Svensk industris elanvändning i ljuset av PFE och elskattereduk tion

I detta avsnitt redovisas de viktigaste resultaten av två kvantitativa analyser av två industrisektorers efterfrågan på el. Båda analyserna använder sig av anläggnings- pecifika data från SCB:s industristatistik, och simulerar med hjälp av ekonometris- ka metoder effekterna på elefterfrågan av en elskattereduktion på 0,5 öre per kWh (se avsnitt 3.2). Analyserna bygger på en analys av industrins elefterfrågan innan PFE-systemets inträdande, dvs. i första hand baselineuppskattningar samt en simu- lering av skattereduktionens möjliga effekter på elanvändningen. De viktigaste resultaten från dessa undersökningar sammanfattas i Tabell 5.2.

Tabell 5.2: Ekonometriska analyser av PFE och industrins efterfrågan på el

Söderholm m.fl. (2010) Söderholm m.fl. (2011)

Industrisektor Pappers- och massaindu-

strin

Gruvindustrin Tidshorisont för elasticitetsberäkningar Kort sikt Lång sikt Estimerad ökning av elefterfrågan vid

skattereduktion

0,07 TWh (0,3 %) 0,06 TWh (3,8 %) Rapporterad elbesparing som en effekt

av åtgärder vidtagna inom PFE

0,67 TWh (3,0 %) 0,2 TWh (12,0 %) Elbesparingar som ett resultat av FoU i

ett baseline scenario

Ja Ja

Henriksson m.fl. (2010) analyserar elefterfrågan i den svenska pappers- och massa- industrin, och visar att den elskattereduktion som följer av deltagandet av PFE ger (allt annat lika) en ökning av efterfrågan på el med motsvarande 0,3 procent, men den elbesparing som företagen rapporterat inom ramen för PFE uppgår till hela 3,0 procent. Detta tyder på att nettoeffekten indikerar en tydlig reduktion av elanvänd- ningen som ett resultat av programmet. Det ska dock noteras att dessa beräkningar baseras på en egenpriselasticitet för den svenska pappers- och massaindustrin som är att betrakta som kortsiktig. Eftersom PFE-programmet innebär en permanent reduktion av elskatten är det rimligt att beakta även de långsiktiga effekterna av skattereduktionen. Henriksson m.fl. (2011) analyserar dessa långsiktiga effekter med hjälp av anläggningsdata för den svenska gruvindustrin.51 _{Dessa resultat indi-}

50 Systemet med frivilliga avtal leder också till en ”sektorsindelning” som kan hämma kostnadseffektivi- teten. Om exempelvis elskatten ligger på en relativt hög nivå medan avkastningskravet i det ”frivilliga avtalet” är relativt lågt satt kan marginalkostnaderna för energieffektivisering skilja sig åt markant mel- lan de två grupperna.

51 Rent tekniskt estimerar Henriksson m.fl. (2011) en variabel kostnadsfunktion för gruvsektorn, och denna kan användas för att räkna ut skuggpriset på kapital i denna sektor. Detta pris kan sedan jäm- föras med priset på kapital ex ante, och på så sätt kan den långsiktiga efterfrågan på produktionsfak- torer härledas. Denna analys utnyttjar med andra ord den teoretiska egenskapen att vid en optimal kapitalstock tangerar den kortsiktiga kostnadskurvan den långsiktiga.

kerar betydligt högre egenpriseffekter. Den skattereduktion som följer med ett deltagande i PFE innebär här en långsiktig ökning av elefterfrågan med 3,8 procent medan de åtgärder som rapporteras i PFE indikerar en total elbesparing på hela 12,0 procent.

Ett sätt att tolka dessa resultat är att det finns betydande informations- och beteendemisslyckanden i den svenska industrisektorn, och det systematiska energi- ledningsarbete som PFE innebär leder till att många lönsamma energieffektivise- rande åtgärder identifieras. Vi menar dock att detta är en för enkel – och delvis missvisande – slutsats, detta av bl.a. följande skäl:

 Baselinebedömningen är viktig för att bedöma nettoeffekterna av ett pro- gram som PFE, och våra ekonometriska resultat visar också att redan i ett baselinescenario investerar industriföretagen i FoU som (allt annat lika) re- ducerar efterfrågan på el. Det är oklart om – samt på vilket sätt – PFE- företagen tar hänsyn till sådana baselineeffekter i sin rapportering. Dessa farhågor förstärks av att tidigare studier visar att de instruktioner som idag finns ger mycket få handfasta riktlinjer för hur företagen ska hantera base- lineproblematiken (se t.ex. Stenqvist m.fl., 2009).

 Utifrån ett samhällsekonomiskt perspektiv är det den totala resursprodukti- viteten som är intressant (inklusive effekter av icke-marknadsprissatta nyt- tigheter) (se t.ex. SOU 2001:2). Medan PFE – med sin nuvarande utform- ning – kan leda till att företagen på ett effektivt sätt lär sig hantera olika fö- retagsinterna informations- och beteendemisslyckanden, riskerar det att bi- dra endast med en snabbare kapitalomsättning (där t.ex. energianvändande utrustning byts ut tidigare än vad som annars hade varit fallet). Det finns inga garantier för att sådana effekter – med en ökad materialomsättning som följd – gynnar resurseffektiviteten totalt sett.

 Vår bedömning är att de avkastningskrav som tillämpas i bedömningen av lönsamheten i företagens energieffektiviseringsåtgärder är lägre än de som normalt tillämpas av företag inom industrin. Inom PFE är avkastningskra- vet högst 3 år (Energimyndigheten, 2005d) medan tidigare studier tyder på att det normala är avkastningskrav på 1,5-2 år (se t.ex. Anderson och Ne- well, 2004; Lefley, 1996). Detta innebär i praktiken att PFE inte endast är en fråga om att identifiera de åtgärder som är företagsekonomiskt lönsam- ma.

Våra slutsatser i den sista punkten stärks dessutom av att enkla cash-flow analyser av investeringsbeslut normalt sett inte tar hänsyn till investeringarnas irreversibili- tet. Detta innebär att även om en investering har ett positivt nuvärde (givet gällande avkastningskrav) kan det vara lönsamt att vänta in ny information om t.ex. framtida pris- och kostnadsutveckling. I praktiken får detta som följd att det implicita av- kastningskravet är betydligt högre (Jaffe m.fl., 2004), och detta gäller speciellt om energipriserna varierar mycket över tiden samt om teknikutvecklingen på området är snabb. I anslutning till diskussionen om de ekonomiska beräkningar som genom- förts inom ramen för prövningen enligt miljöbalken återkommer vi till dessa reso- nemang (se avsnitt 5.5).

Sammantaget visar analysen att medan PFE på många sätt har hjälpt de del- tagande företagen att förbättra sitt energiledningsarbete men systemet har också nackdelar som de ekonomiska styrmedlen inte har (t.ex. informationsasymmetrier mellan myndighet och företag vid t.ex. baselinebedömning, risker för ineffektivt resursutnyttjande totalt sett etc.). Medan programmet således varit lyckosamt då det gäller att hantera beteende- och informationsmisslyckanden på företagsnivå är det troligtvis mindre ändamålsenligt ur kostnadseffektivitetssynpunkt. De problem med informations- och beteendemisslyckanden som finns är dessutom mest troligt mer vanliga bland de företag som inte väljer att gå med i programmet. PFE har heller inte varit framgångsrikt ur teknikutvecklingssynpunkt, en slutsats som bekräftas av industriföreträdare (se avsnitt 5.3).

Även om PFE på många sätt bidragit med viktiga effekter på industrins ener- giarbete går det att ifrågasätta vad en fortsättning av programmet (i dess nuvarande utformning) kan bidra med. Energifrågan har via PFE ”nått styrelserummen” i de deltagande företagen, och en rad relativt billiga energieffektiviserande åtgärder har identifierats. Frågan är dock vad en ny omgång kan ge; energiledningssystemen är redan på plats och färre åtgärder kommer rimligen att vara lönsamma. Det finns också – som tidigare påpekats – indikationer på att EU-kommissionen kan sätta stopp för den nuvarande utformningen av programmet. Detta ska dock inte tas som intäkt för att frivilliga avtal inte kan spela en viktig roll i industrins energiomställ- ning. I kapitel 6 diskuterar vi översiktligt eventuella inriktningar på framtida frivil- liga program.

5.5

Rättslig diskussion om interaktionen

mellan miljöbalken och andra styrmedel för