Vid skötsel av konstgräsplaner såsom plogning vintertid uppkommer en stor del av svinnet av gummigranulat, delvis på grund av bristande kunskap om hur man ska sköta och ploga en konstgräsbana. Kunskapsbristen kan åtgärdas med information eller utbildning till banskötarna om hur man optimerar skötseln och minimerar svinnet. Ett annat verktyg för att minska svinnet är att ha en aktuell plan för hur varje konstgräsplan ska skötas och underhållas.
Naturvårdsverket bedömer att befintliga studier och underlag visar att det sker ett svinn av gummigranulat från konstgräsplaner. Vi bedömer vidare att det finns relativt enkla åtgärder som kan vidtas för att minska svinnet. Eftersom gummigranulat är ett relativt billigt material är de ekonomiska incitamenten för att minska svinnet begränsade. Ytterligare åtgärder behöver vidtas för att minska svinnet.
HINDRA ATT SVINNET SPRIDS TILL MILJÖN
Som ett komplement till åtgärder för att minska svinnet kan det även behövas åtgärder för att minska spridningen av granulat till miljön. När det bedöms möjligt och
lämpligt bör man vidta tekniska åtgärder för att hindra att det granulat som försvinner från planen hamnar i (vatten)miljön. Uppsamling vid dagvattenbrunnar,
dräneringsanläggning, reningsanläggningar och avvattning är exempel på tekniska lösningar som kan användas.
5.4.4. KUNSKAPSLUCKOR
Som beskrivits ovan finns det fortsatt en rad osäkerheter när det gäller konstgräsplaner som en källa till mikroplast och vilka risker det kan medföra. Osäkerheterna handlar till exempel om att:
• Det saknas säkra siffror på hur stort svinnet av granulat är
• Det saknas säkra siffror på hur stora delar av svinnet som sprids via olika spridningsvägar och var det till slut hamnar
• Det finns osäkerheter angående farliga ämnen i olika typer av granulat och vilka risker det skulle kunna medföra.
5.4.5. SAMLAD BEDÖMNING
Naturvårdsverket konstaterar att stora mängder granulat försvinner från
konstgräsplaner varje år och att en del av detta svinn sprids till miljön. Detta svinn kan innebära miljörisker både genom spridning av mikroplaster till miljön och genom att olika typer av granulat kan innehålla farliga ämnen.
Det finns åtgärder som kan minska mängden svinn av granulat från konstgräsplaner och förhindra att granulat sprids till miljön. Det finns ingen sammanställd information om dessa åtgärder och hur effektiva de är. Det finns heller ingen samlad bedömning av vilka åtgärder som ur ett kostnadsperspektiv är rimliga att vidta vid anläggande och skötsel av en konstgräsplan. Vilka åtgärder som är rimliga och effektiva att vidta kommer sannolikt att variera mellan olika planer, till exempel beroende på planens ålder och lokalisering. Vår bedömning är dock att det finns relativt enkla och billiga åtgärder som bör kunna vidtas av alla som äger och/eller driver en konstgräsplan. De flesta nuvarande och förväntade nya konstgräsplaner ägs, eller kommer att ägas av kommuner eller kommunala bolag. Det betyder att inköp och anläggning av planerna, liksom köp av fyllnadsmaterial och i vissa fall skötsel av planerna skall göras i
enlighet med lag (2016:1145) om offentlig upphandling. Kommunernas utmaningar är likartade och det finns efterfrågan på lösningar som minskar miljöpåverkan från planerna, till exempel spridning av granulat. Leverantörer av konstgräsplaner, såväl etablerade som potentiella, borde därmed ha incitament att utveckla nya efterfrågade lösningar. Konstgräsplaner är ett i sammanhanget ganska nytt fenomen vilket innebär att man kan förvänta sig att det både kan utvecklas helt nya koncept och
vidareutveckling av befintliga lösningar.
Naturvårdsverket har i samråd med Upphandlingsmyndigheten och Sveriges kommuner och landsting gjort bedömningen att många av de utmaningar som finns kring både anläggning, skötsel och underhåll av konstgräsplaner idag kan hanteras genom att höja kvaliteten på upphandling.
5.5. Förslag till åtgärder
5.5.1. BESTÄLLARGRUPPER FÖR MINSKAD MILJÖPÅVERKAN FRÅN KONSTGRÄSPLANER
Med utgångspunkt från att offentlig upphandling är ett centralt verktyg för inköp, anläggning och till viss del skötsel av konstgräsplaner förordar Naturvårdsverket att arbete mot minskad spridning av mikroplaster och andra föroreningar från
konstgräsplaner sker inom ramen för offentlig upphandling.
Idag saknas samlad och utvärderad kunskap om bästa möjliga utformning, skötsel och underhåll för att minska spridningen av gummigranulat och andra föroreningar, samtidigt som antalet konstgräsplaner ökar i rask takt. Därför bedömer
Naturvårdsverket tillsammans med Upphandlingsmyndigheten att problemen med anskaffning och skötsel av konstgräsplaner på ett förhållandevis effektivt sätt kan lösas av en så kallad beställargrupp.
En beställargrupp är ett flerårigt samarbete mellan olika upphandlande myndigheter (och i förekommande fall även andra som gör anskaffning under likartade
förutsättningar) som syftar till att höja kvaliteten i upphandlingar genom gemensam uppbyggnad av kunskap och samverkan kring krav och upphandlingsmetoder. 35
Energimyndigheten, som har arbetat med beställargrupper och
innovationsupphandlingar sedan 1990-talet, bedömer att beställargrupper är ett effektivt sätt att åstadkomma nya lösningar.
Vad gäller konstgräsplaner skulle en beställargrupp kunna arbeta med kravställandet i upphandling av lösningar för att förhindra svinn och spridning av granulat från konstgräsplaner samt andra typer av åtgärder som minskar miljöpåverkan från konst- gräsplaner. Genom att enas om metoder, krav och kriterier kan upphandlingar bedrivas effektivare och ge bättre konkurrens på marknaden. Ett tänkbart resultat av beställar- gruppens arbete är att kommunerna initierar en innovationsupphandling kring nya lösningar för konstgräsplaner. En möjlig beställargrupp förutsätter att det finns ett tillräckligt intresse bland kommunerna. Efter dialog med SKL och ett antal kommuner bedömer vi att ett sådant intresse finns.
Naturvårdsverket kommer att initiera en beställargrupp om minskad miljöpåverkan från konstgräsplaner under 2017 och utreda möjligheterna till en långsiktig
finansiering av beställargrupper. 1 miljon koronor har avsatts för 2017.
Finansieringsbehovet för att driva en beställargrupp för konstgräsplaner är dock cirka 1,9 miljoner kronor per år under minst en 3-årsperiod. Det inkluderar en fast
sekretariatfunktion och finansiering av ett antal förstudier.
35 I den nationella upphandlingsstrategin från 2016 uppmanar regeringen att upphandlande myndigheter
och enheter ska främja användningen av innovationsupphandling, bland annat genom att ge stöd till beställargrupper. Regeringen har även gett Upphandlingsmyndigheten ett särskilt regeringsuppdrag att främja tillkomsten av beställargrupper.
En budget krävs för (se även konsekvensbedömningen nedan):
• medfinansiering av en sekretariatsfunktion upp till 50 % av kostnaden. Restarande del medfinansieras av beställargruppens medlemmar. 900 000 kronor per år under en 3-årsperiod bedöms krävas för den föreslagna beställargruppen om konstgräsplaner.
• Full finansiering av förstudier (100 %) om 1 miljon kronor per år i 3 år för den föreslagna beställargruppen om konstgräsplaner.
KONSEKVENSBEDÖMNING
Berörda aktörer
Beställargrupper består vanligen av företrädare för verksamheter inom kommuner, landsting och stat, men företag kan också delta. I detta fall bör en beställargrupp bestå av ansvariga för kommunernas fritidsförvaltningar/fastighetsbolag, sportanläggningar eller liknande. Centralt är att kommunrepresentanterna har mandat och möjlighet att påverka kommande investeringar och upphandlingar av konstgräsplaner i sin respektive kommun.
Vi bedömer också att följande myndigheter bör ha en stödjande roll till en beställar- grupp utifrån sina ansvarsområden: Naturvårdsverket, Upphandlingsmyndigheten, Kemikalieinspektionen, Havs- och Vattenmyndigheten och Länsstyrelserna. Vidare bör Sveriges kommuner och landsting som samlande organisation ingå i en
beställargrupp för konstgräsplaner.
Kostnader
För att beställargruppen ska fungera ändamålsenligt över tid behövs dels en fast sekretariatfunktion, dels medel till förstudier och projekt. Vidare tillkommer kostnader för att initiera arbetet med beställargrupper för Naturvårdsverket, samt administrativa kostnader för de kommuner, myndigheter och andra berörda aktörer som deltar i beställargruppen.
• Sekretariatsfunktion
Ett sekretariats uppgift är att organisera möten, ta fram beslutsunderlag, sköta administration kring förstudier och skriva ansökningar om större
utvecklingsprojekt. Funktionen kan läggas hos någon av medlemmarna i beställargruppen, hos en branschorganisation, konsultfirma eller liknande. Vart en sekretariatfunktion placeras lämpligast i det här fallet återstår att undersöka. En beställargrupp bör vara flerårig för att nå resultat. Sekretariatsfunktionen för Energimyndighetens mindre beställargrupper beviljas vanligen finansiering för 3 år i taget med ett bidrag på ca 900 000 kronor per år. Energimyndigheten tillämpar Gruppundantagsförordningen artikel 27 Innovationskluster, som stödgrund. Stödnivån uppgår till 50 % och medlemmarnas arbetstid räknas som medfinansiering.
• Förstudier
Förstudier kan handla om kartläggningar, mindre utredningar och tester samt olika former av beslutsunderlag. Resultaten från förstudierna kan till exempel vara att gå vidare och starta ett utvecklingsprojekt, påbörja en innovationsupphandling eller utarbeta nya krav eller kriterier för upphandling. Erfarenheter från bland annat Upphandlingsmyndigheten är att medel till förstudier med fördel bör finnas, för att inte tappa tempo och upprätthålla engagemang hos de som är involverade i beställargruppen. Det är också visat sig att förstudierna bör finansieras till 100 %. Orsaken är att det är projekt i tidiga skeden där det kan vara svårt att koppla det till en direkt nytta för en enskild aktör. Energimyndigheten har till exempel avsatt en budget om ca 1 miljon kronor per år för förstudier för sin nystartade
beställargrupp ”småhus”.36 • Projekt
Kostnader för beställargruppernas projekt, såsom utvecklingsprojekt och
innovationsupphandling, varierar och går inte att fastställa exakt. Finansiering av projekten sker förslagvis via myndigheters och andra institutioner ordinarie utlysningar, se nedan.
Därutöver behöver gruppens medlemmar söka ytterligare finansiering för större projekt. Naturvårdsverkets eventuella beställargrupper skulle kunna hänvisas att söka i till exempel Naturvårdsverkets egen utlysning Stadsinnovationer - stöd till
spetstekniker och avancerade systemlösningar. Det finns också möjlighet att söka
finansiering från andra aktörer såsom Vinnova, Energimyndigheten, branschorganisationer och andra forsknings- och innovationscentra. 5.5.2. VÄGLEDNING OM LAGSTIFTNING FÖR ANVÄNDNING AV