5.6.1 Inledning
I föregående avsnitt har beskrivits vilka verksamheter som är möjliga att reglera samt hur utsläppstaken kan utformas och tilldelas. I detta avsnitt kommer vi att beskriva hur avgifterna sätts för att finansiera de kompensatoriska åtgärderna. Oli- ka vägval vad gäller avgiftssystemets utformning kommer att redovisas.
5.6.2 Hur sätts avgiften?
De reglerade källorna på avgiftsmarknaden står i första hand inför valet att anting- en genomföra egna åtgärder för att uppnå utsläppstaket eller köpa kompensatoriska åtgärder till en av myndigheten fastställd avgift. Denna avgift bör baseras på in- formation om olika sektorers kostnader för att minska belastningen av kväve och fosfor till havet. Det optimala skulle vara att den reglerande myndigheten har full- ständig information om åtgärdskostnaderna inom olika sektorer och baserat på denna information kunde sätta en avgift. En begränsning i praktiken är dock att denna information ofta saknas. Myndigheten måste därför på något sätt hämta in- formation om de kompensatoriska åtgärdernas kostnader från åtgärdsmarknaden innan en avgift kan sättas. Det är viktigt att avgiften sätts på rätt nivå eftersom kostnadseffektivitet bygger på att verksamhetsutövare ska kunna göra korrekta bedömningar i sina investeringsbeslut. Avgiften innebär att de reglerade källorna får en prissignal som ger information om huruvida det är lönsamt för verksamhets- utövaren att vidta egna åtgärder för att nå sitt fastställda utsläppstak eller att istället betala för kompensatoriska åtgärder och avräkna den uppnådda utsläppsreducer- ingen mot sitt tak. Fel nivå på avgiften kommer att leda till felaktiga investerings- beslut av verksamhetsutövarna. En för hög nivå på avgiften skulle leda till att för många verksamhetsutövare skulle välja att genomföra egna åtgärder medan en för låg avgift å andra sidan skulle leda till att för få verksamhetsutövare genomför egna reningsåtgärder (se underlagsrapport 6346, bilaga 2).
Eftersom det är mycket svårt för myndigheten att komma åt den fullständiga in- formationen om åtgärdskostnader på annat sätt än att faktiskt genomföra ett an- skaffningsförfarande, gör Naturvårdsverket bedömningen att det är nödvändigt att anskaffningen av kompensatoriska åtgärder sker innan avgiftsnivåerna fastställs (se avsnitt 6.6 för en beskrivning av hur anskaffningen skulle kunna gå till). Detta kommer att ge myndigheten viss information om åtgärdskostnaderna bland de kompensatoriska åtgärderna, men det är viktigt att notera att information om kost- naderna för avgiftsmarknadens aktörer fortfarande kommer att vara okänd (se dis- kussion om detta i avsnitt 5.8 nedan).
Den ersättning per kg belastningsreduktion som betalas ut för kompensatoriska åtgärder på åtgärdsmarknaden blir alltså styrande för avgiftsnivån på avgiftsmark- naden. Olika principer kan tillämpas för att koppla avgiften till denna ersättning. Ett alternativ är att man matchar avgiftsbetalare mot kompensatoriska åtgärder genom att börja med en avgift som motsvarar den lägsta ersättningen som har beta- lats ut genom åtgärdsavtal på åtgärdsmarknaden . Därefter höjs avgiften i takt med att man lägger till allt dyrare åtgärdsavtal. En viktig anledning till att en reglerande myndighet agerar mäklare mellan avgifts- och åtgärdsmarknad är att man vill und- vika kostnaden för en exakt matchning mellan avgiftsbetalare och utförare av kom- pensatoriska åtgärder. Detta alternativ är därför inte intressant för vårt förslag.21
Alternativet är att låta alla avgiftsbetalare betala samma avgiftsnivå utan exakt matchning mot enskilda åtgärdskontrakt som tecknats på åtgärdsmarknaden. Denna
21
Se kapitel 9 om diskussionen angående hur en direkt matchning i många befintliga system har med- fört höga transaktionskostnader.
nivå kan då motsvaras antingen av den ersättningsnivå som betalats ut till den sist beviljade åtgärden som anskaffats på åtgärdsmarknaden eller av ett genomsnitt av samtliga ersättningsnivåer som utbetalats på åtgärdsmarknaden. I den ekonomiska analysen som genomförts inom detta uppdrag har vi antagit att det är ersättningen till den sist genomförda åtgärden på åtgärdsmarknaden som styr avgiftsnivån. För- delen med att låta avgiften spegla kostnaden för den sist genomförda kompensato- riska åtgärden istället för ett genomsnittspris är att risken minskar för att intäkterna från avgiftsbetalarna ska understiga myndighetens kostnader för kompensatoriska åtgärder. Det överskott av avgiftsmedel som myndigheten på detta sätt kommer få in kan användas för att täcka en del av de transaktionskostnader som uppkommer (se underlagsrapport 6346, bilaga 3 om transaktionskostnader).
5.6.2.1 SKA AVGIFTEN VARA UNIFORM ELLER DIFFERENTIERAD MED AVSEENDE PÅ KR PER KG UTSLÄPP?
Eftersom vi utgår från att syftet med avgiftssystemet är att minska belastningen av näringsämnen till Östersjön snarare än att minska utsläppen vid källorna är det viktigt att känna till hur stor belastningsreduktion i havet varje källas utsläppsredu- ceringar leder till. Utsläppsminskningar från en källa som ligger nära kusten ger en direkt effekt på belastningen i havet jämfört med en källa som ligger längre upp- ströms och vars utsläpp påverkas av retention. Eftersom olika källors utsläpp med- för olika stor belastning bör detta avspeglas i avgiftsnivån; ju större belastning en källas utsläpp leder till, desto högre avgift bör denna källa möta per kg utsläpp. Detta innebär att avgiften, uttryckt per kg belastning, är detsamma för samtliga källor, vilket är det vi vill åstadkomma för att avgiftssystemet ska vara så kostnads- effektivt som möjligt.
Medan det vore optimalt utifrån kostnadseffektivitetssynpunkt att avgiften dif- ferentieras (med avseende på kr per kg utsläpp) på en så finfördelad nivå som möj- ligt, kommer en sådan process att innebära ökade transaktionskostnader för avgifts- systemet, som till viss del kan komma att ta ut kostnadseffektivitetsvinsterna av differentiering. En rimlig väg att gå kan därför vara att endast införa en viss grad av differentiering genom att schablonmässigt dela in ett handelsområde i ett antal zoner, baserat på retention, med olika avgiftsnivåer i de olika zonerna (med avse- ende på kr per kg utsläpp). Härigenom slipper man göra en särskild bedömning för varje enskild reglerad källa.
För att avgiften ska betecknas som avgift i statsrättslig bemärkelse får dess syf- te inte enbart vara att styra ett beteende. En långtgående differentiering av avgiften kan uppfattas som att avgiften primärt syftar till att styra ett beteende snarare än att finansiera kompensatoriska åtgärder (då man med en differentierad avgift upp- muntrar verksamhetsutövare med stor miljöpåverkan att i högre grad vidta egna åtgärder medan verksamhetsutövare med mindre miljöpåverkan kan ”tillåtas” beta- la en avgift). Möjligen skulle en schabloniserad differentiering, vara en möjlig lösning även ur ett rättsligt perspektiv. Förutsättningen är att syftet med en sådan differentiering inte endast är att styra ett beteende, utan att den sker för att säker- ställa att alla reglerade källor bidrar till kompensatoriska åtgärder i den omfattning som motsvarar deras påverkan på havet. Eftersom de kompensatoriska åtgärderna
också kommer att bedömas utifrån vilken effekt de har på belastningen i havet, kan man även argumentera för att en differentiering av avgifterna faktiskt leder till att kopplingen mellan avgift och kompensatoriska åtgärder blir än mer tydlig. Detta bör kunna underlätta för att tolka avgiften som just en avgift även i rättslig bemär- kelse. För en redogörelse om hur schablonisering och differentiering kan vara en indikator på att avgiften ska betraktas som avgift, se underlagsrapport 6346, bilaga 1. I den ekonomiska analysen (se underlagsrapport 6346, bilaga 2) genomfördes analyser av hur differentieringen av avgiften för de källor som tilldelas utsläppstak påverkar kostnadseffektiviteten. I Söderköpingsåns avrinningsområde befinner sig de reglerade källorna i områden med väldigt låg retention (10% eller lägre). Efter- som det är retentionen som påverkar differentieringen av avgifterna minskar inte kostnadseffektiviteten med uniforma avgifter i Söderköpingsåns avrinningsområde.
I den analys som utfördes på ett utvidgat område, nämligen norra delen av Söd- ra Östersjöns vattendistrikt, hade dock differentieringen stor effekt på kostnadsef- fektiviteten. Vid en fullständig differentiering beräknades kostnaden för den mins- kade kvävebelastningen till i genomsnitt 65 kr/kg, när hela kostnaden läggs på kväverening. Vid enhetliga avgifter där de reglerade källorna istället betalade samma avgift uttryckt i kr/kg minskade utsläpp var kostnaden för samma belast- ningsreduktion istället 90 kr/kg N. Detta förklaras av att källorna agerar på felaktig information ur kostnadseffektivitetssynpunkt och reglerade källor i områden med hög retention genomför åtgärder som är dyra sett utifrån den effekt dessa reduktio- ner har på belastningen i havet. Dock räckte det med att göra en grov schablonise- ring där området delades in i två zoner för att källorna skulle fatta i stort sett sam- ma beslut som de gjorde under en fullständig differentiering och den totala reduk- tionen uppnåddes till en genomsnittlig kostnad av 66 kr/kg minskad kvävebelast- ning. Detta tyder på att en schabloniserad differentiering av avgiften till endast ett fåtal områden kan ge relativt stor effekt på kostnadseffektiviteten.
Analysen över Södra Östersjöns vattendistrikt visade dock inte på samma resul- tat vid en analys av differentieringen. Vid en fullständig differentiering uppnåddes den totala belastningsreduktionen av kväve till en genomsnittlig kostnad av 37 kr/kg N när hela kostnaden läggs på kväverening. Vid en enhetlig avgift samt även vid en differentiering i två zoner blir den genomsnittliga kostnaden för kvävereduk- tion 41 kr/kg N. Inte ens en schablonmässig differentiering i fem zoner räcker för att avgiften ska hamna i nivå med avgiften vid en fullständig differentiering. Den totala kostnadsökningen vid en enhetlig avgift är dock endast 10 miljoner/år jäm- fört med vid en fullständig differentiering. Om transaktionskostnader för att diffe- rentiera avgiften i fler än 5 olika zoner är större än 10 miljoner kr/år kan det därför inte anses motiverat att ha en differentierad avgift i detta handelsområde.
Att en schablonmässig differentiering av avgiften inte har en stor effekt i Södra Östersjöns vattendistrikt, till skillnad från i norra delen av Södra Östersjöns vatten- distrikt kan förklaras av att avgiftsnivån och den reduktionsmängd som är optimal att genomföra vid de reglerade källorna skiljer sig åt. Vid en högre avgiftsnivå, som kommer till följd av att större belastningsreduktioner ska nås samt att de kom- pensatoriska åtgärderna blir dyrare att genomföra, blir det kostnadseffektivt för fler reglerade källor att genomföra egna åtgärder. Därmed kommer deras beteende i
högre grad påverkas av olika utformningar av differentieringen. Vid en avgift på 104 kr/kg minskad kvävebelastning i norra delen av Södra Östersjöns vattendistrikt är det optimalt att reglerade källor står för 70% av den totala reduktionen. I Södra Östersjöns vattendistrikt är det vid avgiftsnivån på 33 kr/kg N istället kostnadsef- fektivt att endast 10% av den optimala kvävereduktionen sker vid de reglerade källorna. Vid en sådan låg avgiftsnivå är det därmed många färre reglerade källor som kan påverkas av olika utformningar av differentieringen av avgiften och effek- ten av olika alternativ bli mindre. Naturvårdsverket anser därför att det ändå är motiverat att respektive handelsområde delas in i olika avgiftsområden baserat på retention redan från början. I takt med att de kompensatoriska åtgärderna blir dyra- re och avgiftsnivån därmed höjs kommer vinsterna med differentierade avgifter att öka. Enligt resultaten för norra delen av Södra Östersjöns vattendistrikt bör det räcka med en indelning i ett fåtal zoner. Hur en sådan indelning ska se ut rent geo- grafiskt återstår dock att utreda.
5.6.3 Avgifter för kväve och fosfor
Det faktum att övergödningsproblematiken orsakas av både kväve och fosfor ökar komplexiteten i att införa ett handelssystem. De befintliga handelssystemen i USA har i de allra flesta fall endast inkluderat ett ämne, nämligen fosfor, beroende på att problemen i de inlandsområden som handelssystemen införts i orsakas av fosfor och inte av kväve.
Det optimala sättet att ta hänsyn till att två olika ämnen orsakar samma typ av miljöproblem är att försöka räkna om de båda utsläppen till någon form av ”när- ingsekvivalenter”. Detta är ett vanligt tillvägagångssätt när det gäller utsläpp till luft av olika växthusgaser, vilka brukar räknas om till enheten koldioxidekvivalen- ter. Därigenom kan alla gaser uttryckas som koldioxid och handel med ”varan” koldioxid kan inkludera flera olika gaser som alla påverkar klimatet.
När det gäller kväve och fosfor däremot är det inte lika enkelt att hitta en till- förlitlig metod för att räkna om de olika utsläppen till någon form av näringsekvi- valent. Detta beror till stor del på de olika miljöproblemens karaktär (se kapitel 9 avsnitt 9.2.3 för en beskrivning av skillnader mellan luftkvalitet och vattenkvalitet). Det finns dock en möjlighet att använda den relation som brukar användas när man beskriver om kväve eller fosfor är begränsande för algproduktionen och således bidrar mest till övergödningen. Denna så kallade ”Redfield ratio”anges vanligen som kvoten kväve/fosfor med värdet 7 på viktsbasis, eller 0,14 kilo fosfor per kilo kväve. I NEFCO:s22 rapport (NEFCO 2008) föreslås att en marknad för Östersjön
bör sättas upp där den enda handelsvaran är kväveekvivalenter, som föreslås be- räknas enligt den konstanta Redfield-kvoten.
Det uppkommer en rad problem med att använda sig av en fastställd kvot mel- lan kväve och fosfor. Förutom den stora osäkerheten förknippad med den typen av beräkningar skapar det också en ökad komplexitet i systemet då dessa beräknings- nycklar ska användas. Komplexiteten och osäkerheten kan i sin tur leda till färre antal transaktioner. Ytterligare ett problem är att en kvot inte kan garantera att vi
22
når belastningsmål som uttrycks i ton kväve och ton fosfor. Som en följd av detta föreslås exempelvis i den analys som gjorts av IMA (IMA, 2010)23 att man i ett
nationellt system bör skapa två olika marknader så att man i en region där både kväve och fosfor beting finns fastlagda, får handla dels med kväve och dels med fosfor. Detta innebär att det kommer att finnas två avgifter, en som motsvarar kost- naden för kompensatoriska åtgärder som i första hand syftar till att reducera kväve och en annan som motsvarar kostnaden för de kompensatoriska åtgärder som i första hand syftar till att reducera fosfor.
Naturvårdsverket har gjort bedömningen att ett nationellt handelssystem bör ut- formas med olika marknader för kväve respektive fosfor med anledning av att det finns miljömål satta för respektive ämne samt på grund av svårigheterna med att fastställa en omräkningsfaktor. Ett komplext problem för myndigheten är hur för- delning av kostnaden för en åtgärd som leder både till minskade kväve och fosfor- utsläpp ska göras. Här krävs det ytterligare utredning innan förslaget är moget för att införas.