Synpunkter på att förändra miljömålssystemet

I det följande redovisas en del av de synpunkter på att förändra miljömåls- systemet som framkommit under intervjuerna i projektet (se vidare Bilaga 2).

Tillståndsprocesser är tidskrävande och innefattar många gånger ett omfattande underlag för att beskriva miljökonsekvenserna av verksamheten. För att effektivisera tillståndsprocessen, utan att ge avkall på miljöfrågorna, behöver det bli tydligt vad som efterfrågas i tillståndsprocessen, dvs vilka frågor man ska fokusera på och vilket underlag som behövs för det. En respondent efterlyser därför konkreta råd från Naturvårdsverket om hur man ska tillämpa miljökvalitetsmålen i tillståndsprocesser. Nationella råd skulle även underlätta för de olika Länsstyrelserna att tillämpa likartade krav.

”Det enda sättet att miljömålen ska få större inflytande är att det blir juridiskt bindande att följa dem och att de faktiskt ska uppfyllas.”

(Handläggare, Miljöprövningsdelegationen, Länsstyrelsen)

Under intervjuerna framgick att det i tillståndsprocessen skulle behöva vara högre krav på att uppfylla miljökvalitetsmålen för att det ska få effekt, exem- pelvis via lagkrav, att de rättsliga instanserna (domstolarna) förtydligade vikten av miljökvalitetsmålen i prövningen samt resonerade om miljökvalitetsmålen i domskälen och kopplar det till Miljöbalkens lagstiftning.

”Det behöver kanske inte bli så mycket mer från underlaget från verksamhetsutövaren men det vilar ju på domstolen att ta in det i sin bedömning om man kan meddela tillstånd eller inte, eller vad det ska vara för villkor för den delen.” (Miljöjurist, Naturvårdsverket)

En miljöjurist konstaterade att det är svårt att tolka portalparagrafen i för- hållande till hållbar utveckling av miljökvalitetsmålen. Ett förslag som fram- kom var att man skulle kunna analysera om det är lämpligt att förtydliga 1 kap 1§ i Miljöbalken och koppla det tydligare till miljökvalitetsmålen i lagtexten, särskilt mot bakgrund av att resultaten i detta projekt tyder på att

miljökvalitetsmålen i mycket liten utsträckning är närvarande i tillstånds- prövningar och MKB.

Under intervjuerna framgick det att kunskapen om miljökvalitetsmålen behöver göras mer lättillgänglig. Många tycker att miljökvalitetsmålen är för otydliga och man efterfrågar mer specifika mål. En del respondenter menade att miljökvalitetsmålen behöver bli mer preciserade för att få en mer aktiv roll i tillståndsprövningen och att det är troligt att miljökvalitetsmålen skulle tillämpas mer i tillståndsprocessen om de var mer inriktade på att kunna till- lämpas i enskilda projekt. En respondent nämnde att projektmål kan vara ett sätt att konkretisera de nationella miljökvalitets målen till mer konkreta hänsynsmål.

”Det viktiga är väl kanske att man kan omsätta målen i det regionala, lokala perspektivet i det som berör projekt.” (Handläggare, Trafikverket)

Ett förslag som framkom var att man skulle kunna jobba med olika nivåer, där den övergripande nivån kan tillåtas vara mer visionär och beskriver vad man vill åstadkomma. Därefter kan miljökvalitets målet konkretiseras ner med steg hur man kan komma dit.

Miljökvalitetsmålen är olika till sin natur. Det gynnar inte miljön med förenklingar och att försöka göra målen så lika som möjligt. Varje miljökva- litetsmål skulle därför behöva analyseras var för sig med avseende på vilka övriga styrmedel som finns och vilken nationell rådighet vi har. Det finns helt enkelt en risk att miljökvalitetsmålen blir begränsande och tar bort det visio- nära om man konkretiserar dem för mycket. Under intervjuerna framgick det att det skulle vara svårt och kräva mycket arbete att komplettera miljömåls- systemet med någonting som liknar MKN för olika typer av miljömålspreci- seringar, och det är inte ens möjligt för alla miljökvalitetsmål. Om man ska göra det så är det bäst att börja med de mest prioriterade miljökvalitetsmålen och viktigt att sätta arbetet i förhållande till om man tror att det kan få effekt. En respondent föreslog att man i så fall kunde göra en förstudie för att få en uppfattning om det är möjligt att genomföra och hur mycket tid och resurser som skulle krävas, innan man sätter igång ett omfattande arbete för alla preciseringar för alla mål. Förslagsvis kan man i så fall börja med en typ av preciseringar som förekommer i flera miljökvalitetsmål (exempelvis frilufts- preciseringar och grön infrastruktur) som man därefter kan tillämpa för miljökvalitetsmål som har den typen av precisering.

”Miljömålen har ju en annan tillämpning än prövning, så man måste ha det bredare perspektivet. De kanske fyller sin funktion bättre på ett vidare sätt i andra sammanhang, även om det passar lite sämre i just prövning.” (Miljöjurist, Naturvårdsverket)

En respondent nämnde att miljökvalitetsmålen skulle kunna konkretiseras utifrån olika styrmedel, dvs. att man för respektive mål analyserar vad pröv- ningen har för betydelse för just det miljökvalitets målet. Men det är inte för

alla miljökvalitetsmål där prövningen i miljöbalken är det viktigaste verktyget (se vidare avsnitt 4.3).

En respondent menade att prövningen är en del, men inte hela lösningen, för industrins del att bidra till uppfyllandet av miljökvalitetsmålen och att denna del är tillräckligt viktig för att man inte ska släppa den. Respondenten nämnde också att det för industrin även finns andra instrument som är väl så effektiva, exempelvis NO_X-avgiften, och kanske kommer nya instrument som också är effektiva för att nå miljökvalitetsmålen.

”En intressant aspekt är att man medger större utsläpp genom en till- ståndsprövning medan andra styrmedel är till för att man ska förhindra att det blir utsläpp.” (Miljöjurist, Naturvårdsverket)

Under intervjuerna menade en miljöjurist att tillståndsprocessen skulle kunna effektiviseras, utan att ge avkall på miljöfrågorna, om domstolarna var tydli- gare med de relevanta frågorna. Miljöjuristen föreslog s.k. materiell process- ledning, som en möjlig väg framåt, dvs att domstolen blir mycket mer styrande i processen för att vägleda ärendet i sådant skick att det går att antingen avvisa eller avgöra. Det kan till exempel omfatta vilka frågor man ska fokusera på och vilket underlag som behövs till det.