Tematisk kontextualisering

Eftersom denna uppsats forskningsdesignmässigt utforskar en tematik (se avsnitt 4.1), snarare än exempelvis särskilda fall genom fallstudier, finns det av pedagogiska skäl mening i att redogöra för detta i en bredare och mer grundläggande sammansättning. I detta kapitel kommer således ramarna för tematiken utforskas, nyanseras och redogöras för. Vidare, med anledning av uppsatsen

teoretiska utgångpunkt i Advocacy Coalition Framework finns det även nytta att redogöra för denna grund, eftersom innehållet i detta kapitel också utgör ramverkets stabila yttre parametrar (Se avsnitt 3.1.2).

5.1 V

?

Sverige är ett förhållandevis bottenstyrt land, i den mening att kommuner har stor auktoritet över sina egna förutsättningar (Bäck, et al., 2015: 176 – 175; 196 – 197). Ett exempel för påståendet är det kommunala planmonopolet (SFS 2010:900 1 kap. 2 §), vilket krasst innebär att det är kommunen som själva avgör utformningen för den fysiska planeringen (med särskilda undantag). Detta gör främst genom planeringslagrummet Plan- och bygglagen (SFS 2010:900) (PBL), som ämnar styra fysisk planering av mark- och vatten för att använda marken för bästa lämpliga ändamål (Boverket, 2020). Sedan förändringen av PBL 2011 ska mark- och vattenplanläggning ske med hänsyn till klimatförändringar och klimatanpassning (Boverket, 2010: 17). Den kommunala fysiska planeringen styrs främst genom detaljplaner och översiktsplaner. Detaljplaner är statens sätt att ställa krav på kommunen att använda detaljplaner för prövning av markens lämplighet för en särskild verksamhet eller bebyggelse (Mattsson & Hagander, 2011: 39). Genomförandetiden för en detaljplan ska vara mellan 5–15 år (Boverket, 2016). Översiktsplanen är ett vägledande dokument för kommunens långsiktiga utveckling och den grundläggande användningen av mark och vatten, däribland

ställningstaganden för klimatrelaterade risker (Mattsson & Hagander, 2011: 33; SFS 2010:900 3 kap.

5 §). Översiktsplanen är inte juridiskt bindande eftersom det skulle anses strida mot

normgivningsmakten (Mattsson & Hagander, 2011: 136). I svensk fysisk planering används ofta också Miljöbalken (SFS 1998:808) (MB) som lagrum för stöd i markanvändningsprövningar. PBL och MB är komplement till varandra, som med olika syften gäller parallellt inom planläggning. MB trädde i kraft 1999, som en sammanställning av femton olika lagrum (Mattsson & Hagander, 2011: 144). I 1 kap. 1

§ MB konstateras att MB syftar till att främja en hållbar utveckling och att främja en insikt som bygger på att utnyttjande av natur är förenat med ett långsiktigt förvaltningsansvar. Lagrummet berör flera områden, bland annat skydd av natur och bestämmelser om miljöfarliga verksamheter.

MB och PBL kan gemensamt anses vara de direkt styrande lagrummen över klimatanpassning i Sverige (Granberg & Bodland, 2019: 15).

Fysisk planering i Sverige handlar till stor del om att göra avvägningar för att konstatera vilken markanvändning som är lämplig för särskilda platser. Att avgöra vad som är lämpligt och inte lämpligt är dock tvetydigt och ingen trivial uppgift. I 2 kap. 2 § PBL anges att ”lämplig

markanvändning” ska ges företräde sådant som från en allmän synpunkt medför god hushållning.

Hushållningsreglerna är planeringsriktlinjer som beskriver vilka allmänna intressen som ska vägas mot enskilda intressen vid prövning av markanvändande (Mattsson & Hagander, 2011: 145). I den mening är PBL ett avvägande lagrum, där intressen ställs mot varandra utan nämnvärt tydliga riktlinjer för hur inbördes prioritering ska se ut. Exempelvis ska allmänna intressen, såsom goda miljöförhållanden och känsliga naturområden, så långt som möjligt skyddas mot åtgärder som kan skada dem (ibid), men vad ”så långt som möjligt” innebär i praktiken är en bedömningsfråga. Men alla allmänintressen kan inte alltid vägas mot andra intressen. Exempelvis är strandskyddet ett förbud i den fysiska planeringen, snarare än ett intresse (Mattsson & Hagander, 2011: 148).

Strandskyddet konstateras i 4 kap. 17 § MB. Strandskyddet är en (normalt sett) 100 meter skyddszon längs hela svenska havskusten, alla insjöar och vattendrag, som syftar till långsiktigt trygga

39 allemansrättslig tillgång till strandområden och bevara goda livsvillkor till djur- och växtliv (SFS 1998:808 7 kap. 13 §). Om det finns särskilda skäl kan kommunen upphäva strandskyddet i en detaljplan (SFS 2010:900 4 kap. 17 §). Detta kan ske genom flera avvägningar. Exempelvis om en anläggning behövs för sin funktion i anslutning till vattenlinjen och behovet inte kan tillgodoses utanför området kan strandskyddet upphävas (Mattsson & Hagander, 2011: 149). I en

klimatanpassningskontext innebär detta att hårda åtgärder, såsom murar och vallar kan få dispens för strandskyddet. Påverkan på tillgänglighet och natur får dock inte vara större än att dispensen på lång sikt är förenlig med skyddssyftet (Mattsson & Hagander, 2011: 149–150). Vidare ska kommunen enligt Lagen (SFS 2003:778) om skydd mot olyckor 3 kap. 1 § se till att åtgärder vidtas för att

förebygga olyckor och skydda människors liv, hälsa, egendom och miljön, utan att andras ansvar inskränks. Detta är särskilt intressant i ur ett klimatperspektiv, eftersom strandlinjen på flera håll i Sverige kommer förskjutas inåt land (se avsnitt 2.2). Följaktligen kommer det finnas områden där strandskyddet inskränks med avseende till redan befintlig bebyggelse och människors hälsa och egendom kan hamna i riskzon. I exempelvis fallet med översvämningsskyddsmuren i Vellinge kommun har förslag om strandpromenad ovanpå skyddsmuren föreslagits för att säkerställa tillgängligheten till strandlinjen i ett framtida klimat (Hansson, 2019). I maj 2020 meddelade Mark- och miljödomstolen (MMD) tillstånd för byggnation av skyddsvallen i mål M 3258–18, den första av sitt slag i Sverige. Domen gav dispens för att bygga skyddsvallen inom naturreservat och Natura-2000 områden, med vissa undantag, samt dispens från artskyddsförordningen (MMD, 2020: 7–9).

I en svensk kontext är det alltså kommunerna som ansvarar för utformning och beslut inom den fysiska planeringen. Ur detta perspektiv är klimatförändringar en kommunal angelägenhet och det är i den kommunala fysiska planeringen klimatanpassning gör sitt intrång. Staten har viss beslutsmakt över planläggning och kan överpröva kommunala planbeslut (Mattsson & Hagander, 2011: 30).

Statens intresse inom den kommunala planläggningen beaktas även genom länsstyrelsen på regional nivå (Mattsson & Hagander, 2011: 152–153). I samband med överklagan prövas bara om

kommunens beslut ligger inom ramen för det kommunala tolkningsutrymmet (Mattsson &

Hagander, 2011: 142). Med andra ord är bedömningen av vad som är lämplig lokalisering och markanvändning ett lokalt politiskt beslut. Men kommuner är inte de enda som bär ansvar för klimatanpassningsarbetet. Även enskilda privatpersoner och myndigheter bär ansvar, då

grundprincipen är att ansvaret för att hantera klimatrelaterade risker och klimatanpassa egendom ligger hos fastighetsägaren (Granberg & Bodland, 2019: 15; Prop. 2017/18:163: 75). Detta förtydligas vidare i Förordning (2018:1428) om myndigheters klimatanpassningsarbete, då det konstateras att utpekade myndigheter, däribland Trafikverket, ska klimatanpassa statlig egendom. Trafikverket ska också initiera, stödja och följa upp klimatanpassningsarbetet inom ramen för sitt

verksamhetsområde (SFS 2018:1428 4 §). För Trafikverket innebär det att statlig infrastruktur ska klimatanpassas, eftersom verket enligt PBL och Förordning (1998:896) om hushållning med mark- och vattenområden 2 § är ansvarig för viss infrastruktur. Ansvarsuppdelningen för

klimatanpassningsarbetet sker alltså organisationsuppdelat och lokalt, snarare än genom nationellt statliga åtaganden. Exceptionella situationer kan uppstå då ansvarstagande och åtgärdstagande inte kan lösas lokalt, exempelvis för stora geografiska områden eller skydd av nationellt intresse

(Regeringskansliet, 2018). I dagsläget finns ingen formell process för hur storskaliga

klimatanpassningsprojekt ska se ut, eller vem som initierar och bär ansvar för sådana projekt.

Följaktligen menar Granberg och Bodland (2019: 18 – 19) att klimatanpassningspolicy och klimatanpassningsåtgärder bör formuleras och förstås ur ett multinivåperspektiv, som inte nödvändigtvis är bundet till den kommunala administrativa gränsen, för att skapa goda

förutsättningar för klimatanpassade fysiska miljöer. Trafikverket (2018: 11) understryker också behovet av ett tvärsektoriellt klimatanpassningsarbete, och menar att prioriteringar behöver ske i samråd med utomstående aktörer för att utreda vilka anläggningar som är särskilt viktiga.

40

5.2 P

Trafikverkets klimatanpassningsarbete började innan bildandet av Trafikverket 2010. År 2005 initierades ett klimat- och sårbarhetsarbete som ämnade identifiera sårbarheter i Sverige ur ett klimatperspektiv, vilket innebar att dåvarande Vägverket och Banverket fick varsitt uppdrag att ta fram sårbarhetsunderlag för sina respektive verksamhetsområden (SOU 2007:73). Arbetet

resulterade i att de bägge myndigheterna kunde konstatera att klimatförändringarna skulle kunna få stora konsekvenser på infrastrukturen, främst genom översvämningar, ras och skred (SOU 2007:60:

13–14), vilket sedermera ledde fram till rapporten Sverige inför klimatförändringarna - hot och möjligheter (SOU 2007:60). Rapporten omfattade bedömningar av regionala och lokala sårbarheter samt potentiella kostnader och skador som kan uppstå till följd av ett förändrat klimat.

Trots Sveriges internationellt sett tidiga analyser av klimatförändringarnas påverkan låg regering och myndigheter efter jämfört med resterande nordiska länder, då samtliga grannländer redan innan 2010 hade fastställt nationella strategier för klimatanpassning (Boverket, 2010: 26). Detta saknades fortfarande i Sverige, där myndigheter själva bedrev klimatanpassningsarbetet. Trafikverkets första steg i klimatanpassningsarbetet togs med antagandet av en klimatanpassningsstrategi år 2014 (Liljegren, 2019: 19). Klimatanpassningsstrategin bestod av tre delar, som ämnade formulera grundläggande ansvarsförutsättningar, identifiera och förebygga klimatpåverkan löpande och hantera akuta effekter av klimatförändringar (Liljegren, 2019: 20).

I mars 2018 antogs Sveriges första nationella klimatanpassningsstrategi i Proposition 2017/18:163.

Regeringens mål för samhällets anpassning till ett förändrat klimat är att utveckla ett långsiktigt hållbart och robust samhälle som aktivt möter klimatförändringar genom att minska sårbarheter (Prop. 2017/18:163: 62). Strategin understryker också vikten av att uppnå målsättningarna i Parisavtalet och Agenda 2030, vilka ska uppnås och beaktas i politik, strategier och planering på nationell nivå och integreras i ordinarie verksamhet och ansvar (ibid). Strategin innefattar även förändringar i plan- och bygglagen för att stärka beredskapen på kommunal nivå, och samtidigt långsiktigt stärka klimatanpassningsarbetet och den nationella samordningen (Prop. 2017/18:163:

6–7). Strategin förmedlar också att ansvaret för klimatanpassning i första hand ligger hos egendomens ägare, likväl finansiering av åtgärdsimplementering och skadekostnader (Prop.

2017/18:163: 75, 77). Ansvaret gäller alla aktörer som äger fastigheter; individer, privata och offentliga verksamheter. Vidare konstaterar strategin att tidsperspektivet för

klimatanpassningsåtgärder ska utgå från anläggningens livslängd, samt ska planeras med största möjliga flexibilitet för att gynna handlingsalternativ som fungerar under ett spann av möjliga framtidsscenarion och undvika inlåsningseffekter (Prop. 2017/18:163: 74–75). Ras-, skred-, erosion- och översvämningsrisker pekas ut som särskilt angelägna naturhot mot infrastruktur (Prop.

2017/18:163: 37, 44, 82). Klimatanpassningsstrategin kommer att revideras och uppdateras 2023 (Prop. 2017/18:163: 74).

Förordning (2018:1428) om myndigheters klimatanpassningsarbete trädde i kraft 2019, i vilken Trafikverket pekades ut som en av myndigheterna som ska klimatanpassa sin verksamhet (se avsnitt 5.1.). I förordningen framgår också att Trafikverket ska utarbeta klimat- och sårbarhetsanalyser och myndighetsmål (SFS 2018:1428 6-9 §§). I skrivande stund sker regionvisa klimat- och

sårbarhetsanalyser som ämnar hitta särskilt utsatta infrastrukturområden, vilket ligger till grund för klimatanpassningsarbetets fortsatta inriktning. Myndighetsmålen som fastställts styr

organisationens klimatanpassningsarbete och ska dessutom bidra till att regeringen uppnår sina klimatanpassningsmål (SFS 2018:1428 8-9 §§). Målen Trafikverket arbetar utefter i

klimatanpassningsarbetet har alltså utarbetats med både regeringens klimatanpassningsmål och de transportpolitiska målen i åtanke (se avsnitt 2.1). Trafikverkets tre myndighetsmål innebär

sammanfattat att Trafikverkets klimatanpassningsåtgärder är kostnadseffektiva, personal har god kunskap om klimatförändringar och -anpassning, samt att klimatanpassningsarbetet har kontinuitet

41 (Trafikverket, 2020). Myndighetsmålen operationaliseras genom en handlingsplan. Handlingsplanen för 2020–2022 är gällande, och handlingsplanen för 2023–2025 är under utveckling.

Då framtida klimatscenarion diskuteras används ofta RCP-scenarion (se avsnitt 2.2). Det finns inget nationellt ställningstagande för vilket scenario som ska användas, vilket innebär att varje

samhällsaktör själva väljer vilket scenario som ska användas i klimatanpassningsarbetet (Liljegren, 2019: 29). I november 2020 fattade Trafikverket beslut om att planering i framtida klimat ska utgå från ett medelvärde av scenarier baserade på RCP 4.5 och vid havsnivåhöjningar utgå från RCP 8.5.

Motiveringen för beslutet är att anta en utsläppsambitionsnivå motsvarande uppfyllandet av Parisavtalet, och använda Parisavtalet för att göra en förutsägelse om hur klimatet kommer att förändras i framtiden. Planeringsunderlag för framtida havsnivåhöjningar behöver dock ta höjd för osäkerhetsfaktorer i havsnivåhöjningen och att höjningen kommer att fortsätta under lång tid.

(Trafikverket, 2020)

Det finns även flera internationella ramverk och avtal om klimatanpassning som Sverige har skrivit under (Liljegren, 2019: 17). EU antog en klimatanpassningsstrategi år 2013 som ämnade skapa ramverk och riktlinjer för bättre beslutsunderlag, riskbedömningar och verktyg som stöd för

beslutsfattare (Europeiska kommissionen, 2013: 5). Flera av åtgärderna i strategin har kopplingar till infrastruktur – bland annat utarbetades infrastrukturstandarder som ska kunna klara av vissa typer av klimatförändringar (Europeiska kommissionen, 2013: 9).

2015 togs FN:s klimatavtal fram, vanligtvis kallat Parisavtalet. I avtalet lyfts vikten av att alla länder arbetar med klimatanpassning, bland annat genom samverkan, kunskapsspridning och forskning (Naturvårdsverket, 2021). Vidare slår avtalet fast att den globala temperaturförändringen ska hållas under 2 grader jämfört med förindustriell tid (ibid). Samma år antog FN Agenda 2030, bestående av 17 globala mål för hållbar utveckling (FN-förbundet, 2019). Mål 9.1 - skapa hållbara,

motståndskraftiga och inkluderande infrastruktur - är av särskild vikt för klimatanpassning ur ett infrastrukturperspektiv.

24 februari 2021 antog EU-kommissionen en ny klimatanpassningsstrategi, som är under slutgiltig granskning till juni 2021 (Europeiska kommissionen, 2021). Den nya strategin konstaterar att inte ens ett totalstopp av växthusgaser skulle förhindra omfattande konsekvenser av klimatförändringarna, och att länder generellt inte har beredskap för att hantera dem, vilket vidare understryker behovet av klimatanpassning (Europeiska kommissionen, 2021: 2). Kommissionen beräknar EU:s idag årliga ekonomiska förlust till 12 miljarder Euro till följd av klimatförändringarna (Europeiska kommissionen, 2021: 1). Ur ett infrastrukturperspektiv konstaterar kommissionen att investeringar i

klimatanpassningsåtgärder har ett 1:4 kostnad-nyttoförhållande (Europeiska kommissionen, 2021:

14). Strategin formulerar flera mål och hållpunkter. Bland annat ska EU vara klimatresilient 2050 och helt anpassat till oundvikliga konsekvenser av klimatförändringarna (Europeiska kommissionen, 2021: 3). EU-kommissionen ska tillhandahålla riskdata ur ett klimatperspektiv genom

infrastrukturdatabasen INSPIRE och utöka den offentliga tillgängligheten till databasen, samt uppdatera infrastrukturstandarder (Europeiska kommissionen, 2021: 6, 14). Vidare ska mjuka klimatanpassningsåtgärder och systematiska förändringar genom policyintegrering uppmuntras (Europeiska kommissionen, 2021: 7, 11).

42