Det lagfästa målet för statsskuldsförvaltningen är att långsiktigt minimera kostnaden för statsskulden utan att ta för stora risker. Därutöver ska förvaltningen ske inom ramen för de krav penningpolitiken ställer.
Regeringens styrning av statsskuldsförvaltningen
Det övergripande målet för statsskuldsförvaltningen konkretiseras genom de riktlinjer som regeringen årligen fastställer efter förslag från Riksgäldskontoret.
Riktlinjerna styr hur statsskulden ska fördelas mellan de tre skuldslagen nominell skuld i kronor, real skuld i kronor och valutaskuld. Av riktlinjerna framgår också vilken löptid de olika delarna av skulden ska styras mot. I tabellen nedan redovisas dessa riktlinjer för 2016.
Regeringen lämnar vartannat år en skrivelse till riksdagen som innehåller en utvärdering av statens upplåning och skuldförvaltning. Utvärderingen görs över rullande femårsperioder. En utvärdering för åren 2011–2015 lämnades i april 2016.
UTVEC KLINGEN AV STATS SKULDEN
Regeringens riktlinjer för 2016
Belopp respektive andel ska styras mot
Löptid ska styras mot Nominell skuld i kronor
med löptid upp till 12 år 2,6–3,6 år
med löptid över 12 år 70 miljarder kronor
Real skuld i kronor 20 procent 6–9 år
(andel av total statsskuld)
Valutaskuld Minskning med högst 30 miljarder kronor per år
0-1 år
Riksgäldskontoret sköter upplåningen genom att ge ut värdepapper. Huvuddelen är i form av nominella statsobligationer och statsskuldväxlar i kronor. En del av
upplåningen täcks genom realobligationer, som ger investerarna ett inflationsskydd.
Riksgäldskontoret lånar även på den utländska räntemarknaden genom att ge ut värdepapper i utländsk valuta. Köpare är i första hand inhemska och utländska fonder, försäkringsbolag och finansiella institutioner. En mindre del av statsskulden finansieras genom sparprodukter som är riktade till privatpersoner och andra mindre placerare.
Inom ramen för regeringens riktlinjer fattar Riksgäldskontoret beslut om förvaltning och upplåning. Det gäller t.ex. vilka valutor som ska ingå i valutaskulden och valutornas inbördes fördelning. Riksgäldskontoret har även möjlighet att fatta beslut om ränte- och valutapositioner.
Riktlinjerna för statsskuldens löptid anges sedan 2015 i termer av duration. De riktvärden som regeringen anger baseras på en avvägning mellan kostnad och risk.
Analysen bygger på erfarenheten att det över tid är billigare att låna i instrument med kort löptid än med lång. Kort löptid innebär å andra sidan högre risk eftersom
räntekostnaderna varierar mer om räntevillkoren ändras ofta.
Den nominella kronskuldens löptid varierar kring riktvärdet, bl.a. beroende på att statsskuldens storlek följer variationer i statens betalningar under året. Under 2016 var durationen i genomsnitt 3,4 år för lån med löptid under 12 år. Den var således inom riktlinjernas intervall.
Den reala kronskuldens löptid var 6,9 år i genomsnitt för 2016. Realskuldens andel av den totala skulden var i genomsnitt 18,4 procent av den totala skulden. Riktvärdet på 20 procent är långsiktigt. Realskulden är svår att styra eftersom nyupplåningen är liten i förhållande till den utestående skulden. Till skillnad från övriga skuldslag är det inte möjligt att använda derivatinstrument för att påverka andelen realskuld.
Realandelen kan därför variera kring riktvärdet utan att Riksgäldskontoret behöver vidta åtgärder. Under 2016 emitterades 16 miljarder kronor i realobligationer, vilket
UTVEC KLINGEN AV STATS SKULDEN
blev något lägre än den planerade emissionsvolymen på 17 miljarder kronor.
Anledningen var att några emissioner inte blev fulltecknade.
Den genomsnittliga löptiden för valutaskulden var 0,1 år under 2016. Eftersom valutaskulden kan styras med hjälp av derivat, varierar löptiden inte nämnvärt över året. Statsskuldens exponering i utländsk valuta ska minska med upp till 30 miljarder per år enligt riktlinjerna. Exponeringen ska beräknas så att förändringar i kronans växelkurs exkluderas. Under 2016 minskade exponeringen med 23 miljarder kronor exklusive växelkursförändringar.
Sedan 2015 beräknas andelarna baserat på nominella belopp, inklusive upplupen inflationskompensation och till aktuell växelkurs. De procentuella andelarna enligt riktlinjerna som beskrivs ovan överensstämmer inte med andelarna i nedanstående tabell då riktlinjernas andelar beräknas på okonsoliderad skuld inklusive fordringar i vidareutlåning och inklusive förvaltningstillgångar.
Statsskuldens utveckling och sammansättning Miljarder kronor
2012 2013 2014 2015 2016
Nominella lån i svenska kronor 667 665 733 771 694
Reala lån i svenska kronor 183 188 191 170 185
Nominella lån i utländsk valuta 262 384 422 411 413
Summa konsoliderad statsskuld 1 113 1 236 1 347 1 352 1 292 Anm.: Beloppen för nominella lån i utländsk valuta är korrigerade vad gäller säkerheter (depositioner för handel med futures för 2012).
Nominella lån i svenska kronor minskade med 77 miljarder kronor till 694 miljarder kronor i slutet av 2016. Den reala lånestocken uppgick till 185 miljarder kronor i slutet av 2016 vilket är en ökning med 15 miljarder kronor jämfört med 2015.
Valutaskulden ökade med 2 miljarder kronor under 2016. Valutaskulden består delvis av lån i utländsk valuta. Riksgäldskontoret skapar även valutaskuld med hjälp av derivat. Det innebär att Riksgäldskontoret ingår avtal om att byta åtaganden i kronor mot åtaganden i utländsk valuta.
UTVEC KLINGEN AV STATS SKULDEN
Nominella lån i svenska kronor Miljarder kronor
2012 2013 2014 2015 2016
Nominella statsobligationer 516 573 556 565 590
Statsskuldväxlar 105 94 88 141 84
Likviditetsförvaltningsinstrument 48 61 60 56 69
Säkerheter i svenska kronor 17 11 21 11 11
Privatmarknadslån 50 46 36 19 15
Valutaderivat i svenska kronor -69 -121 -28 -21 -75
Nominella lån i svenska kronor 667 665 733 771 694
Total nominell upplåning i svenska kronor var 77 miljarder kronor lägre vid utgången av 2016 jämfört med föregående år. Finansieringen via nominella statsobligationer ökade med 25 miljarder kronor under 2016. Samtidigt minskade nominell upplåning i statsskuldväxlar med 57 miljarder kronor.
I nominella lån i svenska kronor ingår också privatmarknadslån. Privatmarknadslån består dels av premieobligationer, dels av Riksgäldsspar. Under 2016 fortsatte upplåningen på privatmarknaden att minska. Vid årets slut utgjorde den 1,2 procent av den konsoliderade statsskulden. Riksgäldsspar avvecklades efter ett beslut av Riksgäldskontoret 2013. Riksgäldsspar med fast ränta är stängt för nyteckning. De sista kontona förfaller i december 2020. Under 2016 gavs ett premieobligationslån ut.
I december beslutade Riksgäldskontoret att inte ge ut fler premieobligationer förrän utgivningen återigen bedöms vara lönsam.
Att låna upp på privatmarknaden i stället för på kapital- och penningmarknaderna ökade kostnaderna för statsskulden under 2016 med 33,2 miljoner kronor. För femårsperioden 2012–2016 var den sammanlagda kostnadsbesparingen 0,3 miljarder kronor, varav premieobligationer stod för hela besparingen.
Positionstagning
Riksgäldskontoret tar aktiva positioner för att sänka statens kostnader baserat på bedömningar av den framtida ränte- och växelkursutvecklingen. Positioner tas med hjälp av derivat som gör att skuldens löptid och fördelning mellan valutor justeras.
Riksgäldskontoret kan ta valutapositioner och räntepositioner, men räntepositioner får endast tas i utländsk valuta. En vinst i den aktiva förvaltningen minskar statens räntekostnader med samma belopp. Utrymmet för positionstagande styrs av regeringens årliga riktlinjer.
När Riksgäldskontoret bedömer att ett marknadspris markant avviker från en långsiktigt motiverad nivå, kan myndigheten ta större positioner. Sådana positioner tar Riksgäldskontoret dock sällan. Dessutom bedriver Riksgäldskontoret en löpande
UTVEC KLINGEN AV STATS SKULDEN
aktiv förvaltning både i egen regi och med hjälp av externa förvaltare. Där tas
normalt relativt små positioner. Regeringen fastställer det övergripande riskutrymmet för positionsverksamheten i de årliga riktlinjebesluten.
Den positionstagning som externa förvaltare bedrev gav en vinst på 43 miljoner kronor och Riksgäldskontorets egen positionstagning gav en förlust på 1 miljon kronor för 2016. Under den senaste femårsperioden har den externa förvaltningen bidragit med ett överskott på 119 miljoner kronor. Under samma period har den interna förvaltningen gett ett underskott på 205 miljoner kronor. Sammantaget visade positionsverksamheten ett underskott på 86 miljoner kronor under den senaste femårsperioden.