Det lagfästa målet för statsskuldsförvaltningen är att långsiktigt minimera kostnaden för statsskulden utan att ta för stora risker. Därutöver ska förvaltningen ske inom ramen för de krav penningpolitiken ställer.
Regeringens styrning av statsskuldsförvaltningen
Det övergripande målet för statsskuldsförvaltningen konkretiseras genom de riktlinjer som regeringen årligen fastställer efter förslag från Riksgäldskontoret.
Riktlinjerna styr hur statsskulden ska fördelas mellan de tre skuldslagen nominell skuld i kronor, real skuld i kronor och valutaskuld. Av riktlinjerna framgår också vilken löptid de olika delarna av skulden ska styras mot. I tabellen nedan redovisas dessa riktlinjer för 2018. I riktlinjerna för 2018 har ett gemensamt löptidsmål införts
UTVECKLINGEN AV STATSSKULDEN
för den nominella kronskulden. Löptidmålet för den nominella kronskulden har även ökat i förhållande till 2017.
Regeringen lämnar vartannat år en skrivelse till riksdagen som innehåller en utvärdering av statens upplåning och skuldförvaltning. Utvärderingen görs över rullande femårsperioder. En utvärdering för 2014–2017 lämnades i april 2018 (skr. 2017/18:104).
Regeringens riktlinjer för 2018
Belopp respektive andel ska styras mot Löptid ska styras mot
Nominell skuld i kronor 4,3-5,5 år
Real skuld i kronor 20 procent 6-9 år
(andel av total statsskuld)
Valutaskuld Minskning med högst 30 miljarder kronor per år 0-1 år
Riksgäldskontoret sköter upplåningen genom att ge ut värdepapper. Huvuddelen är i form av nominella statsobligationer och statsskuldväxlar i kronor. En del av
upplåningen täcks genom reala statsobligationer (realobligationer), som ger investerarna ett inflationsskydd. Riksgäldskontoret lånar även på den utländska räntemarknaden genom att ge ut värdepapper i utländsk valuta. Köpare är i första hand inhemska och utländska fonder, försäkringsbolag och finansiella institutioner.
Inom ramen för regeringens riktlinjer fattar Riksgäldskontoret beslut om förvaltning och upplåning. Det gäller t.ex. vilka valutor som ska ingå i valutaskulden och valutornas inbördes fördelning. Riksgäldskontoret har även möjlighet att fatta beslut om ränte- och valutapositioner.
Riktlinjerna för statsskuldens löptid anges i termer av duration. De riktvärden som regeringen anger baseras på en avvägning mellan kostnad och risk. Historiskt sett har det över tid varit billigare att låna i instrument med kort löptid än med lång. Kort löptid innebär å andra sidan högre risk eftersom räntekostnaderna varierar mer om räntevillkoren ändras ofta. Den förväntade besparingen av att låna i korta löptider har emellertid minskat de senaste åren. Mot den bakgrunden har durationen i
statsskulden successivt förlängts.
Den nominella kronskuldens löptid varierar kring riktvärdet, bl.a. beroende på att statsskuldens storlek följer variationer i statens betalningar under året. Under 2018 var durationen i genomsnitt 5,6 år för den nominella kronskulden, vilket var något längre än vad riktlinjerna föreskrev.
Den reala kronskuldens löptid var 6,1 år i genomsnitt för 2018. Realskuldens andel av den totala skulden var i genomsnitt 23 procent av den totala skulden. Riktvärdet på 20 procent är långsiktigt. Realskulden är svår att styra eftersom nyupplåningen är
UTVECKLINGEN AV STATSSKULDEN
161
liten i förhållande till den utestående skulden. Till skillnad från övriga skuldslag är det inte möjligt att använda derivatinstrument för att påverka andelen real skuld.
Realandelen kan därför variera kring riktvärdet utan att Riksgäldskontoret behöver vidta åtgärder. Under 2018 emitterades 9 miljarder kronor i realobligationer, vilket var 3 miljarder kronor lägre än 2017. För realobligationer och statsskuldväxlar var den genomsnittliga räntan i auktionerna i princip oförändrad i jämförelse med 2017.
Den genomsnittliga löptiden för valutaskulden var 0,2 år under 2018. Eftersom valutaskulden kan styras med hjälp av derivat, varierar löptiden inte nämnvärt över året. Statsskuldens exponering i utländsk valuta ska minska med upp till 30 miljarder per år enligt riktlinjerna. Exponeringen ska beräknas så att förändringar i kronans växelkurs exkluderas. Under 2018 minskade exponeringen med 16 miljarder kronor exklusive växelkursförändringar.
Andelarna beräknas baserat på nominella belopp, inklusive upplupen
inflationskompensation och till aktuell växelkurs. De procentuella andelarna enligt riktlinjerna som beskrivs ovan överensstämmer inte med andelarna i nedanstående tabell då riktlinjernas andelar beräknas på okonsoliderad skuld inklusive fordringar i vidareutlåning och inklusive förvaltningstillgångar.
Statsskuldens utveckling och sammansättning Miljarder kronor
2014 2015 2016 2017 2018
Nominella lån i svenska kronor 733 771 694 712 629
varav nominella lån i svenska kronor,
okonsoliderat 769 809 734 758 680
varav statliga myndigheters innehav -36 -38 -40 -47 -51
Reala lån i svenska kronor 191 170 185 184 198
varav reala lån i svenska kronor,
okonsoliderat 203 183 200 200 212
varav statliga myndigheters innehav -12 -13 -15 -16 -14
Nominella lån i utländsk valuta 422 411 413 370 371
Summa konsoliderad statsskuld 1 347 1 352 1 292 1 265 1 197
Den konsoliderade statsskulden minskade med 68 miljarder kronor jämfört med föregående år. De nominella lånen i svenska kronor minskade med 83 miljarder kronor till 629 miljarder kronor i slutet av 2018. Den reala lånestocken uppgick till 198 miljarder kronor vilket är en ökning med 14 miljarder kronor jämfört med 2017.
Valutaskulden ökade med 1 miljarder kronor under 2018. Orealiserade valutakursdifferenser inklusive skuldskötselåtgärder ökade valutaskulden med 7 miljarder kronor. Valutaskulden består delvis av lån i utländsk valuta.
Riksgäldskontoret har tidigare även skapat valutaskuld med hjälp av derivat. Det innebär att Riksgäldskontoret ingår avtal om att byta åtaganden i kronor mot
UTVECKLINGEN AV STATSSKULDEN
åtaganden i utländsk valuta. De lån som togs upp i utländsk valuta under 2018 var uteslutande för vidareutlåning till Riksbanken. Riksbanken ersätter Riksgäldskontoret för de räntekostnader och administrativa kostnader som uppstår i samband med vidareutlåningen.
Nominella lån i svenska kronor Miljarder kronor
2014 2015 2016 2017 2018
Nominella statsobligationer 556 565 590 565 587
Statsskuldväxlar 88 141 84 88 20
Likviditetsförvaltningsinstrument 60 56 69 118 94
Säkerheter i svenska kronor 21 11 11 7 4
Privatmarknadslån 36 19 15 11 5
Valutaderivat i svenska kronor -28 -21 -75 -76 -82
Nominella lån i svenska kronor 733 771 694 712 629
Den nominella skulden i svenska kronor var 83 miljarder kronor lägre vid utgången av 2018 jämfört med föregående år. Upplåning i nominella statsobligationer ökade med 22 miljarder kronor under 2018. Samtidigt minskade den utestående stocken av statsskuldväxlar med 68 miljarder till 20 miljarder kronor vid utgången av 2018.
Upplåning i likviditetsförvaltningsinstrument minskade med 24 miljarder kronor.
I nominella lån i svenska kronor ingår också privatmarknadslån. Privatmarknadslån består dels av premieobligationer, dels av Riksgäldsspar. Under 2018 fortsatte upplåningen på privatmarknaden att minska. Vid årets slut utgjorde den 0,4 procent av den konsoliderade statsskulden. Riksgäldsspar avvecklades efter ett beslut av Riksgäldskontoret 2013. Riksgäldsspar med fast ränta är stängt för nyteckning. De sista kontona förfaller i december 2020. I slutet av 2016 beslutade Riksgäldskontoret att tillsvidare inte ge ut premieobligationer. Utgivningen återupptas när den bedöms vara lönsam igen. Under 2018 gavs inga premieobligationslån ut.
Att låna upp på privatmarknaden i stället för på kapital- och penningmarknaderna ökade kostnaderna för statsskulden under 2018 med 6 miljoner kronor. Det är en förbättring jämfört med 2017 då resultatet tyngdes av premieobligationer som getts ut till högre ränta än motsvarande statsobligationsränta. För femårsperioden 2014-2018 var den sammanlagda kostnadsbesparingen 1 miljon kronor, varav premieobligationer stod för hela besparingen.
Positionstagning
Riksgäldskontoret tar positioner för att sänka statens kostnader och risker baserat på bedömningar av den framtida ränte- och växelkursutvecklingen. Positioner tas med hjälp av derivat som gör att skuldens löptid och fördelning mellan valutor justeras.
UTVECKLINGEN AV STATSSKULDEN
163
Riksgäldskontoret kan ta valutapositioner och räntepositioner, men räntepositioner får endast tas i utländsk valuta. En vinst i positionerna minskar statens räntekostnader med samma belopp. Utrymmet för positionstagande styrs av regeringens årliga riktlinjer.
När Riksgäldskontoret bedömer att ett marknadspris markant avviker från en långsiktigt motiverad nivå, kan myndigheten ta större positioner. Sådana positioner tar Riksgäldskontoret dock sällan. Dessutom bedriver Riksgäldskontoret en löpande positionstagning där det normalt handlar om relativt små positioner. Den löpande positionstagningen har delvis bedrivits av externa förvaltare. I februari 2018
beslutade emellertid Riksgäldskontorets styrelse att avveckla de externa förvaltarna.
Den positionstagning som externa förvaltare bedrev gav en förlust på 26 miljoner kronor inklusive provisionskostnader. Riksgäldskontorets egen positionstagning gav däremot en vinst på 11 miljoner kronor för 2018. Under den senaste femårsperioden har den externa förvaltningen resulterat i en förlust på 48 miljoner kronor om förvaltningsprovisionerna räknas in. Under samma period har den interna förvaltningen gett ett underskott på 240 miljoner kronor1. Sammantaget visade positionsverksamheten ett underskott på 288 miljoner kronor under den senaste femårsperioden.
I maj 2018 togs en position för en starkare krona i syfte att sänka kostnaden för statsskulden. Vid utgången av året omfattade positionen 3,9 miljarder kronor och det orealiserade resultatet uppgick till 73 miljoner kronor. Det slutliga, realiserade resultatet kan beräknas först när positionen är avslutad.