här avsnittet kommer vi att diskutera huruvida tröskeln för kommunala stadsnät kan sänkas och om det finns skäl att tro att detta kommer leda till att kommuner investerar i bredband med hög överföringshastighet.

Vi har inom ramen för utredningen inte haft möjlighet att ut-reda samtliga frågeställningar som vi anser behöver besvaras för att kunna utvärdera vilka konsekvenserna av ett undantag skulle kunna bli. Vi ser att dessa konsekvenser behöver analyseras innan ett skarpt förslag om att undanta bredbandsutbyggnad från lokalise-ringsprincipen kan göras. Vi kommer därför inte att diskutera vilken effekt ett eventuellt undantag från lokaliseringsprincipen skulle innebära för privata aktörer i olika delar av värdekedjan, som ju också bidrar till bredbandsutbyggnaden. Vi kommer inte heller att diskutera konkurrenskonsekvenser på kort och lång sikt.

Det har från stadsnätshåll framförts till utredningen att ett undantag från lokaliseringsprincipen skulle tydliggöra för kommu-ner att regeringen ser det som prioriterat med utbyggnad av infra-struktur. Förutsättningarna för att anlägga och driva ett bredbands-nät skiljer sig åt mellan kommuner, bl.a. vad gäller befolknings-struktur och geografi.

Ett undantag från lokaliseringsprincipen skulle innebära att en kommun får möjlighet att anlägga grundläggande infrastruktur utanför den egna kommungränsen. Denna möjlighet finns redan i dag, som nämnts ovan, men då krävs att kommunalförbund ingås eller gemensam nämnd bildas och att vården av den kommunala angelägenheten sedan överlåts till kommunalförbundet eller den gemensamma nämnden. Det är inte möjligt för den offentliga aktören att verka i kommuner som inte är med i samarbetet även om det är en angränsande kommun. För varje ny kommun som vill ingå i kommunalförbundet eller den gemensamma nämnden behöver nytt beslut tas.

Lokaliseringsprincipen innebär ett hinder för kommunen att erbjuda sina tjänster åt en annan kommun. En kommun kan därför inte avtalsvägen åta sig att utföra tjänster åt en annan kommun. På olika områden har en kommun möjlighet att utföra uppgifter för en annan kommuns räkning. I dessa fall är kommunen inte längre bunden av kopplingen till det egna området eller till de egna munmedlemmarna utan kan utföra verksamhet åt en annan kom-mun. Det är i sådana fall vanligt att kommuner genom avtals-instrumentet reglerar vilka tjänster som den ena kommunen ska ut-föra åt den andra. Exempel på sådana avtal är att en kommun utför sophämtningstjänster åt en annan kommun, ett annat exempel är vattenreningstjänster.

Med ett undantag från lokaliseringsprincipen skulle en kommun kunna anlägga infrastruktur i en angränsande kommun. Det skulle exempelvis kunna vara rationellt om befolkningsstrukturen i en kommun är sådan att en stor andel av befolkningen bor nära en angränsande kommun. Det finns små stadsnät som behöver kunna samarbeta för att klara sin verksamhet i och med att det ställs högre och högre krav på tillgänglighet och kvalitet. Det skulle också göra det möjligt för en större kommun att tillgodose sina invånares behov av infrastruktur i deras fritidsboenden i angränsande kommuner.

Ett undantag från lokaliseringsprincipen skulle innebära att den relativt tidskrävande politiska process som bildande av ett kommu-nalförbund innebär kan ersättas med att kommuner avtalsmässigt kommer överens om samverkan vad gäller infrastrukturen.

Med ett undantag från lokaliseringsprincipen skulle det bli möj-ligt för två kommuner att avtalsmässigt komma överens om att den ena kommunen ska anlägga infrastruktur i den angränsande kom-munen.

Men, vi ser ett behov av att en fördjupning görs i fråga om vilka effekter ett undantag från lokaliseringsprincipen skulle få för privata aktörer i olika delar av värdekedjan.

Till utredningen har det framförts att anläggande av infrastruk-turen kan komma till stånd mycket snabbare om samarbetet mellan kommunerna kan regleras via ett avtal jämfört med om ett kommu-nalförbund först ska bildas. För att ett kommukommu-nalförbund ska bildas krävs att intresset för bredbandsfrågor ligger högt på den politiska agendan i samtliga berörda kommuner. I många kommuner, även om det börjar ändras, är bredbandsfrågor fortfarande relativt lågt prioriterade.

Ungefär en tredjedel av de kommunala stadsnäten sorterar under kommunens energibolag. Enligt ellagen är kommunens nät-verksamhet, med begränsningen att det krävs en geografisk närhet till den egna kommunen, undantagen från lokaliseringsprincipen.

(Det ska noteras att ellagen även ger lokala monopol på nätverk-samheten). Om ett undantag skulle medges även för kommuners anläggande av bredbandsinfrastruktur skulle det vara möjligt att följa utbyggnaden av elnätet och därmed få till stånd en samman-hållen och effektiv utbyggnad av bredbandsinfrastrukturen.²¹

Vi har inte funnit några studier som har gjorts i försök att kvan-tifiera den effekt på utbyggnaden som ett undantag från lokalise-ringsprincipen skulle kunna leda till. Argument för att ett undantag skulle leda till en ökad utbyggnad, även i glesbygd, är att tröskeln för utbyggnad blir lägre. Det blir lättare att uppnå stordriftsför-delar vilket leder till sänkta kostnader för utbyggnad och även till lägre kostnader för slutanvändare. Med en lägre tröskel skulle det eventuellt kunna bli lättare för kommuner att avsätta medel för att göra investeringar i bredbandsutbyggnad. Att detta faktiskt skulle bli konsekvensen av ett undantag bör utredas.

Effekten av ett undantag skulle inte bli lika stor över allt. I prak-tiken skulle effekterna av ett undantag skilja sig beroende på vilka förutsättningar som råder i olika kommuner och i olika regioner.

Störst effekt skulle det sannolikt bli där det finns en stor kommun med angränsande kommuner som har mindre resurser. Ett undan-tag skulle sannolikt påverka utbyggnaden mest i områden där det finns en kommun med starkt stadsnät med angränsande kommuner som inte har tillräckliga resurser för att bygga ut.

Utbyggnaden i tätorter är relativt god, men det finns fortfarande behov av ytterligare utbyggnad. Möjligheten för en kommun att investera i angränsande kommuner skulle med stor sannolikhet leda till att utbyggnaden skulle öka även i de tätorter där bredbands-infrastruktur med hög hastighet saknas. Beslut från en kommun om att anlägga fiber i en tätort följs enligt SKL ofta av att Telia-Sonera också anlägger fiber i tätorten.²² Det torde således kunna vara positivt för utbyggnaden på vissa orter om ett undantag från lokaliseringsprincipen infördes. Detta under förutsättning att

21 Graden av samförläggningsmöjligheter skulle öka. Samtidigt bör kommunen främja att alla aktörer kan ta del av samförläggningsmöjligheter. Jämför diskussionen om samförläggning i kapitel 6.

22 Enligt uppgift från SKL har detta varit fallet i kommuner som exempelvis Vellinge, Staffanstorp, Linköping och Västerås.

kommunen inte parallelletablerar infrastruktur där kommersiella aktörer investerar.

Avsikten med ett undantag från lokaliseringsprincipen skulle vara att skapa möjligheter för en ökad utbyggnad genom samverkan mellan angränsande kommuner. Avsikten skulle inte vara att skapa möjligheter för ett kommunalt stadsnät att växa till en nationell aktör eller att etablera verksamhet på långt avstånd från den egna kommunen även om det skulle vara en möjlig effekt. Vi anser att det bör övervägas hur en sådan effekt skulle kunna motverkas.

Ett undantag från lokaliseringsprincipen skulle eventuellt kunna formuleras så att det endast medges i den geografiska närheten till den egna kommunen. En sådan begränsning skulle också överens-stämma med hur undantaget från lokaliseringsprincipen för kom-munala elbolag har formulerats i ellagen. I undantaget skulle även framgå att de nät som får anläggas med stöd av undantaget ska vara öppna och tillhandahållas till konkurrensneutrala villkor samt att verksamheten ska drivas på affärsmässig grund.