Samverkan mellan myndigheter

Samverkan mellan myndigheterna bedöms överlag ha förbättrats genom att den förtydligats och formaliserats efter det att strategin antogs. I jämförelse med Stats-

12

kontorets bedömning13, bl.a. grundad på enkäter till myndigheterna 2006, har sam- arbetet utvecklats och förbättrats . Det är färre situationer där myndigheterna har olika syn på om ett område bör ges ett formellt skydd eller inte. Det förekommer dock ibland och orsaken till skillnaden i bedömning hänförs, liksom i Statskonto- rets rapport, oftast till medelsbrist eller personalbrist, dvs. att en myndighet föror- dar en annan skyddsform än den korrekta enligt strategin pga. medelsbrist. Ett annat skäl är att myndighetens arealmål är intecknat. Jämfört med Statskontorets utredning är det nu färre situationer där myndigheterna uppger att orsaken beror på skillnader i ett områdes naturvärdeskvalitéer. I ovan nämnda markägarenkät be- döms att det gemensamma språk och urvalsprinciper som strategin innehåller re- spektive innebär för personal på myndigheterna och därmed också i externa kon- takter, är en framgångsfaktor i arbetet med formellt skydd. De regionala och läns- visa kalibreringskurser som genomförts av myndigheterna sedan strategin antogs har förmodligen också bidragit till en förbättrad uttolkning av strategins inriktning och en ökad samsyn i bedömningen av naturvärden.

8.4 Oklarheter/förtydliganden

Två tredjedelar av länsstyrelserna och Skogsstyrelsens distrikt anger att det inte finns skäl att ändra eller precisera de prioriterade skogstyperna och omkring hälften av de svarande anger att det inte finns behov av en översyn av värdetrakterna. Skogsstyrelsens distrikt anger något oftare ett behov av att ändra prioriterade skogstyper, men anger framför allt ett större behov än länsstyrelserna när det gäller översyn av värdetrakterna. Behovet består dock huvudsakligen av mindre juster- ingar eller tillägg av enstaka trakter. Det är svårt att finna en röd tråd i de föränd- ringar av skogstyper som behov anges för, men talldominerade skogstyper i södra Sverige och skogstyper som präglats av naturliga processer föreslås läggas till. Därutöver finns det erfarenheter från kalibreringskurserna att ytterligare precisering eller exemplifiering av vissa begrepp behövs. Det gäller bl.a. utvecklingsmark (tid och skogstyp), naturligt små värdekärnor (exemplifiera ytterligare), stor betydelse för andra bevarandevärden och omfattningen av skogstyper i värdetrakter. Vi ute- sluter därför inte möjligheten att förtydliga oklarheter i strategin i ett myndighets- gemensamt dokument, utan att för den skull behöva revidera strategin.

8.5 Regionala arealmål

En större andel av länsstyrelserna än av Skogsstyrelsens distrikt anger att det finns behov av att se över de länsvisa arealmålen. Av kommentarerna kan utläsas att frågan uppfattats olika och att skillnaden mellan myndigheternas svar åtminstone delvis kan bero på detta. En annan orsak kan vara att länsstyrelserna i genomsnitt har nått en högre måluppfyllelse. Skogsstyrelsen föreslår i den senaste fördjupade utvärderingen14 av Levande Skogar ett nytt utökat delmål för arealen skyddsvärd

13

Statskontoret. 2007. Skyddet av Levande skogar. Rapport 2007:14.

14

produktiv skogsmark för perioden fram till 2020. Miljömålsrådet har redovisat15 till regeringen förslaget, som innebär att ytterligare ca 350 000 hektar långsiktigt skyddad och formellt skyddad skog nedanför gränsen för fjällnära skog.

Omfattningen av en ändrad fördelning av arealer mellan skyddsformerna skiljer sig åt mellan myndigheterna även om behovet går i samma riktning. Skogsstyrel- sens distrikt anger i högre grad ett behov än länsstyrelserna. Både behovet och skillnaden mellan myndigheterna fanns på liknande sätt även i Statskontorets ut- redning och tycks inte ha förändrats. De förslag till förändringar som resultatet av Statskontorets enkät anger, stämmer förhållandevis bra med de kommentarer som länsstyrelserna och Skogsstyrelsens distrikt anger i den enkätundersökning som Kontrollstationen genomfört. En ökad areal av främst biotopskyddsområde, huvud- sakligen på bekostnad av arealen naturvårdsavtal, föreslås i enkätsvaren. Det skäl som oftast anförs för en ökad andel biotopskyddsområden är att det är förhållande- vis få markägare som är beredda att ingå naturvårdsavtal. Samtidigt kan det konsta- teras att graden av nöjdhet bland de markägare som ingått naturvårdsavtal eller blivit berörda av ett biotopskyddsområdesbeslut är ungefär lika stor, se resultatet av markägarenkäten16.

I sammanhanget är det viktigt att notera att regeringen uppdragit åt myndighe- terna att utreda behov av kompletterande metoder vid skydd av skog där frivillighet utgör en utgångspunkt och i länsstyrelsernas resp. Naturvårdsverkets reglerings- brev för 2009 anges att arbetet med avtalslösningar ska öka.

Miljömålsrådet har i samband med den senaste fördjupade utvärderingen17 be- dömt att delmålet inte kan nås till år 2010. Arbetet med att nå delmål 1 har nått olika långt i olika län. I ett län är det länsvisa arealmålet uppnått beträffande natur- reservat medan måluppfyllelsen i andra län kan vara mindre än 40 %, se tabell 8.1. Även i de delar av landet där arealmålet är uppnått finns fortfarande oskyddade områden med skyddsvärd produktiv skogsmark. Den ojämna takten i miljömålsar- betet mellan olika län kan ha flera olika orsaker. I vissa län domineras ägandet av större skogsbolag som förutsätter ersättningsmark för att de ska vilja upplåta mark för naturreservat. En annan förklaring kan vara en på sina håll starkt splittrad ägar- bild med många ingående delägare, som var och en förutsätter handläggartid.

15

Miljömålsrådet. 2008. Miljömålen – nu är det bråttom! Miljömålsrådets utvärdering av Sveriges miljö- l 2008.

må

16

WSP Analys & Strategi. 2008. Formellt skydd av skog – markägarnas synpunkter. Rapport 2008:22.

17

Miljömålsrådet. 2008. Miljömålen – nu är det bråttom! Miljömålsrådets utvärdering av Sveriges miljö- mål 2008.

Tabell 8.1. Arealmål (hektar) fördelat på län och skyddsinstrument samt måluppfyllelse (%) per 2008-12-31.

Skyddas som Måluppfyllelse för

Län Arealmål

2010

(ha) Naturre-_{servat (ha)} Biotop- skydds- område (ha) Naturvårds- avtal (ha) Natur- reservat (%) Biotop- skydds- område (%) Natur- vårds- avtal (%) Stockholm 16 400 12 300 1 538 2 563 42 44 32 Uppsala 12 800 9 600 1 200 2 000 59 43 32 Södermanland 8 600 6 450 806 1 344 36 79 42 Östergötland 13 800 10 350 1 294 2 156 58 61 55 Jönköping 7 400 5 550 694 1 156 55 58 48 Kronoberg 10 600 7 950 994 1 656 69 50 31 Kalmar 14 600 10 950 1 369 2 281 56 41 39 Gotland 6 800 4 420 893 1 488 37 65 45 Blekinge 5 500 3 850 619 1 031 57 49 55 Skåne 7 400 5 180 833 1 388 56 72 46 Halland 9 100 6 370 1 024 1 706 53 31 23 Västra Göta- land 24 600 18 450 2 306 3 844 54 49 55 Värmland 23 100 18 480 1 733 2 888 53 98 58 Örebro 11 000 8 780 833 1 388 119 53 27 Västmanland 6 400 4 800 600 1 000 68 51 45 Dalarna 40 200 32 160 3 015 5 025 92 44 45 Gävleborg 21 900 17 520 1 643 2 738 64 49 39 Västernorrland 19 300 15 440 1 448 2 413 36 48 45 Jämtland 30 500 24 400 2 288 3 813 35 51 51 Västerbotten 40 000 34 000 2 250 3 750 66 57 39 Norrbotten 70 000 63 000 2 625 4 375 79 64 40 Landet 400 000 320 000 30 000 50 000 64 55 43

Formellt skyddad skogsmark 2003 respektive 2008, fördelad på län

0 10 000 20 000 30 000 40 000 50 000 60 000 AB C D E F G H I K M N O S T U W X Y Z AC BD Län Ar e a l ( h a) 2003 2008

Figur 8.1. Formellt skyddad produktiv skogsmark 2003 respektive 2008, fördelad på län. Observe- ra att Heby kommuns länsbyte 1.1 2007 från Västmanlands län till Uppsala län har givit utslag i statistiken.

Det ska först understrykas att delmål 1 i första hand är ett nationellt mål och att detta mål bidrar till, men inte uppfyller, det kortsiktiga skyddsbehov som definieras av Miljövårdsberedningen 199718, se figur 8.3 Skyddsvärd skogsmark finns också långt utöver vad som ryms inom delmålet. Därutöver finns avsevärda arealer pro- duktiv skogsmark som behöver tas ur produktion för att uppnå andra miljökvali- tetsmål. Exempelvis uppskattades drygt 80 000 hektar produktiv skogsmark finnas inom de av myrskyddsplanens19 objekt som återstår att ge långsiktigt skydd enligt delmål 2 till Myllrande våtmarker. En viss andel av denna skogsmark behöver undantas från skogsbruk för att vidmakthålla myrarnas värden, även om bara delar av denna skogsmark har höga skogsbiologiska naturvärden. Sådana arealer skogs- mark avräknas mot arealmålet för delmål 1 till Levande skogar även om de primärt avser målet för skydd av myrar. Motsvarande förhållande gäller även för arbetet med delmål för skydd i miljömålet Levande sjöar och vattendrag.

0% 1% 2% 3% 4% 5% 6% 7%

Nordboreal Sydboreal Boreonemoral Nemoral Landet

Formellt skyddad produktiv skog 2008 (%)

Formellt skyddad produktiv skog 2010 enligt föreslaget arealmål (%)

Kortsiktigt skyddsbehov enligt

miljövårdsberedningen 1997 (%)

Figur 8.2. Kortsiktigt skyddsbehov enligt Miljövårdsberedningen (SOU 1997:97) och formellt skyddad produktiv skogsmark 2008 samt fastställt arealmål 2010. På y-axeln anges andelen i procent av Sveriges produktiva skogsmarksareal nedan fjällnära gränsen.

De länsvisa arealmålen bör betraktas som en arbetsfördelning, vid sidan av det faktum att de har tagits fram på en systematisk och vetenskaplig grund. I län där arbetet med att nå delmål 1 har kommit längst kan genomförandet anses vara ett uttryck för ett effektivt arbete av berörda aktörer. Utöver de värdekärnor som skyddats finns i samtliga av dessa län stora arealer oskyddade värdekärnor. Om dessa län under de två återstående åren av miljömålsarbetet inte längre skulle ges resurser för att fortsätta skyddsarbetet med de många större oskyddade värdekärnor som behöver skydd, är risken uppenbar att arbetstakten skulle sjunka i ett nationellt 18

SOU 1997:97.

19

Naturvårdsverket. 2007. Myrskyddsplan för Sverige. Huvudrapport över revidering 2006. Rapport 5667.

perspektiv och markägare skulle kunna komma i kläm. Alla länsstyrelser och di- strikt behövs i det operativa miljömålsarbetet för att, om inte nå målet, ändå kom- ma så nära som möjligt.

Vi bedömer att de länsvisa arealmålen huvudsakligen innebär ett relevant, tyd- ligt och effektivt verktyg för att genomföra delmål 1. Måluppfyllelsen på regional nivå varierar över landet men har en positiv trend i samtliga län. Vi konstaterar även att majoriteten av länsstyrelserna och Skogsstyrelsens distrikt bedömer att ett behov av utökade arealmål finns för att kunna bevara skyddsvärda skogar i tillräck- lig omfattning både för att nå miljömålet Levande skogar och andra miljökvali- tetsmål samt för att bevara väsentliga värden för rekreation och friluftsliv. Vi kon- staterar vidare att ett av de länsvisa arealmålen för naturreservat har uppnåtts och att ytterligare några är nära att uppnås, se tabell 8.1. Detta bör beaktas i det vidare arbetet. Sammantaget bedömer vi dock att det inte är de länsvisa arealmålen som är den begränsande faktorn för uppfyllelsen av delmål 1 till Levande skogar, utan att detta snarare hänger samman med tillgången på resurser för områdesskydd.

8.6 Strategins urvalsprinciper och tillämp-

ning

Prioriteringsmodellens steg 1 har enligt enkätsvaren med få undantag genomförts inom samtliga län och steget har oftast även utförts på distriktsnivå. Det skiljer något mellan län på vilket sätt det genomförts – ibland har prioriteringen gjorts först efter det att värdekärnorna fördelats på grundval av dess storlek.

Andelen värdekärna i det stickprov av naturreservatsobjekt baserade på angivet värde i ”databasen” har ökat svagt sedan dess strategin antogs när det gäller objekt med större (>30 hektar) värdekärnor och uppgår till i genomsnitt 74 % under peri- oden 2005-2008. Detta är väl i nivå med vad som anges som ambition i såväl den nationella strategin som i Naturvårdsverkets vägledning för planering av naturre- servat20. Andelen värdekärna i objekt med mindre (<30 hektar) värdekärnor är något lägre och uppvisar dessutom en svagt vikande tendens under samma period.

Stickprovet av de formellt skyddade områdena utgörs till närmare 90 % av om- råden som ingår i värdegrupp 1, 2 eller 3. Det kan därför konstateras att arbetet med att knyta urvalet av biotopskyddsområden och naturvårdsavtal till strategins inriktning har förbättrats jämfört med vad Statskontoret ansåg i sin rapport21. Na- turreservaten utgörs i högre grad av värdegrupper med de högsta skogsbiologiska värdena. Därefter följer biotopskyddsområden och naturvårdsavtal. Andelen bio- topskyddsområden i värdegrupp 1 är kanske något lägre än vad som kunde ha för- väntats och bör undersökas närmare. Arealen naturreservat och biotopskyddsom- råden i värdegrupper med lägre skogsbiologiska värden har minskat under perioden 2005-2008 medan arealen naturvårdsavtal i de olika värdegrupperna har varit täm- ligen konstant.

20

Naturvårdsverket. 2008. Planering av naturreservat – vägledning för beskrivning, indelning och gränsning. Rapport 5788

av

21

Högt naturvärde på beståndsnivå har prioriterats oftast under perioden för bio- topskyddsområden och naturvårdsavtal, särskilt vid urval av biotopskyddsområden. Långsiktig funktionalitet och/eller prioriterad skogstyp förekommer i ungefär vart- annat biotopskyddsområde och naturvårdsavtal. Det är svårt att bedöma orsakerna till detta eller uttala sig i värderande termer om detta då strategin inte anger annat än att dessa tre värden ska ges lika betydelse för urvalet för formellt skydd av om- råden.

Andra bevarandevärden har angivits oftare för naturreservat och naturvårdsav- tal än för biotopskyddsområden, vilket kan förväntas eftersom regelverken för dessa skyddsinstrument ger större utrymme för att tillgodose även andra värden än skogliga naturvärden. I strategin anges att säkerställandet av det skogliga naturvär- det ska ha stor betydelse för bevarandet av ett annat värde och utgöra ett stöd vid urvalet av områden. Det bedöms rimligt utifrån strategins inriktning att omkring 20 %, med en viss variation mellan skyddsinstrumenten, av de formellt skyddade områdena bör ha stor betydelse även för andra bevarandevärden.

I steg 3 sker en praktisk prioritering av vilka områden som ska ges ökad priori- tet i skyddsarbetet. Akut hotade värdekärnor samt nyckelbiotoper på fastigheter med en hög andel nyckelbiotoper är de praktiska prioriteringar som är vanligast förekommande. Akut hotade innebär ofta att ett område anmälts för avverkning. Figurerna 7.25, 7.28 och 7.29 belyser tillsammans problematiken i att värdekärnor hotas. Prioriteringsordningen förrycks, värdekärnor inom såväl som utanför länets delmålsmängd avverkas. Förmodligen tidigareläggs till följd av avverkningshot uppåt en fjärdedel av de värdefulla områden som skyddas formellt. En del av dessa borde inte ha skyddats om strategin skulle ha följts. Storleken på denna andel är dock svårbedömd, men sannolikt rör det sig om en mindre del. Andelen akut hota- de kan delvis sägas utgöra en bedömningsgrund för hur väl samverkan mellan myndigheter och skogsbruket fungerar varför det fortsättningsvis är av stort värde att följa utvecklingen av denna. Säkerställandet av nyckelbiotoper på fastigheter med en hög andel nyckelbiotoper uppgår till knappt 20 % av de nyckelbiotoper som säkerställts. I avsaknad av ett nationellt underlag av hur många fastigheter som är nyckelbiotopsrika är det svårt att bedöma om detta är en rimlig nivå. Staten ska, enligt strategin, emellertid ta ett särskilt ansvar för skyddet av sådana fastigheter, vilket annars skulle kunna leda till att ägarna av dessa får ta ett orimligt stort eko- nomiskt ansvar för att bevara naturvärdena i dem.

Eget ansvar för prioriterat område har tagits endast i en tredjedel av de svaran- de länen eller distrikten. Omfattningen, räknat i antal områden som dokumenterats, uppgår i storleksordningen till mellan 40 och 100, förmodligen närmare 50 än 100 eftersom en del kan vara dubbelräknade av myndigheterna. I jämförelse med Stats- kontorets enkätundersökning från våren 2007 tycks andelen situationer där mark- ägaren önskar ta ett eget ansvar för ett prioriterat område ha minskat. Men, det kan konstateras att möjligheten och rutiner för hur tillvaratagandet av markägarens vilja till att ta eget ansvar finns och att detta också sker regelbundet.

Årliga genomförandeplaner har tagits fram av omkring hälften av de länsstyrel- ser och Skogsstyrelsernas distrikt som svarat på enkäten. Några skäl som anges för varför dessa inte tagits fram är att man sedan tidigare har tillräckligt många pågå-

ende ärenden samt att det för naturvårdsavtal inte lämpar sig med planer eftersom skyddsinstrumentet är frivilligt att ingå.