Sveriges internationella åtaganden

2.4.1.1 Medlemskapet i Europeiska unionen

Som inledningsvis nämndes utstakas normgivningsmaktens gränser numera inte bara av regeringsformen och andra nationella regler, utan också genom Sveriges överenskommelser med främmande stater och olika internationella organisationer. Det mest utvecklade och djupgående samarbetet av nämnda slag sker förstås inom ramen för Sveriges medlemskap i Europeiska unionen.

Samarbetets djup illustreras väl av det faktum att riksdagen, genom en särskild lag, närmare bestämt lagen (1994:1500) med anledning av Sveriges anslutning till Europeiska unionen, har avstått betydande delar av sin normgivningsmakt till unionen och dess institutioner samt föreskrivit att hela det unionsrättsliga regelverket ska gälla här i landet med den verkan som följer av fördragen.¹³² Överlåtelsen av makt till unionen och sammansmältningen av unionsrätten och den svenska rätten har medfört att många av de företeelser som det tidi-gare ankom på svenska organ att reglera numera kan eller ska regleras genom regler på unionsnivå. På dessa områden har unionsrätten företräde framför nationella bestämmelser, vilket innebär att svenska föreskrifter som strider mot unionsrätten inte får tillämpas och att nya nationella regler som är oför-enliga med densamma inte får meddelas.¹³³

Överlämnandet av föreskriftsmakt till Europeiska unionen innebär, som lätt inses, att den i föregående avsnitt presenterade bilden avseende den offentliga normgivningsmakten och dess fördelning (se 2.3) inte till fullo återspeglar det faktiska läget. Att låta retuschera den med beaktande av både unionsfördragen och de tusentals andra rättsakter som ingår i unionens regelverk på olika nivåer låter sig emellertid knappast göras, åtminstone inte om bilden alltjämt ska vara

132 Den konstitutionella grunden för överlåtelsen av beslutanderätt finns, vilket väl kan vara på plats att påpeka i en avhandling med statsrättsliga förtecken, i RF 10 kap. 6 §. Beträffande den historiska framväxten av detta lagrum m.m., se t.ex. Lebeck, Carl, Konstitutionell reglering av internationell delegation. Från ”EEC-paragrafen” till RF 10:5, FT 2009 s. 155 ff. och En ny konstitutionell reglering av internationella relationer? Något om förändringarna i RF 10, FT 2010 s. 221 ff.

133 Se t.ex. SOU 2008:125 En reformerad grundlag, s. 496 ff.; prop. 2009/10:80 En reformerad grundlag, s. 193 f. och SOU 2010:68 Ny yttrandefrihetsgrundlag? s. 77 ff. Se även EU-domsto-lens välkända uttalanden i målen 6/64 Flaminio Costa mot E.N.E.L., ECLI:EU:C:1964:66;

11/70 Internationale Handelsgesellschaft mbH mot Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide und Futtermittel,ECLI:EU:C:1970:114samt106/77 Amministrazione delle Finanze dello Stato mot Simmenthal SpA,ECLI:EU:C:1978:49.Seäven 103/88, Fratelli Costanzo SpA mot Comune di Milano, ECLI:EU:C:1989:256.

någorlunda begriplig. Det kan dock konstateras att inom det rättsliga område som förevarande framställning i främsta rummet rör sig – politirätten – har unionsmedlemskapets följdverkningar varit jämförelsevis milda, något som naturligtvis hänger samman med det faktum att just upprätthållande av allmän ordning och säkerhet i princip fortfarande ankommer på de enskilda medlems-staterna (art. 4.2 i Fördraget om Europeiska unionen). Mot bakgrund av den varierande flora av företeelser som i svensk rätt anses kunna regleras genom lokala ordningsföreskrifter (se t.ex. 1.1) går det emellertid inte att helt avfärda risken att sådana någon gång kan komma i konflikt med unionens regelverk. I sådana fall ska den lokala föreskriften givetvis inte tillämpas (se 9.3).¹³⁴

I sammanhanget bör även något sägas om Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna. Stadgan, som trädde i kraft år 2009, innehål-ler nämligen en omfattande katalog med rättigheter av inbördes vittskilda slag som unionens institutioner, organ och byråer samt medlemsstaterna – varmed inte bara avses medlemsstaternas centrala statsorgan utan också regionala och lokala samhällsorgan – måste ta hänsyn till vid tillämpning av unionsrätten.

Som exempel kan nämnas väletablerade fri- och rättigheter som t.ex. rätten till liv (art. 2) och yttrandefrihet (art. 11), men även angelägenheter av lite annan karaktär som t.ex. rätten till rättvisa arbetsförhållanden (art. 31), rösträtt och valbarhet till Europaparlamentet (art. 39) samt rätten till en god förvaltning (art. 41).¹³⁵ I stora drag är det fråga om en kodifiering av de rättigheter, friheter och principer som redan existerar i unionsrätten, men genom att samla dessa i ett dokument ansågs det bli tydligare för såväl medborgare som myndigheter och domstolar vilka rättigheter som de förstnämnda besitter inom ramen för unionsrätten.¹³⁶

Merparten av stadgans rättigheter garanteras alla och envar inom unionen, oavsett status eller nationalitet, men några regler är reserverade för unions-medborgare (se art. 39 till 46). En viktig begränsning i stadgans omfattning ligger däremot i det faktum att den är knuten till unionens kompetens; Rättig-hetsbestämmelserna i den är alltså bara bindande för medlemsstaternas organ

134 Det kan även, bör det tilläggas, finnas skyldighet att anmäla vissa typer av lokala föreskrifter till Europeiska kommissionen och till övriga medlemsstater, nämligen om dessa innehåller krav som påverkar tillträdet till eller utövandet av en tjänst enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/123/EG av den 12 december 2006 om tjänster på den inre marknaden, se 15 a § lagen (2009:1079) om tjänster på den inre marknaden och 2–3 §§ förordningen (2009:1078) om tjänster på den inre marknaden. När det gäller lokala ordningsföreskrifter skulle så möjligen kunnatänkasvarafallet beträffande vissa regler om kvantitativa eller geografiska begränsningar avtorghandeln(jfr3.3.2),särskilt begränsningar knutna till folkmängd eller geografiska avstånd mellan olika tjänsteleverantörer, se t.ex. Ds 2012:41Anmälanenligttjänstedirektivetavförslag till vissa kommunala föreskrifter, s. 22 ff. Dessa specialregler kopplade till den inre marknaden i unionen förbigås emellertid fortsättningsvis i framställningen.

135 Beträffande rätten till god förvaltning, se t.ex., Reichel, Jane, Europeiska principer för god förvaltning och 2017 års förvaltningslag, FT 2018 s. 423 ff.

136 Se ingressen till stadgan och prop. 2007/08:168 Lissabonfördraget, s. 80.

när dessa tillämpar unionsrätten (art. 51.1). Med det avses visserligen inte bara direkt tillämpning av någon unionsrättslig akt utan, enligt EU-domstolens praxis, även tillämpning av nationella regler med anknytning till unionsrätten, men icke desto mindre rör det sig om en betydande inskränkning av stadgans tillämpningsområde.¹³⁷ Det gäller förstås särskilt i relation till lokala ordnings-föreskrifter som ju, som ovan har konstaterats, sällan torde komma i beröring med unionens intressen. I de fall då stadgan är tillämplig har den emellertid, såsom unionsrätt av allra högsta valör (se art. 6.1 i Fördraget om Europeiska unionen), företräde framför alla eventuella svenska bestämmelser som strider mot den (se t.ex. NJA 2013 s. 502).¹³⁸

Som kommer att framgå nedan (se 2.4.1.2) överlappar det skydd som anges i rättighetsstadgan delvis tillämpningsområdet för Europakonventionen. För att trygga sambandet mellan dessa regelverk slås det i stadgan fast att i den mån den omfattar rättigheter som motsvarar de som garanteras av Europakon-ventionen, ska dessa ha samma innebörd och räckvidd som i konventionen.

Det gäller dock inte om unionsrätten tillförsäkrar ett mer långtgående skydd (art. 52.3). Vid konkurrens mellan Europakonventionen och stadgan är det alltså i praktiken alltid den för den enskilde mest fördelaktiga bestämmelsen som ska tillämpas.¹³⁹ Slutligen kan det tilläggas att stadgan, i likhet med den svenska regeringsformen (se 2.3.2), medger att vissa rättigheter som anges i den får begränsas. För att sådana inskränkningar ska vara tillåtna krävs det emellertid att de anges i lag, att de är proportionerliga och att de är förenliga med det väsentliga innehållet i rättigheterna och friheterna (art. 52.1). I princip är det sålunda uteslutet att modifiera vad som regleras i stadgan genom lokala ordningsföreskrifter.¹⁴⁰

2.4.1.2 Anslutningen till Europakonventionen

Ett annat internationellt åtagande som i hög grad påverkar de ramar inom vilka svenska organ får meddela föreskrifter är Sveriges anslutning till Europeiska

137 Beträffande nämnda praxis, se t.ex. mål C-617/10 Åklagaren mot Hans Åkerberg Fransson, ECLI:EU:C:2013:105. Se även Bernitz, Ulf, Rättighetsstadgan – utveckling och utmaningar.

Reflektioner med utgångspunkt i fyra nyutgivna böcker, ERT 2014 s. 449.

138SeBernitz,Ulf,Rättighetsskyddetsgenomslagisvenskrätt–konventionsrättsligtoch unions-rättsligt, JT 2010/11 s. 821 ff. och Rättighetsstadgans genomslag i svensk rätt. Europarättslig lagprövning och lärdomar av Åkerberg Fransson, JT 2017/18 s. 17 ff.; Nergelius, Joakim, EU:s inverkan på svenskt konstitutionellt liv – snabbspolning bakåt visar utveckling fast forward, ERT 2015 s. 101 ff.; Lebeck, Carl, EU-stadgan om grundläggande rättigheter. En introduktion, 2 uppl., Studentlitteratur, Lund, 2016, s. 20 ff. samt Bernitz, Ulf & Kjellgren, Anders, Europa-rättens grunder, 6 uppl., Wolters Kluwer, Stockholm, 2018, s. 112 ff.

139 Se t.ex. Bernitz, Ulf, EU:s nya rättighetsstadga – hur kommer den att tillämpas?, ERT 2008 s. 73 ff.

140 Begreppet ”lag” i stadgan behöver visserligen inte nödvändigtvis ha samma innebörd som i regeringsformen, men det verkar ställas höga krav på den nationella ”lagstiftningen” för att den ska godtas, se t.ex. Schmauch, Magnus, Tillämpningen av begränsningssystemet i EU:s stadga om grundläggande rättigheter, SvJT 2016 s. 265 ff.

konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grund-läggande friheterna, alltså Europakonventionen. I den s.k. inkorporationslagen – egentligen lagen (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna – anges det nämligen att konventionen, inklusive alla de tilläggsprotokoll som Sverige har anslutit sig till, gäller som svensk lag. Traktaten garanterar bl.a. rätten till frihet och säkerhet (art. 5), religionsfrihet (art. 9), yttrandefrihet (art. 10) och föreningsfrihet (art. 11) samt förbjuder sådant som t.ex. straff utan stöd i lag (art. 7) och utvisning av medborgare (art. 3 i fjärde tilläggsprotokollet). Såtill-vida korresponderar konventionens innehåll i stort sett mot det skydd för med-borgerliga fri- och rättigheter som ges i regeringsformen (RF 2 kap., se 2.3.2).

Ett antal andra stadganden i konventionen har emellertid inte några uttryckliga motsvarigheter i den svenska grundlagen. Så är fallet beträffade t.ex. rätten till en rättvis rättegång (art. 6), rätten till privat- och familjeliv (art. 8), rätten att ingå äktenskap (art. 12) och förbuden mot tortyr (art. 3), slaveri (art. 4) och dubbla straffrättsliga förfaranden (art. 4.1 i sjunde tilläggsprotokollet).¹⁴¹ Få av rättigheterna i konventionen är dock absoluta (jfr 2.3.2), utan kan begränsas med stöd av nationell lagstiftning.¹⁴²

Till skillnad mot Europeiska unionens rättighetsstadga, vilken som nyss nämndes dels är begränsad till unionsrättsliga sammanhang, dels reserverar vissa rättigheter för unionsmedborgare (se 2.4.1.1), är Europakonventionen tillämplig på alla och envar som befinner sig i ett land som har ratificerat den (art. 1). En annan skillnad är att det till konventionen har knutits ett speciellt kontrollsystem med möjlighet till individuell klagorätt, enligt vilket staternas uppfyllelse av sina åtaganden enligt densamma som bekant ytterst kan komma att prövas av en särskild domstol, Europeiska domstolen för de mänskliga rät-tigheterna [cit. Europadomstolen]. Det är framför allt genom praxis från denna instans som de i påtagligt generella ordalag avfattade fri- och rättigheterna i konventionen med tiden kommit att få ett mer preciserat innehåll.¹⁴³

Avsikten med att införliva Europakonventionen i svensk rätt var dels att markera dess särskilda betydelse på de mänskliga rättigheternas område, dels

141 Se Åhman, Karin, Europadomstolens principer, Marcusson, Lena (red.), Offentligrättsliga principer, 3 uppl., Iustus, Uppsala, 2017, s. 23 f.

142 Närmare villkor för sådana begränsningar anges regelmässigt i slutet av varje enskild artikel.

Allmänt gäller dock att de inskränkningar som medges i konventionens skydd inte får tillämpas annat än just i de syften för vilka de medgetts (art. 18). Vidare bör tilläggas att kravet på ”lag”

inte heller i detta sammanhang (jfr 2.4.1.1) innebär att det oundgängligen måste vara frågan om en av riksdagen beslutad författning. Däremot måste regeln åtminstone ha stöd i parlamentets normgivningsmakt, se Åhman, Karin, Europadomstolens principer, Marcusson, Lena (red.), Offentligrättsliga principer, 3 uppl., Iustus, Uppsala, 2017, s. 29.

143 Se Åhman, Karin, Normprövning. Domstolskontroll av svensk lags förenlighet med rege-ringsformen och europarätten 2000–2010, Norstedts Juridik, Stockholm, 2011, s. 29 och Euro-padomstolens principer, Marcusson, Lena (red.), Offentligrättsliga principer, 3 uppl., Iustus, Uppsala, 2017, s. 19 f. och s. 25.

att skapa ett uttryckligt och direkt underlag för svenska domstolar och andra rättstillämpande organ att tillämpa den. Ett tredje skäl var att konventionens fri- och rättigheter redan hade status som allmänna rättsprinciper inom den dåvarande Europeiska gemenskapen, till vilken Sverige då hade planer på att ansluta sig i nära tid.¹⁴⁴ Bl.a. för att undvika en dubbelreglering på grundlags-nivå av vissa fri- och rättigheter och hur dessa får begränsas gavs konvent-ionen emellertid inte status som svensk grundlag, vilket kanske hade varit det mest naturliga för fri- och rättigheter, utan som vanlig lag. Som en garanti mot avvikande nationella lagregler togs det istället in en bestämmelse i regerings-formen om att en lag eller annan föreskrift inte får meddelas i strid med vad som stadgas i Europakonventionen (RF 2 kap. 19 §). I motiven framhölls att regeln i första hand riktar sig till lagstiftaren, som ju har det primära ansvaret för att den inhemska rätten är förenlig med rikets folkrättsliga förpliktelser, men att den också ger domstolar och andra myndigheter möjlighet att använda sig av reglerna om lagprövning (se 9.3) då de ställs inför konventionsstridig lagstiftning.¹⁴⁵

Relationen mellan den inkorporerade Europakonventionen och svensk rätt i övrigt diskuterades förhållandevis ingående i förarbetena till inkorporation-slagen.¹⁴⁶ Den har också analyserats noggrant i den juridiska litteraturen¹⁴⁷ och vid flera tillfällen varit föremål för prövning i de högsta domstolsinstanserna

144 Se SOU 1993:40 Fri- och rättighetsfrågor, del B, s. 123 ff. och prop. 1993/94:117 Inkorpo-rering av Europakonventionen och andra fri och rättighetsfrågor, s. 32 f. Det kan tilläggas att en inkorporering av Europakonventionen faktiskt diskuterades redan när RF 2 kap. utformades under första halvan av 1970-talet, men tanken avvisades då med hänvisning bl.a. till att kon-ventionstexten var alltför svåröverskådlig och otillgänglig. Däremot kom konventionen, enligt den utredning som behandlade saken, att utgöra en viktig källa till inspiration i arbetet med det kapitlet, se SOU 1975:75 Medborgerliga fri- och rättigheter, s. 98 f.

145 Se prop. 1993/94:117 Inkorporering av Europakonventionen och andra fri och rättighetsfrå-gor, s. 35 f.

146 Se prop. 1993/94:117 Inkorporering av Europakonventionen och andra fri och rättighetsfrå-gor, s. 35 f. och s. 53 f. samt bet. 1993/94:KU24 Inkorporering av Europakonventionen och andra fri- och rättighetsfrågor, s. 17 ff. Se också Strömberg, Håkan, Europakonventionen och lex posterior-principen, FT 1993 s. 225 ff. Saken togs också upp inför det som skulle komma att bli 2010 års ändringar i regeringsformen, men Grundlagsutredningen fann inte skäl att förslå några ändringar i den rådande ordningen, se SOU 2008:125 En reformerad grundlag, s. 403 ff.

147Se t.ex. Bernitz, Ulf, Europakonventionens införlivande med svensk rätt – en halvmesyr, JT 1994/95 s. 259 ff. och Rättighetsskyddets genomslag i svensk rätt – konventionsrättsligt och unionsrättsligt, JT 2010/11 s. 821 ff.; Strömberg, Håkan, Europakonventionens genomslag i svensk rätt, FT 1996 s. 19 ff.; Cameron, Iain, Normkonflikter och EKMR, SvJT 2007 s. 851 ff.;

Österdahl, Inger, Normprövning ur ett EKMR-perspektiv, SvJT 2007 s. 882 ff.; Lavin, Rune, Högsta förvaltningsdomstolen och Europakonventionen, FT 2012 s. 339 ff.; Victor, Dag, Svenska domstolars hantering av Europakonventionen, SvJT 2013 s. 343 ff.; Fast, Katarina, Tusen skäl att förekomma istället för att förekommas – en kommentar till dubbelbestraffnings-falleni EU-domstolen och Högsta domstolen 2013, JT 2013/14 s. 24 ff. samt Lebeck, Carl, NormkonfliktermellansvenskrättochEKMR–någotomkravetpå ”klart stöd” i EKMR för att åsidosätta svensk rätt, FT 2014 s. 133 ff.

(se t.ex. NJA 2000 s. 622, NJA 2005 s. 805, NJA 2010 s. 168, NJA 2012 s.

1038, NJA 2013 s. 502, RÅ 2009 ref. 8 och HFD 2011 ref. 14). I samtliga fall har fokus dock undantagslöst riktats mot hur konventionen förhåller sig till annan svensk lag. För denna framställnings vidkommande är den frågan av underordnat intresse; Redan den omständigheten att konventionen har fått ställning som lag i det svenska konstitutionella systemet innebär ju att regler av lägre normhierarkisk rang, t.ex. lokala ordningsföreskrifter, inte får ges en sådan utformning eller ett sådant innehåll att de strider mot vad som föreskrivs i den (RF 8 kap. 18 §, jfr 2.3.1).