internationella arenan krävs. Förutsättningarna och lagstiftningen för miljöarbetet sker till stor del inom EU, där möjligheten finns att påverka ambitionsnivån i olika frågor. I de fall då EU-lagstiftning föreskriver miniminivåer kan vi i Sverige besluta om strängare krav. För en hel del miljöfrågor har vi möjlighet att inom svensk statsförvaltning besluta om styrmedel och åtgärder som undanröjer de hinder som finns för att miljökvalitetsmålen ska uppnås. För luft- och klimatmålen, men även för havsmålet och målet om giftfri miljö krävs i större utsträckning styrmedel på internationell nivå.
När det gäller generationsmålet har vi i Sverige stor men inte full påverkans- möjlighet. Situationen inom många av generationsmålets strecksatser är komplex och rådigheten varierar både inom och mellan områden. Inom de flesta miljöom- råden är påverkan från EU och länder utanför EU stor, vilket i vissa fall begränsar rådigheten. Den bedöms dock som relativt stor när det gäller fysisk planering, energianvändning och svenska konsumtionsmönster. För en fullständig beskriv- ning se avsnitt Rådighet inom olika miljöområden i kapitel 5.
I avsnittet om gapet till måluppfyllelse presenterades fem grupper av orsaker till att miljökvalitetsmålen inte kan nås och vilka av orsakerna som är aktuella för respektive mål. Läget inom dessa fem områden är ett mått på hur långt miljö- arbetet har kommit och i viss mån hur handlingsutrymmet ser ut. Figur 3 visar en övergripande bild av vad miljöarbetet har att förhålla sig till baserat på bedöm- ningen av läget inom miljökvalitetsmålen.
Figur 3. Läget inom fem orsaksområden som ett mått på hur långt miljöarbetet har kommit
och i viss mån på hur handlingsutrymmet ser ut. Figuren visar andel mål där berörd orsak angetts, det vill säga 1 motsvarar att orsaken har angetts för samtliga mål.9
Säkerhet i bedömningen utifrån återhämtningstid Huvuddelen av miljöproblemet ägs nationellt Styrmedlens tillämpning är tillräcklig Styrmedel
finns konkurrens från Oberoende av andra områden 1,0 0,8 0,6 0,4 0,2 0
Bilden visar att merparten av miljöproblemen ägs nationellt, men att miljöarbetet i mycket begränsad omfattning går att hantera fritt från konkurrens med andra områden eller sektorer. Styrmedel finns för mindre än hälften av miljökvalitets- målen och har i ungefär lika stor utsträckning en otillräcklig tillämpning. Det finns en säkerhet i bedömningen för ungefär en fjärdedel av miljökvalitetsmålen, medan ekosystemens återhämtningstid gör att det för övriga är svårt att förutse förutsättningarnas tillräcklighet.
Den övergripande sammanställningen visar att det finns en stor påverkansmöj- lighet på nationell nivå, främst när det gäller att besluta om styrmedel och se till tillämpningen av dem. Viktiga faktorer att uppmärksamma är synergimöjligheter och målkonflikter. De viktigaste målkonflikterna finns mellan miljökvalitetsmålen och andra politikområden.
Många gånger uppstår målkonflikter och problem på grund av oklarheter i ägarskap och ansvar för en fråga. Lösningen på de större, äkta konflikterna ligger på den politiska nivån, till exempel när det gäller målkonflikten mellan miljökvali- tetsmålen Levande skogar och Begränsad klimatpåverkan. Här finns en äkta kon- flikt mellan biologisk mångfald och kraftiga satsningar på ökat uttag av bioenergi från skogen. Mellan miljökvalitetsmål och andra politikområden finns flera stora konflikter, vilket beskrivs närmare i kapitel 3. För att kunna hantera den typen av målkonflikter krävs politiska ställningstaganden och prioriteringar.
9 Figuren bygger på tabell 2, men i figur 3 inkluderas även Skyddande ozonskikt och Säker
Miljöarbetet påverkas starkt av trender i samhällsutvecklingen. De trender som har en negativ inverkan på miljöarbetet är samtidigt de starkaste trenderna i sam- hällsutvecklingen. Hit hör till exempel konsumtionsökning och ekonomisk kort- siktighet. Det är angeläget att identifiera nyckelaktörer i samhället som kan brom- sa upp effekten av dessa negativa trender. Det kan till exempel göras genom olika former av samverkan med näringslivet. Lika viktigt är att stödja de nyckelaktörer i samhället som kan förstärka de positiva trenderna. En tänkbar möjlighet är att bygga vidare på de positiva kopplingarna till individers önskan om en god hälsa, till exempel utifrån vad man konsumerar och hur man väljer att transportera sig. Handlingsutrymmet påverkas av internationella sammanhang och EU-lagstift- ning och är beroende av rådigheten, vilket är ett begrepp som kan definieras på flera sätt. Den snävare tolkningen är rådighet över beslut, som är utgångspunk- ten i kapitel 5 om generationsmålet. Samtidigt kan svensk möjlig inverkan på EU-politiken tolkas antingen som full eller begränsad rådighet, vilket är tydligt i bedömningarna av miljökvalitetsmålen. Det är fortsatt relevant att belysa var och i vilket sammanhang vi i Sverige kan agera för att påverka måluppfyllelsen, men begreppet rådighet är problematiskt.
Miljömålen i tid och rum
Att studera miljökvalitetsmålens olika delar och se hur dessa kan definieras geo- grafiskt och i tid är ett viktigt stöd för vilka typer av styrmedel och åtgärder som behövs för olika mål.
Figur 4 visar hur tillståndet i miljön definieras geografiskt (regionalt, nationellt eller EU/internationellt) i miljökvalitetsmålen och i vilken utsträckning att uppnå tillståndet är beroende av tid. Tidsperspektivet berör hur lång tid det tar att ändra nuvarande tillstånd till önskat tillstånd. Figuren baseras på beskrivningen av målens preciseringar10.
Figur 4. Miljökvalitetsmålens placering geografiskt och i tid till önskat miljötillstånd baserat på deras preciseringar. Begränsad klimatpåverkan Giftfri miljö Frisk luft
Hav i balans samt levande kust och skärgård
God bebyggd miljö Geografisk nivå utifrån preciseringar Internationell EU Nationell Regional
Kort sikt Medellång sikt Lång sikt Tid till ändrat miljötillstånd
Skyddande ozonskikt Ingen övergödning Säker strålmiljö
Ett rikt växt- och djurliv • Levande skogar Levande sjöar och vattendrag
Ett rikt odlingslandskap Storslagen fjällmiljö • Myllrande våtmarker
Grundvatten av god kvalitet
Säker strålmiljö
Bara naturlig försurning
Miljökvalitetsmål med i huvudsak nationellt fokus kan vara lättare att påverka. De mål som är starkt beroende av internationell samverkan för måluppfyllelse har en extra osäkerhet, eftersom andra aktörer än Sverige är inblandade och deras inverkan på våra åtgärder inte går att förutse. Det innebär att miljökvalitetsmål som har långa återkopplingstider och hög internationell relevans kräver interna- tionell samverkan. Det finns också områden där vi samarbetar internationellt även i de fall miljökvalitetsmålet har ett nationellt eller regionalt fokus. Det gäller till exempel mål med koppling till biologisk mångfald.
Figuren visar målens komplexitet i och med att flera miljökvalitetsmål har stor geografisk och tidsmässig spridning. De mål som har placerats närmare i tid till ändrat miljötillstånd och på regional nivå har en tydligare koppling mellan orsak och verkan, på grund av att drivkrafterna som styr och påverkar möjligheten till måluppfyllelse är lättare att överblicka. De mål som har ett långt tidsspann, och där problemet måste lösas på internationell nivå, har många men färre tydliga kopplingar mellan orsak och verkan. Drivkrafterna i dessa är mer svårdefinierade och komplexiteten och osäkerheten i att nå måluppfyllelse är större.