Sammantaget visar genomgången av simule-ringarna följande;
- De simuleringar som gjorts inom ramen för denna bilaga stödjer en budgeterings-marginal som ökar successivt i takt med att prognoshorisonten blir längre.
- Resultaten pekar på att hela den makro-ekonomiska osäkerheten på utgiftssidan ryms inom ramen för nuvarande riktlinje förutom vid mycket stora utbudschocker.
Då beaktas dock inte effekter av eventuella diskretionära konjunkturstabiliserande åtgärder.
- På kort sikt är det i första hand arbets-marknadsrelaterade utgifter som ökar. På något års sikt slår effekterna av högre priser och löner igenom på större delen av övriga transfereringar som t.ex. sjuk-försäkring, pensioner och föräldraförsäk-ring. På två års sikt påverkas myndig-heternas förvaltningsanslag via pris- och löneomräkningen.
- Effekterna på de takbegränsade utgifterna blir inte lika stora som i Budgetprocess-utredningens kalkyler. Resultatet är inte oväntat eftersom budgetens utgiftssida
15 Ökningen sker i jobb- och utvecklingsgarantin samt jobbgarantin för ungdomar. Volymerna i jobbgarantin för ungdomar påverkas med 3-6 månaders fördröjning. Volymerna i jobb- och utvecklingsgarantin påverkas med ca ett års fördröjning.
16 Denna effekt uppkommer först på två års sikt eftersom pris- och löneomräkningen för ett visst år baseras på pris- och löneutvecklingen två år tidigare.
förefaller ha blivit mindre känslig för makroekonomiska förändringar på senare år. Detta yttrar sig bl.a. i att budget-elasticiteten med avseende på förändringar av BNP som användes av utredningen var högre än den som används i dag (0,75 resp.
0,55), även om denna siffra gäller det finansiella sparandet i den offentliga sektorn och inte bara de takbegränsade utgifterna. Dessutom byggde utredningens metod på ekonometriskt skattade samband som sannolikt innehöll effekter av diskretionär finanspolitik.
5 Sammanvägd bedömning Budgeteringsmarginalen bör dimensioneras så att utgiftstaket kan klaras även om den ekonom-iska utvecklingen skulle avvika från den som förväntades då utgiftstaket bestämdes. En alltför liten marginal kan medföra att utgiftspolitiken blir procyklisk i en konjunkturnedgång genom att de automatiska stabilisatorerna inte tillåts verka full ut. En allt för stor marginal kan å andra sidan verka utgiftsdrivande eftersom utgiftstaket förlorar sin roll som utgiftsrestriktion.
Sedan systemet med utgiftstak infördes 1997 har taket aldrig överskridits. Vid några tillfällen har regeringen dock tvingats till utgiftsbegräns-ningar i syfte att klara taket. I första hand beror inte detta på att riktlinjen för budgeterings-marginalen varit för liten, utan snarare på att den ursprungliga budgeteringsmarginalen successivt togs i anspråk för reformer.
De simuleringar som har gjorts inom ramen för denna bilaga visar att det extra utgiftstryck via automatiska stabilisatorer som följer av en relativt allvarlig och utdragen ekonomisk kris ryms inom ramen för nuvarande riktlinje för budgeteringsmarginalen storlek. Det går till och med att argumentera för att marginalen för innevarande och nästkommande år är över-dimensionerad. Då är endast den osäkerhet som är direkt kopplad till den makroekonomiska utvecklingen beaktad. Andra faktorer är inte beaktade, t.ex. att konsekvenserna av redan fattade beslut missbedömts eller att myndig-heternas utnyttjande av anslagssparande ökar oväntat mycket. Detta behöver dock inte vara något större problem eftersom det tycks finnas
16
en latent osäkerhetsmarginal (bias) i prog-noserna som framgår tydligt vid genomgången av den historiska prognosprecisionen.
Mönstret med systematiska överskattningar är extra tydligt i prognoserna för innevarande år och nästa år. Sett över perioden 1997–2009 har de takbegränsade utgifterna inte underskattats vid något tillfälle under innevarande budgetår. I genomsnitt uppgår överskattningen till närmare en procent av utgifterna och variationen är förhållandevis liten. Med lite längre prognos-horisont är systematiken inte lika tydlig och variationen är betydligt större. Det förekommer också att utgifterna underskattats vid några tillfällen men aldrig med mer än 1,5-2 procent.
Genomgången av historiska prognosfel och resultaten av de simuleringar som gjorts stödjer den profil för budgeteringsmarginalen som ges av dagens riktlinje, dvs. en marginal som ökar i takt med att prognoshorisonten blir längre.
Däremot ger dessa data inte stöd för att marginalen ska vara så stor som 1 respektive 1,5 procent för innevarande budgetår (t) och nästkommande budgetår (t+1). Resultaten talar snarare för en marginal i storleksordningen 0,5 respektive 1 procent för innevarande och nästkommande år. För påföljande budgetår förefaller nuvarande riktlinje vara mer välavvägd.
Det finns emellertid faktorer som talar emot att minska nivån på riktlinjen, i alla fall när det gäller innevarande och nästkommande år. För det första är den latenta osäkerhetsmarginalen sannolikt mindre under år då utgiftstrycket är högt (se avsnitt 3.1). Dessutom har över-skattningen av transfereringsanslag ökat på senare år och mycket talar för att detta mönster är tillfälligt. Därför bör den latenta osäkerhets-marginalen inte ges för stor vikt vid bedöm-ningen av lämplig storlek på budgeterings-marginalen. Vidare minskar antalet möjliga effektiva utgiftsbegränsande åtgärder i takt med att det aktuella budgetårets slut närmar sig.
När det gäller åren t+2 och t+3 ger historiska prognosfel och simuleringarna stöd för den nuvarande riktlinjen.
6 Slutsats
Resultaten av genomförd studie visar att riktlinjen för budgeteringsmarginalens storlek för innevarande och nästkommande år är i överkant i förhållande till den osäkerhet som budgeteringsmarginalen ska hantera. Samtidigt finns det argument för att inte minska budgeteringsmarginalens rekommenderade storlek för dessa år. När det gäller efterföljande år förefaller nuvarande riktlinje vara väl avvägd.
Gällande riktlinje är vid det här laget dessutom väl inarbetad. Slutsatsen är därför att den inte bör minskas. Budgeteringsmarginalen bör vara minst 1 procent av de takbegränsade utgifterna för det innevarande året (t), minst 1,5 procent för det följande året (t+1), minst 2 procent för det andra året (t+2), och minst 3 procent för det tredje året (t+3). Denna riktlinje ingår i Ramverk för finanspolitiken (regeringens skrivelse 2010/11:79).
PROP. 2010/11:100 BILAGA 4
Underbilaga
Tabell U.1: Budgeteringsmarginalen, prognos/utfall Miljarder kronor
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 VÅP97 10 10 14 20
BP98 9 4 4 6
VÅP98 1 6 8 28
BP99 1 3 6 20
VÅP99 1 4 16 34
BP00 1 1 4 23
VÅP00 1 2 6 20
BP01 1 1 9 17
VÅP01 3 2 4 16
BP02 3 2 2 7
VÅP02 1 3 8
BP03 0 1 1
VÅP03 0 1 11 25
BP04 0 0 14 29
VÅP04 0 2 24
BP05 0 0 1 10
VÅP05 1 2 10
BP06 2 2 12 18
VÅP06 3 10 16
BP07 8 16 18 35 VÅP07 26 19 33
BP08 19 29 40
VÅP08 38 45
BP09 17 38
VÅP09 15
BP10 14
Utfall 24 2 2 5 5 0 3 2 6 12 28 14 24
Källa: Egna beräkningar.
18
Tabell U.2: Reformer jämfört med föregående ekonomiska proposition Miljarder kronor
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 VÅP97 3
BP98 0 7 11 15
VÅP98 5 9 10 14
BP99 0 2 3 8
VÅP99 0 -8 -1 11
BP00 0 -2 3 2
VÅP00 1 2 8
BP01 1 1 2 5
VÅP01 0 7 10
BP02 2 0 1 5
VÅP02* 6 -5 1 1
BP03 5 3 3
VÅP03* 7 -12 -11
BP04 0 1 5 5
VÅP04* -3 0 10 14
BP05 0 5 12
VÅP05 0 0 0
BP06 1 9 12
VÅP06* 2 3 10 10
BP07 0 -20 -17
VÅP07* 7 1 9 9
BP08 11 -5 -7
VÅP08 1 2
BP09 28 11
VÅP09* 8 14
BP10 10
Totalt 4 12 22 20 35 36 4 -1 23 50 14 34 38
* Beslut som tillkommit sent på året redovisas under nästkommande års ekonomiska vårproposition för att hålla nere antalet rader i tabellen.
Källa: Egna beräkningar.
PROP. 2010/11:100 BILAGA 4
Tabell U.3: Budgeteringsmarginalen, justerad för beslut/reformer som tillkommit efter prognostillfället Miljarder kronor
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 VÅP97 10 -2 -9 0
BP98 9 -2 -8 1
VÅP98 1 3 13 6
BP99 1 3 15 7
VÅP99 1 4 2 9
BP00 1 0 -7 -1
VÅP00 0 -6 -10 16 BP01 1 -6 -5 17 VÅP01 -4 -5 14 17 BP02 -2 -5 13 13 VÅP02 -11 14 14
BP03 -7 15 10
VÅP03 3 0 -12 -25
BP04 3 0 -4 -17
VÅP04 0 -6 -7
BP05 0 -3 -17 -4 VÅP05 -2 -18 -3 BP06 0 -8 10 -16 VÅP06 -4 18 -8
BP07 1 4 -24 -3
VÅP07 15 -13 3
BP08 19 -8 4
VÅP08 2 11
BP09 9 14
VÅP09 5
BP10 14
Utfall 24 2 2 5 5 0 3 2 6 12 28 14 24
Källa: Egna beräkningar.
20
Tabell U.4 Makroekonomiska variabler vid ett alternativt makroekonomiskt scenario
Avvikelse från ett hypotetiskt jämviktsscenario. Om inget annat anges redovisas den ackumulerade avvikelsen i procentenheter jämfört med den procentuella utvecklingen i jämviktsscenariot. I övriga fall redovisas den ackumulerade avvikelsen i samma enhet som nivån i jämviktsscenariot.
t t+1 t+2 t+3 t+4 BNP, löpande priser
Privat konsumtion Offentlig konsumtion Investeringar inkl. lager Export BNP, fasta priser
Privat konsumtion Offentlig konsumtion Investeringar inkl. lager Export Öppen arbetslöshet (andel av arbetskraften), nivå 0,7 1,3 2,1 2,5 2,8
Medelarbetstid -0,2 -0,4 -0,1 0,0 0,2 Sysselsättningsnivå -1,0 -1,8 -2,9 -3,7 -4,3
Arbetade timmar -1,2 -2,2 -3,0 -3,7 -4,1 Arbetsproduktivitet, näringslivet -0,3 -0,5 -0,8 -0,9 -1,0
Timlön 0,4 1,4 2,6 3,8 4,4
Summa arbetskostnad (lönesumma) -0,8 -0,8 -0,4 0,1 0,3
Prisnivå 0,5 1,3 2,5 3,9 4,3 Prisbasbelopp, nivå, kronor 0 100 400 800 1400 Inkomstindex, nivå 0,00 -0,14 0,00 0,33 1,31 Inkomstbasbelopp, nivå, kronor 0 0 0 200 400
Öppen arbetslöshet, nivå, tusental personer 32 60 97 114 127 Arbetsmarknadsåtgärder, nivå, tusental personer 7 21 37 50 58 BNI, nivå, mdkr -31 -43 -40 -22 -25
Reporänta, nivå, årsgenomsnitt 0,25 0,75 1,50 2,00 1,75 Ränta, statsskuldväxel 6 mån., nivå, årsgenomsnitt 0,25 0,75 1,5 2,00 1,75 Ränta, statsobligation 5 år, nivå, årsgenomsnitt 1,25 1,50 1,55 1,35 0,95 Arbetskraft -0,3 -0,5 -0,8 -1,2 -1,5 Källa: Egna beräkningar.