Hur ser olika aktörer på varandra?

Det här kapitlet kommer att handla om temat “hur ser olika aktörer på varandra”.

Hur ser medborgarna och de professionella aktörerna på varandra? Har man några förväntningar på varandra i exempelvis ett samråd där professioner och medborgare sitter tillsammans? Vill stadsplanerare att medborgarna ska ha stort deltagande i planeringsprocesser eller ser man det enbart som besvärande? Har medborgarna förtroende för kommuner och de professionella?

Nedanstående vinjetter kommer från intervju med två planarkitekter i fallet Malmö stad, mina egna observationer från samrådsmötet kring Filborna i fallet Helsingborgs stad och intervju med planarkitekten i fallet Ängelholms kommun.

För att förstå hur medborgare och planerare ser på varandra och varandras roller, tar jag hjälp av framförallt idéer från generativ planering, kommunikativ planering och deliberativ planering. Den generativa planeringsteorin syftar till att överbrygga mellanrummet mellan professionell kunskap och erfarenhetskunskap genom en ömsesidig dialog mellan de berörda aktörerna. Teorin påvisar att planerare främst använder sig av sin professionella kunskap medan allmänheten bygger sina föreställningar på erfarenhetskunskap. För att motverka detta gap mellan dessa aktörer förs en förtroendefull dialog mellan de berörda i en planprocess. Den kommunikativa planeringsteorin syftar till att planera med medborgarna, där alla delaktiga får vara med och fatta beslut. Utgångspunkten är att utifrån ett sampel mellan olika gruppers egna kunskapssyn och värdesystem, skapa ett bra beslutsunderlag. (Khakee (2000). Den deliberativa demokratimodellen utgår från att gemensamma beslut fattas genom en deliberativ process där de bästa argumenten får avgöra istället för majoritets votering och förhandling baserat på maktrelationer. Modellen förespråkar att alla deltagare ges möjlighet att delta i samtal, alla ska ha samma möjlighet att föra fram sina synpunkter samt kunna ifrågasätta andras argument. Modellen ser på medborgaren som viktig att vara delaktig i planprocessen och är positiv till att medborgaren kommer med olika synpunkter och idéer. Synen på de professionella är att de kan kommunicera med medborgarna på ett bra sätt som leder till ett gemensamt beslutsunderlag. (Hennecke & Khan, 2002).

Jag använder mig också av Plan- och bygglagens (SFS 2010:900) sätt att beskriva relationen mellan medborgare och planerare. PBL reglerar möjlighet till medborgerligt deltagande genom

lagfäst samråd. Enligt PBL ska alla som har väsentligt intresse av det enskilda förslaget till program eller plan få information, ges möjlighet att lämna synpunkter och vid behov överklaga planerna (PBL, SFS 1987:10). Det främsta syftet med införandet av lagen var bland annat att stärka medborgarinflytandet. Lagen lägger stor vikt vid att medborgarna får inflytande i planprocessen, vilket anses stärka demokratin. Dock framgår det att även om det finns en strävan efter ökat medborgarinflytande så utgår man ifrån att det är de representativa demokratiska organen som har ansvaret och fattar besluten om planerna (Hennecke & Khan, 2002, s. 19).

Vinjett 1 - Intervju med planarkitekter i Malmö stad den 27 mars 2018

“I intervjun med planarkitekt 1 i Malmö stad framgår det att staden värnar om medborgarnas synpunkter, det finns en medvetenhet om att medborgaren behöver ha information tidigt i en planprocess för att kunna känna sig delaktiga. “

“Ja det ligger väl egentligen på två nivåer, så man kan säga, att det övergripande är att man vill bygga en bättre stad, man vill bygga en stad som folk trivs och mår bra i, som motsvarar deras behov. Sen är det ju också likadant i Malmö som i andra städer. Vi har ju områden där vi bygger nytt, där vi förtätar mycket i redan bebyggda miljöer och då finns det ju redan många boende på plats som påverkas av de planer som vi gör. Så det är också ett sätt att tidigt föra ett samtal kring förändringar som kommer att ske. Det är viktigt att ge information tidigt så att det inte kommer temporärt, att man inte visar som en färdig plankarta, för då kan man som medborgare uppleva det som en negativ indelning. Det handlar om att skapa en bättre miljö för många men också att få en plan och dialog som flyter på. “

63

det även påpekas av fallet Helsingborgs stad (se vinjett 1 i tema 1). I alla mina intervjuer, och i många av de tidigare vinjetterna, har vi kunnat se att tjänstemännen menar att det kan bli smidigare att i ett tidigt skede låta medborgare bidra med sina egna erfarenheter och kunskaper innan en del av besluten fattas i översiktsplanen. Detta kan även underlätta den fortsatta dialogen mellan tjänstemän och medborgare. Även Khakee (2006 s 14f) lyfter upp att planerare och beslutsfattare anser att medborgarnas synpunkter ger bättre beslutsunderlag, höjer planerarnas och beslutens legitimitet. Det byggs upp ett förtroende hos medborgarna för planerare/beslutsfattare och planerings/beslutsprocessen.

I vinjetten framgår det att staden ser det som viktigt att bygga upp ett förtroende till medborgarna. I den kommunikativa planeringen betonas en planeringsprocess som inkluderar medborgarna samt ett ömsesidigt deltagande mellan allmänhet, politiker och professionella både i dialog och lärandeprocess (Khakee, 2000 s. 34). Att det finns en ömsesidig dialog mellan de professionella och medborgare kan alltså skapa ett ökat förtroende från båda hållen. Ett ömsesidigt deltagande behöver däremot inte innebära att man är enig med varandra i alla frågor utan man kan föra dialog kring saker och ting utan att det behöver leda till konflikter. Den generativa planeringen förespråkar en gemensam planering där aktörer samarbetar med varandra och lär sig att respektera varandras åsikter, även om de ibland går isär. Planerarnas expertkunskap slås ihop med medborgarnas egna erfarenheter och personliga kunskap. Den professionella kunskapen bygger på teoretiska förutsättningar och vetenskapliga metoder medan erfarenhetskunskap bygger på erfarenheter från vardagslivet. Khakee (2000) anser att den generativa planeringsteorin är den modell som bäst visar på hur en planering kan täcka medborgarnas behov utan att stöta på alltför stora hinder i planeringsprocessen. I vinjetten kan vi se att det enligt planarkitekten finns en strävan från kommunens sida att skapa förtroende och på så sätt få till en plan som flyter på. Av vinjetten framgår det att kommunen är positiv inställd till att föra samtal med medborgarna och ser en vinst med det.

Vinjett 2 - Samrådsmöte i Helsingborgs stad kring stadsdelen Filborna

“Under samrådsmötet gång stiger spänningen mellan deltagare och representanter på grund av den bristande informationen som deltagarna uppger att de känner både gällande planförslaget och själva mötet. En representant ger ett försvarsliknande svar till deltagarna: “ “... det är politikerna som har kommit med förslaget att bygga i det här området i stadsdelen Filborna. Politikerna säger bara ”gör detta”. Vi kan inte göra något, det finns en majoritet i

kommunen som bestämmer och vi måste följa detta. Sedan går vi ut med förslaget och lyssnar till medborgarna. ”Det här mötet är det första stadiet, vi får se vad som kommer att hända, men jag tror inte att det kommer att förändras mycket i detta ... “

Kanske är det just detta som medborgarnas känner av under mötet, att de tjänstemän som är där inte egentligen har makt att ändra något och att det de framför inte har betydelse. Under mötet börjar deltagarna bua, svära och skrika, de är arga, alla pratar, man hör ljud från alla hörn i lokalen och deltagarna verkar vara väldigt upprörda. Det börjar pratas om statistik, mycket gällande mätningar, man kommer inte överens om statistiken och mätningarna. Deltagarna är upprörda och buar igen, de säger att det är lögn, vissa ropar och kommer ut med en pärm med mätningar och statistik, de tycker att kommunen ljuger och ljuger”

“Under mötet får jag också tillfälle att prata med några av medborgarna som är där. En av dem tycker att detta är klubbat och klart ”vi medborgare har inte mycket att säga ingen lyssnar på oss ”

Representanterna som deltar från kommunen i samrådsmötet i fallet Helsingborgs stad uttrycker att det finns vissa beslut som kommer direkt från politikerna och som redan är bestämda i förväg. De upplever att man inte kan ändra på det. I vinjetten framgår det att tjänstemännen uppfattar att när politikerna fattat ett visst beslut kan varken de eller medborgarna ha något inflytande i frågan. I vinjetten framstår det som att representanterna stöter ifrån sig ansvaret att informera medborgarna i tid. Samtidigt har de ett ganska stort påverkan i beslutsunderlaget.

I samrådsmötet framkommer det att många av deltagarna är missnöjda både med själva samrådsmötet, bland annat för att kommunen inte har varit ute tidigt med information gällande samrådsmötet och att man är missnöjd med beslutet. Det framstår tydligt att det finns ett gap

65

med fåordighet till svars kan enligt Bornemark få till följd att förtroendet minskar till både tjänstepersoner och politik, vilket hon anser kan få konsekvenser för demokratin i stort. (Bornemark, 2016 s 27). Bornemark menar att faktorer som brist på förtroende och partiskhet skapar ett dåligt samråd.

Utgångspunkten i ett samråd är att ge medborgarna möjlighet att tillsammans med andra aktörer träffas och samråda, men i det här samrådet visas det en helt annan bild. Vad menas egentligen med samråd, vill kommunen verkligen samråda med och ta del av medborgarnas synpunkter? Både tjänstemännen och medborgarna verkar snarare anse att detta samråd handlar om regelrätt information än att diskutera olika synpunkter som medborgarna för fram. Bornemark (2016) lyfter att kommunen är både en organisation och en maktapparat, men också summan av alla medborgare. Författaren menar att det är ytterst komplext att som person representera denna kommun. Den deliberativa demokratimodellen förespråkar ett deltagande i form av diskussioner, där möjlighet ska ges till alla deltagare att föra fram sina synpunkter samt ifrågasätta andras argument. Meningen är att komma fram till ett gemensamt beslut (Hennecke & Khan, 2002, s.14). Medborgarnas synpunkter är viktiga utifrån den här modellen eftersom risken för konflikter, som i ovanstående fall uppkom, kan minimeras. I vinjetten framgår det att information inte har kommit i tid och att medborgarna inte har getts möjlighet att tidigt i processen komma med synpunkter. Detta har därför lett till att konflikter har uppstått och att medborgarna har förlorat förtroendet till kommunen.

Den generativa planeringsteorin utgår ifrån en ömsesidig dialog mellan professionella och medborgarna. Teorin framhäver vikten av att överbrygga mellanrummet mellan professionell kunskap och erfarenhetskunskap genom en ömsesidig dialog mellan de berörda aktörerna (Khakee, 2000). Om det fanns möjlighet att diskutera konflikter i ett tidigare skede av planprocessen och dessutom att politiker också varit med så hade mötet kunnat bli bättre. Att nå konsensus i alla avseende är nog omöjligt, alla kan inte vara nöjda och enas i ett förslag alltid. Därför är det varken konstigt eller ovanligt att det uppstår konflikter där flera olika aktörer ska samråda. Bornemark (2016) menar att om det finns en arena där det är tillåtet att diskutera, ha olika synpunkter, se olika alternativa lösningar och att bättre kunna se saker ur andras perspektiv, så kan det främja samrådet och skapa kreativitet och förtroende.

“Efter en kort bensträckning i stadsbyggnadskontoret med planarkitekten i Ängelholms kommun fortsätter intervjun. Planarkitekten berättar vidare att Ängelholms kommun är positivt inställda till medborgardeltagande.”

“Det är mycket att vinna på att ha utökat medborgardeltagande eller att ha deltagande överhuvudtaget. Det är en viktig aspekt att trycka på från vårt håll, det är alltid ett argument när man kommer att kontakta exploatören. Medborgardialog leder till korta processer, ju fler som är nöjda desto mindre är risken att det blir överklagande. Dessutom blir det bättre kvalité. Det är inte så lätt att sitta och jobba, vi i kommunen känner inte till alla områden och folk som bor i dessa områden. Det underlättar vårt arbete också där man får in synpunkter, det kan även finnas negativa synpunkter, dock så brukar det finnas ett argument bakom som man kan få inspiration ifrån. Det är att det ska vara en demokratisk process, vi har också ansvar att se till att det ska fungera, även om det inte alltid går som det ska. “

Utifrån intervjun med planarkitekten i fallet Ängelholm framgår det att kommunen ser medborgarnas deltagande som något positivt. Planarkitekten menar att synpunkter från medborgarna, oavsett om de är positiva eller negativa, kan inspirera kommunen. Utifrån vinjetten framstår det som att fallet Ängelholm är för ett samarbete med medborgarna. Planarkitekten menar att medborgarnas erfarenhetskunskap om vardagslivet kan hjälpa planerarna att se helheten vid planering, vilket även lyfts upp i teorin om den generativa planeringen. Khakee (2006) menar att medborgarnas synpunkter ger planerare och beslutfattare bättre beslutsunderlag samt höjer legitimiteten för besluten och planerare genom ett ökat förtroende. Dessutom menar planarkitekten att medborgarnas delaktighet förstärker den demokratiska processen. I vinjetten framgår det även att medborgardeltagande är bra för att det kortar kommande planeringsprocess och underlättar för dem att intressera exploatörer. Detta visar dock på att medborgarna och deras deltagande ses här som ett “säljargument”.

67

och ökande debatt om deliberativ demokrati och kommunikativ planering haft betydelse för planerarnas inställning till medborgardeltagande.

Planarkitekten menar att det är viktigt med medborgardeltagande för att medborgarna tillför kunskap som de som planerare inte alltid har. Den generativa planeringen utgår ifrån att experternas kunskap om teorier och metoder tillsammans med medborgarens lokalkännedom bildar ett underlag för en god planering. Dessutom framgår det att aktörerna lär sig att samarbeta med varandra, identifiera gemensamma intressen och respektera varandra när åsikter går isär. (Khakee, 2000, s.31).

Enligt planarkitekten står kommunen och medborgarna i en särskild relation till varandra eftersom kommunen är en demokratisk organisation och ansvarig för att skapa demokratiska arenor och samtal. Khakee (2006) menar att planerare har ett stort ansvar i mötet med människor med tanke på den makt de har i planeringsprocesser. Enligt Khakee utmärks den här makten i form av att få sin vilja genom tolkningsföreträde och bättre kunskap samt genom valet av planeringsmetoder. Khakee (2006) påpekar att mängden av makt som beslutsfattare och planerare vill delge medborgarna innefattar etiska överväganden. Dessutom menar författaren att oavsett hur man gör så kan man inte kringgå från det faktum att deltagandet är en demokratisk rättighet.

Planering med medborgare, som den kommunikativa planeringsteorin förespråkar, skapar ett ömsesidigt förtroende mellan professioner och medborgare. Det framgår även att det inom ramen för diskussioner i kommunikativa processer krävs en insamling av alla dimensioner av kunskap, förståelse, uppskattning, upplevelser och omdöme. Den kommunikativa planeringsteorin kännetecknas av demokratiskt pluralism, då alla som är delaktiga får möjlighet att vara med och fatta beslut (Khakee, 2000, s.34ff). Utifrån ovan nämnda teorier framgår det vilka fördelar det finns med ett medborgerligt deltagande samtidigt som det visar på olika krav inom planprocessen för att medborgarna ska kunna vara delaktiga på olika sätt.

Sammanfattning av kapitel VI

I kapitlet har temat “hur ser olika aktörer på varandra” behandlats utifrån de tre aktuella fall kommunerna, Ängelholm, Helsingborg och Malmö. I intervjuerna från fallet Malmö stad framgår det att det finns en positiv inställning till medborgardelaktighet och att det anses vara viktigt att komma ut med information tidigt i processen, samtidigt anser man inte att det bör föras dialog kring alla planprocesser. Khakee (2000 s 34ff) menar att det utifrån den kommunikativa planeringen anses att en ömsesidig dialog mellan professionella och medborgare ökar förtroendet mellan dessa aktörer. Den generativa planeringen förespråkar en gemensam planering och ett samarbete mellan aktörer, med respekt för varandras åsikter (Khakee, 2000 s 31f). I vinjetten framgår det att planerare ser vinster med att föra dialog med medborgarna.

I fallet Helsingborgs stad framgår det i samrådsmötet att medborgarna inte känner att de blir hörda från kommunens sida, medan kommunen menar att det är politiker som fattar beslut som de inte kan göra något åt. Dessutom är medborgarna missnöjda med själva samrådet. Utifrån vinjetten framgår det att det finns ett stort gap mellan dessa aktörer, vilket visar på ett minskat förtroende till kommunen från medborgarnas håll. Dessutom framgår det att samrådsmötet verkar ha ordnats mest som ett informationsmöte än ett möte där dialog mellan aktörer ska föras. Khakee (2000) lyfter upp den generativa planeringen och deliberativa deltagardemokratin, där båda syftar till en gemenskap och en ömsesidig dialog mellan aktörer. Dessa teorier anses motverka konfliktfyllda planeringsprocesser och skapa ett bättre beslutsunderlag.

I fallet Ängelholms kommun lyfter planarkitekten upp att kommunen är positiv inställd till medborgardelaktighet, man ser vinster med att få in synpunkter från medborgarna som oftast känner till sina områden bättre än de professionella. Enligt Khakee (2000) utgår den generativa

69

71

Slutdiskussion

Utifrån teorierna finns det inte något direkt svar på när, var och hur en medborgardialog bör genomföras, utan det är upp till varje kommun att arbeta fram metoder som fungerar just för dem och förhoppningsvis för medborgarna. I empirin framgår det att dessa tre fallkommuner inte skiljer sig åt nämnvärt mellan varandra när det gäller medborgardeltagande.