Tillståndsprövning av ny eller ändrad miljöfarlig verksamhet och energihushållning

”Miljöfarlig verksamhet” definieras i 9 kap. 1 § miljöbalken och omfattar många olika former av användning av ”mark, byggnader eller anläggningar” som riskerar förorening eller annan störning. De allmänna hänsynsreglerna gäller för all ”miljö- farlig verksamhet”, bl.a. kravet på energihushållning i 2 kap. 5 § miljöbalken. Vis- sa ”miljöfarliga verksamheter” kräver tillstånd innan de får påbörjas eller ändras. Dessa anges i en bilaga till förordningen (1988:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd. En kategori prövas av miljödomstolen (A-anläggningar), en annan av länsstyrelsen (B-anläggningar). Tillståndsplikten omfattar bl.a. många stora och medelstora industriella anläggningar. Många av dessa använder betydande mäng- der energi.

En tredje kategori på bilagan (C-anläggningar) kräver anmälan till kommunal nämnd. Om en ”miljöfarlig verksamhet” inte kräver tillstånd kan tillstånd sökas frivilligt. Vidare kan en tillsynsmyndighet undantagsvis i ett enskilt fall förelägga om att tillstånd ska sökas, nämligen vid ”risk för betydande föroreningar eller andra betydande olägenheter för människors hälsa eller miljön”. Behov av energi-

hushållning är således inte i sig en tillräcklig förutsättning för ett sådant föreläg- gande.14

Förfarandet i samband med tillståndsprövning inleds med en miljökonse- kvensbeskrivning (MKB). Det är i korthet ett förfarande med samråd som ska leda fram till ett dokument där olika miljö- och resursfrågor behandlas, inklusive olika alternativ för att motverka negativ miljöpåverkan. Syftet med en MKB är inte bara att identifiera och beskriva de direkta och indirekta hälso- och miljöeffekterna som befaras, utan även effekter på bl.a. ”hushållning med material, råvaror och ener- gi”.15 En MKB ska innehålla de uppgifter som behövs för att tillgodose syftet, bl.a. hur verksamheten kan antas inverka på hushållningen med olika slags resurser.16

En MKB är således ett viktigt underlag för att kunna tillämpa kravet på energihus- hållning i 2 kap. 5 § miljöbalken i ett enskilt fall. Brister i en MKB kan leda till krav på komplettering och även till att en ansökan avvisas på ett sent stadium i processen.

Förfarandet vid en tillståndsprövning innehåller även andra moment som främjar att information tillförs, bl.a. om behovet av energihushållning och hur den- na kan genomföras. Informationen kan komma in i skriftlig form och i samband med en muntlig huvudförhandling (sådana hålls dock inte alltid när länsstyrelsen prövar en verksamhet), från sökanden, remissmyndigheter, enskilda och miljöorga- nisationer. Prövningsmyndigheten kan förelägga om att information ska ges in och ställa frågor i samband med en muntlig huvudförhandling. I tillståndsprövningen tillämpas de allmänna hänsynsreglerna (se ovan), bl.a. kravet att hushålla med råvaror och energi i 2 kap. 5 §. Det är den som söker tillstånd (sökanden) som ska visa att den planerade verksamheten uppfyller denna och andra hänsynskrav.

Om tillstånd ges, kommer olika villkor att fogas till tillståndet, som bl.a. re- glerar frågor om hushållningen med energi i anläggningen. Villkoren kan sägas vara en precisering av de allmänna hänsynsreglerna med hänsyn till de behov och förutsättningar som föreligger i det enskilda fallet. Inte sällan är kunskapen osäker om vilket villkor som ska gälla i visst avseende. Det kan leda till att en fråga i stäl- let för att avgöras direkt får utredas under en prövotid, då provisoriska villkor ska gälla (se rättsfallet om LKAB i avsnitt 4.7.1).

När det gäller utsläpp av koldioxid krockar miljöbalkens ordning, där villkor normalt ska vara precisa och ligga fast en tid, med det flexibla system för utsläpps- handel som regleras i lagen (2004:1199) om handel med utsläppsrätter. När en verksamhet kräver tillstånd enligt den senare lagen ska tillståndet enligt miljöbal- ken inte innehålla ”villkor om begränsning av koldioxidutsläpp eller villkor som genom att reglera använd mängd fossilt bränsle syftar till en begränsning av koldi- oxidutsläpp”.17 _{Undantaget omfattar alltså inte ett krav på energihushållning, trots}

14 9 kap. 6 § MB.

15 6 kap. 3 § MB. 16 6 kap. 7 § MB.

att denna åtgärd också kan fylla en viktig funktion inom handelssystemet för att begränsa utsläpp av koldioxid (se rättsfallet om Swedish Tissue i avsnitt 4.7.3).

En delvis liknande situation är mötet mellan tillståndsprövningen enligt mil- jöbalken och PFE. Här finns inte någon urkopplande reglering i miljöbalken lik- nande den som gäller i förhållande till utsläppshandeln. Tvärtom bedöms i proposi- tionen till PFE-lagen (Prop. 2003/04:170, s. 64) att de två systemen inte stör var- andra och att införandet av programmet för energieffektivisering i vissa fall kan medföra synergieffekter (se fallstudierna om LKAB och Swedish Tissue i avsnitt 4.7).

Villkoren för energihushållning ser olika ut. Som visas nedan regleras frågan ibland i tillståndets särskilda villkor, ofta med ganska stort handlingsutrymme för tillståndshavaren. Frågan kan även regleras i det så kallade ”allmänna villkoret” (se rättsfall i avsnitt 4.7.4 om Scania), som har följande utformning:

”Om inte annat framgår av vad som anges nedan (de särskilda villkoren, min anm.) skall verksamheten - inklusive åtgärder för att begränsa stör- ningar till omgivningen - bedrivas i huvudsaklig överensstämmelse med vad bolaget angivit i ansökningshandlingarna samt vad bolaget i övrigt har uppgivit eller åtagit sig i målet”.

Eftersom formuleringar i en ansökan ofta är allmänt hållna blir rättsläget vagare än om energihushållning preciseras i ett särskilt villkor. Tillståndshavaren får typiskt sett större frihet i valet av åtgärder för att hushålla med energi. Den andra sidan av myntet är att det normalt svårare är svårt att förutse vad kravet i det allmänna vill- koret innebär. Flexibilitet gynnas alltså framför rättssäkerhet. Även om miljöbal- kens sanktionssystem formellt omfattar även brott mot det allmänna villkoret, är det mindre sannolikt att en överträdelse av detta villkor beivras jämfört med vad som gäller när ett särskilt villkor, med skarp formulering, har överträtts.

Här finns dock en komplikation, som kan innebära hinder mot att energi- villkor i framtiden blir flexibla. Högsta domstolen (HD) har i två rättsfall uttalat att villkor ska utformas så att de är rättssäkra. I det första fallet underkände HD ett villkor med krav på att verksamhetsutövaren måste ha ”dokumenterad kunskap” om kemikaliers risker. HD menade att tillståndshavaren inte kunde

”av villkoret utläsa hur djupgående kunskaper som krävs eller hur de ska vara dokumenterade. Det går alltså inte att av villkoret konstatera om en överträdelse har begåtts” (NJA 2006 s. 188, på s. 13).

HD upprepade kravet på rättssäkra (förutsebara) villkor i en senare dom, som även den gällde dokumentation av kemikalier (Dom 2010–11–18 i mål T 1356–08). I villkoret krävdes att ”bolaget skulle följa kunskapsutvecklingen vad gäller råvaror- nas och insatskemikaliernas egenskaper avseende risken för olägenheter för hälsa och miljön”. Även detta villkor underkändes med samma argument. Uttalandena måste ses som principiella och det är mycket möjligt att flera av de villkor som omfattat energihushållning (se avsnitt 4.7) skulle underkännas av HD som alltför oprecisa.

3.4.7 Tillstånds rättskraft och nya myndighetskrav på energihus-