En förutsättning för att både ekonomiska incitament och regleringar (som beskri- vits ovan) ska kunna utformas och implementeras på ett effektivt sätt är att det finns en fungerande statsmakt och fungerande myndigheter och andra institutioner. Detta gäller dock inte endast statliga institutioner utan innefattar också medborgar- nas kunskaper och möjligheter att förhandla och diskutera med myndigheter. Bru- kande- och nyttjanderätter är en mycket viktig faktor när det gäller huruvida mark används på ett hållbart sätt. Oklara och omtvistade markrättigheter är i många om- råden ett omfattande problem. Drygt 70 % av skogsmarken i de 30 länder i världen som har störst skogsmarksinnehav ägs formellt av staten i respektive land. Ur- sprungsfolk och andra lokala befolkningar som de facto brukar skogen har oftast inte tillerkänts den rätten av staten. Endast på 2,3 % av skogsmarken i de skogri- kaste länderna har ursprungsfolk och annan lokal befolkning formellt erkända markrättigheter (Sunderlin m. fl. 2008). Lokalbefolkningens skogsnyttjande kan därför vara illegalt ur statens perspektiv, medan statligt sanktionerad avverknings- verksamhet på mark som hävdas av lokal befolkning är lika illegal ur de senares perspektiv. Dessa förhållanden gör användandet av ekonomiska incitament mycket komplicerat, eftersom det inte alltid är klart vem som ska få tillgång till kompensa- tion för minskad avskogning. I en del tropiska länder bestäms också brukande- och nyttjanderätter av mark utifrån huruvida marken används på ett tillräckligt ”aktivt” sätt. Detta innebär att avskogning kan vara ett sätt att skaffa sig formella rättigheter och förhindra expropriation av marken. Eftersom väldefinierade brukande- och nyttjanderätter är nödvändiga för att skapa rätt incitament för investeringar som leder till bästa möjliga långsiktiga avkastning av marken, kan jordreformer med tydligt definierade brukar- och nyttjanderätter ha en betydande effekt på hur mar- ken används.
Det är dessutom viktigt att statsmakten har kapacitet att utforma, implementera och upprätthålla policys för att kunna garantera att de kommer att vara effektiva. Kor- ruption kan exempelvis påverka effektiviteten av statliga reformer i många länder negativt och det är viktigt att försöka bekämpa korruption för att överhuvudtaget kunna få någon verklig effekt av olika policybeslut.
Hur bör/kan styrmedlen användas?
Kanninen m.fl. (2007) har gjort en övergripande analys om vilken vägledning den samlade forskningen om avskogning kan ge angående vilka styrmedel som visat sig vara mest lämpliga när det gäller att minska avskogningen. Detta beror till stor del på de omständigheter som föreligger i varje specifikt fall eftersom de bakom- liggande orsakerna i olika avskogningsområden kan vara olika. Generellt är dock forskningen enig om att det första för politiker att se över när det gäller att försöka minska avskogningen är huruvida det finns snedvridande styrmedel av olika slag som på olika sätt missgynnar hållbara skogsbruksaktiviteter. Högt upp på denna lista ligger avskaffande av subventioner till aktiviteter som driver på avskogning, exempelvis stöd som gör jordbruk, boskapsskötsel samt biobränsleproduktion mer lönsamma. Likaså bör regleringar som visat sig leda till utbredd korruption och därmed hinder för småskaligt skogsbruk ses över eftersom forskning visar att små- skaligt skogsbruk har större potential att uppnå en hållbar skogsskötsel samt mins- kad fattigdom än större skogsindustrier.
Att avskaffa snedvridande subventioner och regleringar är dock inte alltid nog för att komma åt de drivkrafter som driver på avskogningen. I de områden där alterna- tivkostnaden för hållbar skogsanvändning är hög (d.v.s. där annan markanvändning är betydligt mer lönsam än hållbart skogsbruk) är det nödvändigt med en kombina- tion av olika styrmedel, inklusive positiva incitament och direkta regleringar, för att minskad avskogning ska kunna åstadkommas. I de fall där skogsrelaterade äganderätter är fastlagda har direkta transfereringssystem visat sig vara lovande för att ändra beteendet hos markägarna.4 I de fall där tydliga ägande- eller brukarrätter däremot inte är på plats måste man i första hand sträva efter att få ett sådant fast- ställande innan positiva incitament överhuvudtaget kan få någon effekt.
När det gäller användningen av direkta regleringar för att minska avskogningen visar befintlig forskning på att dessa åtgärder måste vidtas med stor aktsamhet så att det inte medför negativa konsekvenser, speciellt för den fattiga lokalbefolkning- en i området. Ökade insatser när det gäller att bekämpa kriminalitet, såsom att garantera att skapandet av nya vägar inte leder till att känsliga skogsområden blir lättåtkomliga för exploatering samt ökade resurser till övervakning, bör prioriteras.
4
Costa Rica hör till de länder där ett sådant transfereringssystem har testats; år 1996 startades ett program för betalning av ekosystemtjänster (PES), där markägare kompenseras för att återställa tidiga- re avskogade områden och för att bedriva hållbart skogsbruk. Detta program har fungerat som inspira- tionskälla för andra länder som funderar på att starta liknande initiativ. Se Sanchez-Azofeifa 2007.
Både när det gäller att skapa nya positiva incitament och bättre riktade regleringar är en förutsättning att nya institutionella funktioner skapas. Transfereringssystem, exempelvis, kan bara bli effektiva på en storskalig nivå om det finns någon form av organisation som förmedlar medel på ett effektivt sätt. Effektivare metoder för att motverka kriminalitet kommer inte att vara verkningsfulla om inte investeringar genomförs för att öka kapaciteten i det juridiska systemet. Dessutom kommer ett skift från storskaligt till småskaligt skogsbruk kräva nya kunskaper hos skogsmyn- digheter för att de ska kunna tillhandahålla meningsfullt stöd och service.
4. REDD som styrmedel
De förslag om REDD som diskuteras inom klimatförhandlingarna utgår främst ifrån tanken att skapa positiva incitament för att minska avskogningen. Genom att tillhandahålla finansiella resurser i form av ”kompensationsbetalningar” är syftet att förändra de enskilda aktörernas cost-benefit-beräkningar som för närvarande leder till avskogning. Tanken är att U-länderna deltar i processen genom att genomföra REDD-åtgärder, medan i-länderna deltar genom att stå för kostnaderna förknippade med dessa åtgärder. Även om klimateffekten endast utgör en av flera positiva effekter av minskad avskogning, är den stora fördelen med att inkludera avskogning i ett globalt klimatavtal att det skapar möjligheter att få till stånd en finansiering för att kompensera u-länderna för skogens kollageruppbyggnad. På grund av att det globala klimatet påverkas kommer också i-länder drabbas negativt av den pågående avskogningen i de tropiska länderna. Detta faktum utgör en grund för att en frivillig transfereringsmekanism för kompensationsbetalningar lättare skulle kunna komma till stånd. Ett sätt att ytterligare öka incitamenten för finansie- ring av REDD-aktiviteter från i-ländernas sida är att införa en marknadsbaserad mekanism där ländernas åtaganden om utsläppsminskningar kan nås delvis genom köp av REDD-krediter. Denna potential för finansiering av avskogningsprojekt är intressant eftersom tidigare försök att skapa finansiering för liknande projekt på frivillig basis inte varit tillräckliga för att komma tillrätta med problemet. Samtidigt som det globala klimatet vinner på detta kan den minskade avskogningen leda till ytterligare positiva effekter på lokal eller regional nivå i u-länderna där åtgärderna faktiskt genomförs.
REDD bygger alltså på en ganska enkel och intuitiv idé och den stora fördelen med att koppla REDD till ett internationellt klimatavtal är just potentialen att få fram finansiering för denna typ av projekt. Däremot har det inte visat sig vara oproble- matiskt att föra denna intuitiva idé ett steg närmare verkligheten. Det finns en rad olika ställningstaganden som måste göras när det gäller att omvandla den teoretiska idén om REDD till att bli ett praktiskt, implementerbart, och effektivt styrmedel. Som framkommit i kapitel 3 finns det en risk att ekonomiska styrmedel inte får avsedd effekt om man inte först ser till att de rätta grundförutsättningarna finns, exempelvis i form av fastställda ägande- och nyttjanderättigheter och icke-korrupta institutionella funktioner som effektivt kan fördela de ekonomiska medlen. En framtida REDD-mekanism bör därför utformas på ett flexibelt sätt så att de finansi- ella resurserna som genereras kan användas på olika sätt beroende på den specifika situationen i varje avskogningsområde.
Enligt rapporten ”Eliasch review” från 2008 skulle man genom att inkludera avs- kogning och utarmning i ett internationellt klimatavtal kunna minska avskogningen (från business as usual) med upp till 75 procent till 2030. Denna rapport finner också att den totala kostnaden för att halvera koldioxidutsläppen från 1990 års nivå
kan minska med upp till 50 procent år 2030 och upp mot 40 procent år 2050 om skogssektorn inkluderas i ett handelssystem för växthusgaser. Givet att man lyckas lösa de föreliggande metodologiska problemen angående mätbarhet och verifiering av koldioxid, vilket är en förutsättning för att ett sådant system ska kunna fungera (se kapitel 5 för en beskrivning av de viktigaste metodologiska aspekterna), kom- mer potentialerna att minska koldioxidutsläppen till stor del bero på hur stora kost- naderna för denna typ av utsläppsreduceringar kommer att vara och i vilken ut- sträckning man kommer att kunna skaffa fram tillräcklig finansiering för dessa åtgärder. Dessutom kommer REDD:s faktiska utsläppsreduceringspotential att bero på i vilken utsträckning betalningarna verkligen kommer de lokala aktörerna, som brukar marken, tillgodo, samt huruvida betalningen för skogens kollagring är till- räcklig för att lösa problemet med avskogning på lokal nivå.
Till stor del har därför REDD-debatten kommit att handla om hur stora kostnaderna för att minska avskogningen verkligen är, under vilka omständigheter kompensa- tion för skogens kollager är tillräcklig för att få avsedd effekt på avskogningen, hur man kan få till stånd en tillförlitlig finansiering samt tillförlitliga system för ge- nomförande för att minska avskogningen och hur man kan undvika allvarliga nega- tiva effekter för brukande, men icke jordägande, människor.