Saldomålet och marginalerna för diskretionär finanspolitik

En viktig fråga att ta ställning till är vilket tillkommande utrymme som bör finnas för diskretionär expansiv finanspolitik vid stora negativa störningar. En aspekt är att inte heller sådana diskretionära åtgärder bör komma i konflikt med Stabilitets- och tillväxtpaktens underskottsregel. En annan aspekt är att sådan finanspolitik bör kunna bedrivas i en djup lågkonjunktur utan att den offentligfinan-siella utvecklingen riskerar att uppfattas som ohållbar, vilket skulle dämpa åtgärdernas stimulerande effekt.

Vid stora negativa störningar kan ibland Stabilitets- och tillväxt-paktens undantagsregler om ett årligt fall i BNP på minst 0,75 pro-cent vara tillämpbara. Det är dock rimligt att anta att sådana

störningar som enligt kommitténs bedömning bör karakteriseras som ”stora”, ett produktionsgap på minst två procent i någondera riktningen, kan uppkomma även utan att undantagsreglerna ut-löses. Ett produktionsgap på två procent uppkommer t.ex. om faktisk BNP under två år ökar med en procent samtidigt som den potentiella tillväxten uppgår till två procent.

Kommitténs bedömning är att det, för att uppfylla målet om att produktionen och sysselsättningen skall hållas nära sina potentiella nivåer, bör finnas ett betydande handlingsutrymme för diskretionär expansiv finanspolitik vid en stor negativ störning. Det är svårt att exakt beräkna vilket tillkommande utrymme som kan krävas, efter-som sådana diskretionära stimulansåtgärder leder till en högre BNP och därmed högre skatteintäkter och lägre utgifter för bl.a. arbets-löshetsersättning än som annars skulle bli fallet. Nettoeffekten för de offentliga finanserna av finanspolitiska åtgärder motsvarande t.ex. två procent av BNP blir därför i varje fall på ett par års sikt mindre än två procent av BNP. Som diskuterats i avsnitt 5.6 skiljer sig storleken på stimulanseffekterna av en given diskretionär bud-getförändring också åt beroende på exakt vilka åtgärder som sätts in.

Kommitténs bedömning är att det kan vara motiverat med en höjning av saldomålet över konjunkturcykeln från nuvarande nivå på 2 till 2,5 alternativt 3 procent av BNP för att ge en tillfreds-ställande säkerhetsmarginal för diskretionära finanspolitiska stimu-lanser i djupa lågkonjunkturer. Det lägre saldomålet innebär att man är beredd att acceptera en lägre stabiliseringspolitisk ambi-tionsnivå eller något större offentligfinansiella och stabiliserings-politiska risker.

5.7.2 Utgiftstaket

Vid en konjunkturavmattning ökar de statliga utgifterna med automatik, främst de utgifter som är relaterade till arbetslösheten.

Realekonomiska svängningar har dock en relativt måttlig inverkan på de statliga utgifterna. I en bilaga till Utredningen om utvär-dering av budgetprocessen (SOU 2000:61) beräknar Henrik Braconier elasticiteten i de takbegränsade statsutgifterna med av-seende på BNP till 0,4, inklusive utgifter för arbetsmarknads-politiska program. Detta innebär att om BNP ett år växer med 1 procentenhet mindre, så medför detta att statens utgifter med

automatik blir ca 0,4 procent högre. Ett ackumulerat produktions-gap på 5 procentenheter skulle sammantaget medföra ca 16 mdkr högre statliga utgifter vid oförändrade regler.

De statliga utgifterna är betydligt mera känsliga för variationer i inflationstakt eller löneökningstakt. En procentenhets högre infla-tion ökar statsutgifterna med 0,9 procent. Statsutgifterna är därför särskilt känsliga för utbudsstörningar som tenderar att samtidigt höja prisnivån och dämpa tillväxt och sysselsättning. Vid en vikan-de efterfrågan som dämpar såväl inflation som tillväxt, är vikan-den auto-matiska effekten på statsutgifterna mera begränsad.

Vi argumenterade i avsnitt 5.6 för att en konjunkturavmattning av mer betydande slag bör mötas med en diskretionär finanspolitik som också kan inkludera temporärt ökade statliga utgifter. Det kan t.ex. i en djup konjunkturavmattning vara önskvärt att öka om-fattningen på antalet utbildningsplatser eller att stimulera kommu-ner och landsting att bibehålla verksamhetens omfattning. Det måste således reserveras ett utrymme inom budgeteringsmarginalen för att vidta sådana åtgärder. Förslagsvis bör de offentliga utgifter-na kunutgifter-na ökas diskretionärt med åtminstone en halv procent av BNP, dvs. med ca 10 mdkr.

För att utgiftstaken inte ska begränsa möjligheterna att föra en stabiliserande finanspolitik måste budgeteringsmarginalen vara så stor att den rymmer såväl automatik som diskretionära åtgärder.

Mot bakgrund av vad som sagts ovan om statsbudgetens junkturautomatik och diskretionär finanspolitik kan denna kon-junkturmarginal förslagsvis uppgå till ca 3 procent av de takbegrän-sade utgifterna, vilket år 2002 motsvarar ca 25 mdkr.

5.7.3 Kommitténs slutsatser

Mot bakgrund av de i avsnitt 5.3 diskuterade problemen med diskretionär finanspolitisk konjunkturstabilisering är kommitténs uppfattning att det vid ett deltagande i valutaunionen kan bli svårare att föra en framgångsrik stabiliseringspolitik än vid ett utanförskap.

För att skapa förutsättningar för en så effektiv stabiliserings-politik som möjligt är det önskvärt att riksdagen formulerar en tydlig principram. En sådan principram bör slå fast att man vid

”normala” konjunkturstörningar nöjer sig med att låta de auto-matiska stabilisatorerna verka. Även ”halvautoauto-matiska”

stabilisato-rer i form av arbetsmarknadspolitiska åtgärder bör inbegripas, med de reservationer som gjordes i avsnitt 5.5. Diskretionära finans-politiska åtgärder i syfte att stabilisera konjunkturen bör således endast användas vid stora störningar. Dessa störningar definieras förslagsvis som ett produktionsgap på minst två procent i någon-dera riktningen.

Även om de automatiska stabilisatorerna kan bidra till att minska konjunktursvängningarna, kan de under ogynnsamma omständlig-heter ge upphov till problem. De kan t.ex. vid en ihållande ogynn-sam ekonomisk utveckling driva fram stora underskott i de offentliga finanserna som kan bli svåra att hantera. För att minska risken för en situation där de offentliga finanserna börjar uppfattas som ohållbara är det därför viktigt att den diskretionära finans-politiken i normala konjunkturlägen inriktas på att säkerställa saldomålet.

För att skapa utrymme för såväl automatiska och halvautoma-tiska stabilisatorer som diskretionär finanspolitik vid stora stör-ningar bör de offentliga finanserna uppvisa överskott i genomsnitt över konjunkturcykeln. Hur stort detta överskott bör vara beror i hög grad på vilket utrymme som ska finnas för diskretionära finanspolitiska åtgärder vid stora negativa störningar. Kommitténs sammantagna bedömning är att de automatiska stabilisatorerna till-sammans med variationer i de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna kräver ett överskott på åtminstone en procent i genomsnitt över konjunkturcykeln för att underskottet inte ska bli alltför stort vid en djup långkonjunktur. För att därutöver ge tillräckligt utrymme för diskretionära finanspolitiska stimulansåtgärder krävs det enligt kommitténs bedömning en höjning av saldomålet till 2,5 alternativt 3 procent av BNP över konjunkturcykeln, i varje fall för den när-maste tioårsperioden

Ett överskott på i genomsnitt 2,5 eller 3 procent motsvarar ungefär det beräknade sparandet i ålderspensionssystemet under de närmaste åren. Ett sådant högre saldomål för den samlade offent-liga sektorn innebär därför att staten i genomsnitt över konjunk-turcykeln får ett finansiellt sparande nära noll i stället för ett negativt finansiellt sparande. Bortsett från bl.a. eventuella intäkter från utförsäljning av statlig egendom kommer därmed statsskulden att vara ungefär konstant i nominella termer i stället för att stiga trendmässigt. Även på detta sätt bidrar ett högre saldomål till att säkerställa ett större utrymme för diskretionär expansiv finans-politik i kommande lågkonjunkturer.

Ett saldomål av den storleksordning som föreslås bör i första hand gälla under den närmaste tioårsperioden. Därefter bör en om-prövning ske i ljuset av den demografiska utvecklingen och för-ändringar i den offentliga förmögenhetsställningen. Det kan heller inte uteslutas att EU:s regler på sikt kan komma att ändras, vilket i så fall kan motivera revideringar även av det svenska saldomålet.

En mer betydande konjunkturavmattning bör mötas med en diskretionär finanspolitik som också kan inkludera ökade statliga utgifter. För att utgiftstaken inte skall begränsa möjligheterna att föra en stabiliserande finanspolitik måste budgeteringsmarginalen vara så stor att den rymmer såväl automatik som diskretionära åtgärder. Kommitténs bedömning är att den konjunkturmarginal som krävs bör uppgå till ca tre procent av de takbegränsade ut-gifterna för att ge tillräckligt budgetutrymme att hantera även en relativt djup lågkonjunktur.