3. Rättslig styrning av marin grön infrastruktur
3.4. Rättsliga möjligheter att skydda den gröna infrastrukturen i Sveriges havsområden
3.4.4. Skydd av områden
Möjligheter att skydda områden har funnits under lång tid och idag finns flera olika typer av områdesskydd som kan tillämpas i havet. Vilket områdesskydd som bör tillämpas beror dels på det avsedda syftet samt förekommande och förväntade hot, dels på behovet av geografisk omfattning och lokalisering av skyddsområdet. De vanligaste områdesskydden i havet är naturreservat och Natura 2000-områden, vilka inte sällan överlappar. Vid kusten gäller också normalt strandskydd, så länge detta inte är upphävt. I Sverige finns än så länge endast en marin nationalpark och ett marint biotopskydd. Därtill finns också ett antal mindre fågel- och sälskyddsområden. Även här finns ofta en överlappning med Natura 2000-områden. Ofta sammanfaller de områden som skyddats enligt svensk lagstiftning även med de områden som pekats ut inom ramen för de samarbetena inom Helcom och Ospar. En majoritet av de skyddade områdena ligger i territorialhavet.
Det finns inget lagstadgat krav på att skydd av områden ska bidra till ett sammanhängande och representativt nätverk eller att skyddet av områden ska säkerställa ekologisk konnektivitet. Därutöver utgår och begränsas ofta skyddet av olika administrativa gränser, till exempel nations-, läns eller kommungränser, samtidigt som övergripande och långsiktiga planeringsunderlag och krav på
81 Synliggöra värdet av ekosystemtjänster - Åtgärder för välfärd genom biologisk mångfald och ekosystemtjänster SOU 2013:68
82 Enligt Naturvårdsverkets remissversion av Prövningsvägledning för ekologisk kompensation ska bestämmelser om kompensation (främst 16 kap 9 § miljöbalken) även kunna tillämpas vid intrång som innebär betydande negativ påverkan på ekosystemtjänster
samarbete och samordning mellan stater och olika beslutsfattare har saknats. Det finns därför en risk att beslut om inrättande av skydd av områden ofta präglats av ett ad-hoc-betonat angreppsätt samt att beslut om prövningar i det enskilda fallet avgränsats till den lokala miljöpåverkan inom det skyddade området utan hänsyn till miljösituationen i stort. Även om områdesskydd kan inrättas för att uppnå dessa mål är det således troligt att ekologisk konnektivitet inte legat till grund för val av områden. Det bekräftas även av de studier som undersökt ekologisk konnektivitet i Sveriges havsområden, som visar att nät- verket av skyddade områden, trots att en relativt stor yta av Sveriges havs- områden har skyddats, inte är ekologiskt funktionellt (Berkström m.fl. 2019). Även Havs- och vattenmyndighetens fördjupade analys av områdesskyddet i havsområden visar att nätverket inte är sammanhängande, representativt eller funktionellt (Havs- och vattenmyndigheten 2016a). Anledningar är, enligt myndigheten, bland annat att områdena är alltför små och isolerade för att säkerställa arters spridning i landskapet.
Skydd av områden har vidare som regel en statisk karaktär, där syftet med skyddet är att ge ett permanent skydd av de naturvärden som finns i ett visst område vid tidpunkten för inrättandet, samtidigt som krav på systematiska uppföljningar och anpassningar efter förändringar i tid och rum som följer av olika ekosystemprocesser eller i mark- och vattenanvändningen har saknats.83
Skyddet av arter, som utgör ett viktigt komplement till områdesskyddet, har vidare i stort varit begränsat till åtgärder som direkt kan skada den skyddade arten (till exempel jakt och fiske) och inte mot åtgärder som skadar arternas kritiska habitat, till exempel kärlväxtängar. Här har dock EU-rätten medfört ett betydligt mer långtgående ekosystemperspektiv med konsekvenser också för pågående mark- och vattenanvändningar utan en direkt avsikt att skada arten. Ytterligare problem är att det saknats en tydlig samordning mellan miljölagstiftning och sektorslagstiftningar, däribland fiskelagstiftning. Detta innebär att många skyddade områden än idag saknar regler avseende fiske trots att fiske kan vara en av de verksamheter som riskerar att skada natur- värdena inom området (Christiernsson & Michanek 2016).84 För Natura
2000-områden finns i dagsläget ingen möjlighet att anta föreskrifter, varför dessa områden måste skyddas till exempel som naturreservat om preciserade föreskrifter ska kunna antas. Detta är än så länge endast möjligt inom territorial- havet (Christiernsson & Michanek 2016). Eftersom tillståndsplikten för Natura 2000-områden vidare först inträder vid en risk för betydande påverkan kan kompletterande föreskrifter vara nödvändiga för att skydda områdena från de många småskaliga verksamheterna och åtgärderna som kan påverka den
83 Under 2016 angav cirka hälften av länsstyrelserna och kommunerna att de bedrev tillsyn inom skyddade områden. Se SOU 2017:63, Miljötillsyn och sanktioner – en tillsyn präglad av ansvar, respekt och enkelhet, s. 120-121. När det gäller brister i uppföljningen av miljötillståndet i skyddade områden, se Naturvårdsverket (2010). Uppföljning av skyddade områden i Sverige. Riktlinjer för friluftsliv, naturtyper och arter på områdesnivå. Rapport 6379.
84 Denna brist har lett till att Havs- och vattenmyndigheten har fått i uppdrag att se över var miljöskadligt fiske bedrivs samt ta fram förslag på fiskereglering i befintliga samt nya områden.
marina gröna infrastrukturen. Dock ska även indirekta och kumulativa effekter av såväl pågående som planerade verksamheter på området och inte enbart de skyddade arterna och livsmiljöerna, oavsett om verksamheten sker utanför ett skyddat område, beaktas vid en sådan prövning som beskrivits tidigare, vilket innebär att även en liten påverkan i sig kan utlösa tillståndsplikt. Därtill kan tillstånd endast lämnas efter den tillståndsprövande myndigheten försäkrat sig om att de skyddade arterna och livsmiljöerna i sin helhet inte kommer att ta skada. De beslut som granskats i detta projekt tyder dock på att det i praktiken ofta endast är den direkta effekten som bedöms när det gäller mindre småskaliga verksamheter som inte omfattas av någon tillståndsplikt enligt 9 eller 11 kapitlet miljöbalken. Bestämmelsen tillämpas också sällan mot verksamheter som normalt inte prövas enligt miljöbalken, däribland fiske (Christiernsson m.fl. 2015). För att stärka skyddet av ett Natura 2000- områden kan området även skyddas som naturreservat. På så sätt finns möjlighet att anta preciserade föreskrifter för området. Hur väl dessa utformas är avgörande för skyddets effektivitet, särskilt när det gäller områden som endast är skyddade som naturreservat och därmed inte omfattas av den ovan nämnda tillstånds- plikten. Därtill kan också sådan värdefull marin miljö som inte omfattas av EU-rätten ges ett skydd. Skyddets effektivitet beror också på hur väl formulerade syftesbeskrivningar, beslut samt bevarande- och skötselplaner är vad gäller de marina arterna och naturtyperna eftersom dessa kan och bör få betydelse vid prövningar av tillstånd och dispenser. En granskning som genomförts inom projektet visar att många av de befintliga Natura 2000-områdena i kustvattnet i Stockholms och Södermanlands län saknar hänvisning till marina arter och naturtyper i bevarandeplanerna, vilket innebär en risk för att påverkan på dessa arter och naturtyper inte beaktas vid prövningar och dispenser. Granskningen visar också att föreskrifter för naturreservat ofta är föråldrade och inte anpassade efter ny kunskap om den marina undervattensmiljön eller den förändrade användningen av havsområden som skett över tid. Det bör dock nämnas att skötsel- och bevarandeplaner inte är rättsligt bindande och bördan för att visa att förutsättningarna för tillstånd eller dispens är uppfyllda ligger på verksamhetsutövaren.85
Det saknas således ett explicit krav på att bevara och återställa en grön infrastruktur eller att inrätta ett sammanhängande och representativt nätverk av marina områden. Även om lagstiftningen ger utrymme för att såväl planera mark- och vattenanvändning som att skydda områden för att nå detta mål saknas en tydlig styrning mot detta. Inte heller EU-rätten eller den internationella rätten får anses ge någon tydlig styrning mot detta mål. En tolkning med utgångspunkt i EU-rätten eller den internationella rätten kan inte heller ses som tillräckligt från ett styrningsperspektiv.
3.4.5. Rättsliga möjligheter att reglera fiske i Sveriges havsområden av