Föregående två avsnitt har behandlat vad vi uppfattar som möjliga och lämpliga strategier för kommunerna för att tillgodose behovet av särskilt boende och bostäder med särskild service. Men det finns också förhållanden som kommunerna inte råder över, där det kan vara befogat med åtgärder från statens sida för att förbättra förutsättningarna för kommunerna.
Satsningar på förstärkt hemtjänst och hemsjukvård
För att äldre människor och personer med funktionshinder ska kunna bo i vanliga bostäder och leva ett självständigt liv krävs att resurserna för vården i hemmet utvecklas. En central aspekt är kompetensförsörjningen. En god kompetensförsörjning förutsätter en väl fungerande verksamhet, där per- sonalen har goda arbetsförhållanden. En attraktiv och tydlig verksamhetsidé har grundläggande betydelse. Ledarrollen behöver utvecklas och flera ar- betsledare behövs. Medarbetarna behöver ges tillfälle att utöka sin kompe- tens, få bättre stöd och ett större handlingsutrymme. Metoder för att be- skriva tillägnad kompetens behöver utvecklas. Heltidsanställning tillsvidare bör eftersträvas och antalet timanställda bör begränsas. Arbetsmiljöarbetet måste ges större kraft.
Många nya medarbetare behöver också rekryteras. Men de hinder i rek- ryteringsvägarna som finns behöver undanröjas. Det är bl.a. fråga om att skapa ett system för utbildning som är anpassat till olika målgruppers förut- sättningar. Lärandet behöver göras mer individuellt, flexibelt och arbets- platsförlagt. Studiefinansieringen behöver ses över för att svara mot olika målgruppers förutsättningar. Dimensioneringen av vissa vård- och om- sorgsutbildningarna i högskolan behöver utökas och gerontologisk/geriatrisk kunskap få större utrymme.
En grundläggande förutsättning för att locka tillräckligt många till att ut- bilda sig och arbeta inom vård och omsorg är att verksamheten och arbets- förhållanden blir mer attraktiva.
Socialstyrelsen och nio andra statliga myndigheter har regeringens upp- drag att ta fram en handlingsplan för kompetensförsörjningen i kommuner- na. Myndigheterna kommer att lägga fram ett förslag till handlingsplan un- der våren 2004.
Vi föreslår att detta förslag, med tanke på den akuta situationen, ges högsta
prioritet för åtgärder inom området. Ökat stöd till anhöriga
Hemhjälp ges idag i första hand till ensamstående personer utan stöd av an- höriga eller andra närstående. Utan stöd av anhöriga aktualiseras också be- hovet av särskilt boende snabbare, även om personen helst skulle vilja bo kvar hemma. Den enskilt viktigaste faktorn för att det ska vara möjligt för äldre att bo kvar i det egna hemmet är i vilken utsträckning man som hjälp- behövande har tillgång till anhöriga och andra närstående. För att öka möj- ligheterna att bo kvar krävs åtgärder som kan underlätta de anhörigas situa- tion.
Erfarenheter från projektet Anhörig 300 (som pågick under perioden 1999–2001) pekade på betydelsen av bl.a. möjligheter till avlösning, ut-
veckling av anhörigcentra som träffpunkter för de anhöriga, tillsättning av anhörigstödjare, utbildning till anhöriga om olika sjukdomstillstånd liksom utveckling av kontakter och samarbete med frivilligorganisationer. Med tanke på att anhöriga har fått ta ett växande ansvar för äldre och funktions- hindrade krävs att kommunerna erbjuder insatser som svarar mot detta väx- ande behov av anhörigstöd. Hur man långsiktigt ska lyckas med det handlar till stor del om i vilket utsträckning man lyckas med att integrera stödet till anhöriga med övrig vård och omsorg.
Socialstyrelsen har tidigare pekat på vikten av ett lagstadgat stöd till an- höriga. Inom regeringskansliet bereds för närvarande en hemställan från socialutskottet om en sådan skyldighet för kommunerna att ge anhörigstöd.
Vi anser att denna utredning styrker behovet av en sådan åtgärd.
Förutsättningar för ett bra boendestöd
Egna bostäder även för personer med omfattande personalbehov och som saknar personlig assistans
För närvarande kan vissa kommuner inte tillgodose behovet av bostäder med särskild service. På sikt kommer sannolikt efterfrågan på denna bo- stadsform att minska och behovet av ett gott personalstöd i egen bostad att istället öka. I bostadsformen ”egen anpassad bostad” enligt LSS ingår inte omvårdnad. I denna bostadsform bör rätten till ett särskilt anpassat per- sonalstöd kunna ingå. Detta är särskilt viktigt för personer som av olika an- ledningar inte har rätt till personlig assistans trots behov av kontinuerligt personalstöd. Det gäller framför allt personer med psykiska funktionshinder. Det är inte bra att erbjuda dessa personer kollektiva bostadsformer eftersom det försvårar både deras egen rehabilitering och personalens arbete högst avsevärt.
I dagsläget är det mycket svårt att med någon större säkerhet ange hur många personer det gäller och omfattningen av det personalstöd som kan bli aktuellt. Vi behöver kunskaper om behoven hos främst unga utvecklings- störda som ska flytta till en bostad, vuxna personer med en utvecklings- störning eller ett psykiskt funktionshinder som bor kvar hemma hos sina åldriga föräldrar samt personer med psykiska funktionshinder som idag bor i egen lägenhet men som behöver mer stöd. Dessutom finns de som idag bor i bostad med särskild service men som önskar bo i egen bostad. Vi ber att få återkomma med underlag för en fortsatt bedömning.
Vi föreslår att en förändring av LSS, med innebörden att en rätt till särskilt
anpassat personalstöd i egen bostad införs, eftersom en sådan rätt sannolikt skulle minska behovet av bostad med särskild service ytterligare.
Förutsättningar för kommunerna att hålla ett adekvat utbud av särskilda boendeformer
Denna utredning har visat att ganska få kommuner idag menar att det finns behov av en utbyggnad av särskilt boende för äldre eller av bostäder med särskilt stöd för funktionshindrade. Det finns dessutom inga tecken på att det är investeringskostnaden för själva bostäderna som är det som håller tillbaka en utbyggnad idag. Vi bedömer därför att det för närvarande inte är
påkallat med ett särskilt stöd för nyproduktion av just sådana boendeformer liknande det som utgick i anslutning till Ädelreformen.
Om man i framtiden finner att utbyggnaden av särskilda boendeformer behöver stimuleras särskilt, menar vi att det är bättre att göra detta genom stöd till verksamheten. Det är ju den som i längden står för de mest betung- ande kostnaderna för kommunerna, inte investeringen i själva byggandet. Rimliga ekonomiska förutsättningar för nyproduktion
Att bygga särskilda boendeformer innebär dock stora investeringar för kom- munerna och det finns höga politiska ambitioner när det gäller utformning, standard och boendekvalitet. Det är angeläget att man från statens sida följer upp dessa ambitioner genom att se till att det finns rimliga förutsättningar när det gäller finansieringen. Inför en samlad översyn av det statliga bo- stadsfinansieringssystemet vill vi anföra följande:
Det är rimligt att – som i det nuvarande räntebidraget – staten ger en kompensation för att täcka de merkostnader som följer av att särskilda bo- endeformer utgörs av små, installationstäta enheter.
Vi är däremot principiellt tveksamma till att inrätta tillfälliga stöd för att stimulera nyproduktion av just särskilda boendeformer. Mot bakgrund av att vi idag ser mellanformer och övergångar från särskilt boende till seniorbo- ende kan det blir svårt att dra gränser för vad som ska betraktas som sär- skilda boendeformer. Det är önskvärt att olika boendeformer för äldre och funktionshindrade utvecklas med utgångspunkt i lokala behov och efter vad som efterfrågas lokalt – inte utifrån vad som för tillfället går att få statligt stöd till.
Ökad tillgänglighet i befintliga bostäder
Hissbidrag för att öka tillgängligheten i det ordinarie bostadsbestån- det
I Boverkets rapport ”Bättre koll på underhåll” (24) föreslås att man återinför ett engångsbidrag till hissinstallationer i hyres- och bostadsrättshus. Man konstaterar att det uppskattningsvis finns runt 75 000 trappuppgångar med tre eller fler våningsplan som saknar hiss. Detta innebär att många äldre är hänvisade till ett begränsat bostadsutbud, vilket ökar trycket på särskilt bo- ende. Man konstaterar också att de höga kostnaderna för att installera hiss gör att fastighetsägarna drar sig för större nödvändiga ombyggnader, som skulle medföra krav på hissinstallation. Boverket bedömer att om ett hiss- bidrag infördes skulle troligtvis antalet större ombyggnader öka och därmed skulle bostadsbeståndets tillgänglighet, attraktivitet och kvalitet öka (24). Angelägenheten av ett bidrag till hissinstallationer understryks av vad som framkommit i den här undersökningen.
Vi föreslår att ett hissbidrag införs. För konstruktion och konsekvensanalys,
se ovan nämnda rapport.
Skatterabatt för ombyggnadsåtgärder utanför tillväxtregionerna
I Boverkets rapport om underhållsbehovet föreslås en särskild investerings- stimulans för att främja ombyggnad, förbättring och underhåll av flerbo- stadshus utanför tillväxtregionerna. Bakgrunden är att minskande befolk-
ning medför tomma lägenheter, vilket i sin tur gör att fastighetsägarna får svårt att klara kostnaderna för underhåll och förbättringar (24).
Förutsatt att det finns ett behov av särskilda boendeformer menar vi att det kan vara lämpligt att bygga om befintliga bostäder till särskilt boende eller till bostäder med särskild service, i stället för att bygga nya sådana bo- endeformer.
Vi föreslår att en investeringsstimulans för ombyggnad, förbättring och un-
derhåll av flerbostadshus utanför tillväxtregionerna införs, och att den ska omfatta även boendeformer som riktar sig till äldre människor eller personer med funktionshinder.
Skärpta krav på att förbättra tillgängligheten i samband med om- byggnad
I rapporten ”Bättre koll på underhåll” lämnas flera förslag som syftar till att stärka räntebidragen till ombyggnad. Bakgrunden är bland annat att nuvar- ande regler har medfört en urholkning av värdet på dessa bidrag, vilket i sin tur sannolikt medför att ett stort antal ombyggnadsprojekt senareläggs eller inte genomförs alls (24).
Om tillgängligheten för rörelsehindrade ska kunna förbättras i det redan byggda bostadsbeståndet måste man av praktiska och ekonomiska skäl passa på att förbättra den i samband med ombyggnad. Vi menar att om statens stöd till ombyggnad av flerbostadshus förstärks, t.ex. i enlighet med de för- slag som presenteras i nämnda rapport, bör stödet på något sätt villkoras med att tillgängligheten i skälig utsträckning förbättras. Idag genomförs t.ex. byte av stammar, med statligt stöd, utan att man samtidigt förbättrar tillgängligheten i badrummen. Det är till och med så att tillgängligheten ibland försämras av dessa åtgärder.
Vi föreslår att man i samband med en förstärkning av det statliga stödet till
ombyggnad, som villkor för stödet, ställer som krav att fastighetsägaren i rimlig utsträckning samtidigt passar på att förbättra tillgängligheten för per- soner med funktionshinder. Detaljerna kring hur detta ska gå till behöver utredas närmare.
Hög tillgänglighet i all nyproduktion
Ta fram ett utbildningsmaterial i tillgänglighetsfrågor
De brister man ser i nyproduktionen tyder på att det saknas tillräcklig kun- skap om tillgänglighetsfrågorna inom byggbranschen. Det handlar dels om regelsystemet, dels om hur den fysiska miljön faktiskt fungerar för personer med olika typer av funktionshinder. Det är också tveksamt om kommunerna har den kompetens som behövs för att i praktiken kunna slå vakt om till- gänglighetskraven i byggreglerna.
Samtidigt kan man konstatera att det saknas ett övergripande och lätt- tillgängligt informations- och utbildningsmaterial om tillgänglighetsfrågorna vid nyproduktion av bostäder. Ett sådant material skulle framför allt be- hövas i utbildningen av byggnadsarbetare, konstruktörer, installatörer m.fl. yrkeskategorier, men det skulle också kunna vara till stor nytta för kom- munala planerare och politiker med ansvar för boendefrågor.
Vi föreslår att det inför framtida utbildningsinsatser riktade till bygg-
branschen, exempelvis inom ramen för Bygga Bo-dialogen, tas fram ett övergripande utbildningsmaterial om tillgänglighetsaspekterna i bostads- byggandet. Det bör omfatta såväl ny- som ombyggnad och beskriva såväl regelverket som betydelsen och vikten av att man beaktar lagfästa till- gänglighetskrav och även i övrigt strävar efter att åstadkomma en god till- gänglighet för personer med funktionshinder. Illustrativa exempel på prak- tiska problem och lösningar bör ingå.
Ändring i plan- och bygglagstiftningen för att tillgänglighetskraven ska komma upp i ett tidigare skede
Boverket och Socialstyrelsen har inom ramen för detta uppdrag uppmärk- sammats på att tillgänglighetsfrågorna inte beaktas i den utsträckning de borde i samband med nyproduktion av bostäder.
Vi föreslår att PBL-utredningen14 överväger en ändring i plan- och bygglag- stiftningen, i syfte att tillgänglighetsfrågorna ska komma upp tidigare i plan- och byggprocessen och att kraven ska följas upp bättre.
Länsstyrelsens tillsyn över byggnadsnämndens verksamhet
Vi vill i sammanhanget påpeka att länsstyrelsen enligt sitt regleringsbrev har en tillsynsfunktion inte bara över planväsendet utan också över byggnads- väsendet. Detta innebär att länsstyrelsen ska utöva tillsyn över kommuner- nas hantering av kontrollplaner och slutbevis. Det är angeläget att länsstyrel- serna då särskilt tittar på om och hur tillgänglighetsaspekterna beaktas.
Utveckling av nya boendeformer
Låt de nu aktuella investeringsstöden till hyresbostäder omfatta även bostäder för äldre och funktionshindrade
Denna utredning har visat att det behöver utvecklas nya boendeformer som kan utgöra attraktiva alternativ för äldre personer. Det är också angeläget att bostäder för yngre personer med funktionshinder integreras i den vanliga bostadsbebyggelsen. Vi menar därför att de båda nu aktuella investerings- stöden, som syftar till att stimulera byggandet av hyresbostäder i områden med bostadsbrist, bör omfatta även boendeformer som riktar sig till äldre människor eller personer med funktionshinder.
Allt eftersom antalet äldre ökar kommer det att ställas högre krav på lämpliga bostadsalternativ på den öppna bostadsmarknaden. Det finns därför all anledning att redan nu stimulera till att utveckla och bygga olika boende- former som riktar sig till personer i övre medelåldern eller äldre och där syftet är att möjliggöra ett kvarboende även under den senare delen av livet. En nyproduktion som riktar sig till dessa grupper bör ha goda förutsättning- ar att ge positiva effekter på bostadsmarknaden i övrigt genom att bostäder i det befintliga beståndet frigörs för grupper som har mindre möjligheter att efterfråga nybyggda bostäder, t.ex. unga barnfamiljer, ungdomar och nyinvandrade hushåll. Därför är det olyckligt att boendeformer som är
förbehållna medelålders och äldre i praktiken utesluts från de stöd som är avsedda att stimulera nyproduktion av hyresbostäder för hushåll i vanliga inkomstlägen.
De båda nuvarande investeringsstöden till hyresbostäder (se s. 42) är vis- serligen begränsade både tidsmässigt och geografiskt. De gäller bara till och med år 2006 och endast i områden med bostadsbrist. Det ena invester- ingsstödet är dessutom endast avsett för tillväxtregioner. Man skulle kunna anföra att det därför inte är lönt att i detta skede ändra bestämmelserna. Vi menar dock att detta är principiellt viktigt. Nuvarande regler styr i praktiken bort från byggande av bostäder som riktar sig till äldre eller till personer med funktionshinder, i synnerhet om de avses integreras i vanliga bostadspro- jekt.
Utredningen har visat att det finns ett samband mellan generell bo- stadsbrist och brist på särskilda boendeformer. Vi menar därför att i princip bör även särskilda boendeformer kunna komma i fråga för stöd som syftar till att stimulera nyproduktion där det är bostadsbrist. Men när det gäller det ena av investeringsstöden – den så kallade investeringsstimulansen – finns det vissa hinder för detta. Kommuner som bygger särskilda boendeformer i egen regi får nämligen ersättning för momsen. Eftersom investeringsstimu- lansen beräknas på redovisad moms, som byggherren inte kunnat dra av, kommer kommuner därför inte att kunna komma ifråga för de stödet.
Det vanligaste är emellertid att det är en allmännyttig eller privat bygg- herre som bygger och att kommunen blockförhyr bostäderna. Idag får kom- munerna ersättning för momsen även i det fallet, genom att de kompenseras för så kallad dold moms i blockhyran, via ett system som går under beteck- ningen kommunskattekontot. Om byggherren har fått investeringsstimulans borde kommunen därför inte kunna få ersättning för full moms vid block- förhyrning. Byggherren har ju då i praktiken fått ersättning för större delen av momsen. Men det är oklart om det går att lösa detta inom ramen för nu- varande bestämmelser för kommunskattekontot och i så fall bör investe- ringsstimulansen inte kunna bli aktuell vid blockuthyrning heller.
Om en privat eller en allmännyttig byggherre bygger och själv hyr ut med förstahandkontrakt, t.ex. lägenheter i en gruppbostad för funktionshindrade, finns det däremot idag inga möjligheter till momskompensation. Då skulle alltså investeringsstimulansen kunna komma i fråga.
När det gäller det andra investeringsstödet finns det inga hinder av det här slaget för att låta det omfatta även särskilda boendeformer.
Vi föreslår att det faktum att lägenheterna i ett bostadsprojekt är förbehållna
en viss kategori av hyresgäster, t.ex. äldre eller funktionshindrade, inte ska utgöra något hinder för investeringsstöd. Även särskilda boendeformer ska i princip kunna komma ifråga för investeringsstöd, se dock ovanstående re- servationer för investeringsstimulansen. Kostnadsberäkning bifogas (bilaga 2).
Se över hyressättningssystemet
Det finns många indikationer på att morgondagens äldre i större utsträck- ning kommer att efterfråga gemensamma utrymmen för t.ex. samvaro eller hobbyverksamhet, i anslutning till sin bostad. Det gäller t.ex. dem som flyt- tar från en villa till en hyreslägenhet. En förutsättning för att sådana boende-
former ska kunna erbjudas med hyresrätt på bostadsmarknaden är att fastig- hetsägaren kan få täckning för de gemensamma delarna via hyran.
Idag medger inte hyressättningssystemet att man räknar in gemensamma utrymmen i den hyresgrundande ytan. I princip ska fastighetsägaren kunna få ersättning ändå, genom att tillgången till gemensamma utrymmen tillmäts ett värde, som ökar bruksvärdet och därmed kvadratmeterhyran för de en- skilda lägenheterna. Problemet är att man då utgår från hur hyresgäster i allmänhet antas värdera de gemensamma utrymmena och inte från vad just de hyresgäster som faktiskt efterfrågar dessa boendeformer är beredda att betala. Effekten blir att fastighetsägaren inte kan vara säker på att få ta ut en hyra som täcker kostnaderna för de gemensamma utrymmena, vilket starkt hämmar utvecklandet av sådana boendeformer.
Vi föreslår att den pågående utredningen Reformering av hyressättnings-
systemet (Dir 2003:52) beaktar denna problematik och överväger åtgärder för att fastighetsägaren via hyran ska kunna få täckning för olika typer av gemensamma utrymmen.
Vi föreslår också att utredningen i sin konsekvensanalys tar upp hur ett för-
slag i den riktningen eventuellt skulle drabba ekonomiskt svaga hushåll. Den risken finns, framförallt när det gäller särskilda boendeformer och det kan därför vara nödvändigt att kompensera ekonomiska svaga hushåll ge- nom en höjning av taket för bostadsbidragen och bostadstilläggen.
Boendeplanering för alla grupper
Fördjupad översyn av bostadsförsörjningslagen
I våra kontakter med kommunerna har bristande samverkan mellan social- tjänsten, bostadsförsörjningen och den fysiska planeringen framstått som ett hinder när det gäller att få fram bostäder för särskilda grupper.
Kommunerna har enligt bostadsförsörjningslagen ansvar för att ”planera för bostadsförsörjningen i syfte att skapa förutsättningar för alla i kom- munen att leva i goda bostäder och för att främja att ändamålsenliga åtgärder för bostadsförsörjningen förbereds och genomförs”. Riktlinjer för bostads- försörjningen ska antas av kommunfullmäktige. Närmare ledning än så ger inte lagen men i förarbetena nämns särskilt vikten av att uppmärksamma t.ex. äldres och funktionshindrades behov.
Boverkets och Socialstyrelsens intryck är att boendefrågorna för äldre och funktionshindrade många gånger handhas av socialtjänsten och att kontak- ten med dem som arbetar med den generella boendeplaneringen är brist- fällig. Socialtjänsten saknar ofta resurser och ibland även kompetens för att