och klimatforskning på uppdrag av Naturvårdsverket inom ramen för projektet CAPs miljöeffekter. Uppdraget har fokuserat på att utvärdera kon sekvenserna av en eventuell svensk implementering av artikel 46:5 och 46:6 i EU:s direktstödsförordning (Europaparlamentets och rådets förordning 1307/2013). Uppdraget var specifikt inriktat på att undersöka effekterna av en sådan implementering på ekosystemtjänsterna pollinering och biologisk skadedjursbekämpning, men skulle även omfatta transaktionskostnader för både myndigheter och jordbrukare. I uppdraget ingick också att ta fram ett vetenskapligt underbyggt, brukarrealistiskt och kostnadseffektivt förslag på en utformning av stödet till ekologiska fokusarealer i samverkan. Förslaget skulle inkludera ett landskapsperspektiv och tas fram i nära samarbete med jordbrukare.
Uppdragets komplexitet gjorde det nödvändigt att tolka dess innehåll och konkretisera ett antal viktiga delmoment. Vi uppfattar att det övergripande uppdraget består i att jämföra effekter av den nuvarande utformningen av regelverket kring ekologiska fokusarealer med olika alternativa utformningar (för en detaljerad beskrivning, se kapitel 5). De alternativa utformningarna, eller scenarierna, baseras på möjligheten till samverkan och ett krav på åtgärder som förväntas ge bättre miljönytta. Det första steget i vår studie är därmed att utvärdera effekterna av dagens regler på miljö, jordbrukets ekonomi och myndigheternas transaktionskostnader. I nästa steg utformar och utvärderar vi ett antal alternativa sätt att utforma reglerna kring eko logiska fokusarealer. På det sättet identifierar vi först svagheter i nuvarande regelverk, för att sedan testa effekten av potentiella förbättringsförslag.
Rapportens tolkning av kostnadseffektivitet
I strikt ekonomisk mening handlar kostnadseffektivitet om att uppnå bästa effekt till lägsta möjliga kostnad, eller med andra ord: att uppnå det bästa resultatet med en begränsad budget. Att utvärdera kostnadseffektiviteten av politiska styrmedel kräver därför såväl tydliga som kvantifierbara mål och information om vilken budget som står till förfogande för att nå de målen. När det gäller ekologiska fokusarealer finns dock varken kvantifi erade mål eller en tydlig budget, vilket gör det omöjligt att utvärdera stödets kostnadseffektivitet.
För att ändå kunna få en uppfattning om de olika utformningarnas miljö effekt i relation till deras respektive kostnad för samhället, har målet i den här rapporten varit att hitta den utformningen som ger största möjliga miljö effekt med en ”budget” motsvarande fem procent åkermark som avsätts som ekologisk fokusareal. Varje scenario utvärderas mot ett antal kriterier, som sedan sätts i relation till varandra för att kunna dra slutsatser om vilken
utformning som kan anses vara mest effektiv och praktiskt gångbar. Dessa utvärderingskriterier är miljönytta, jordbrukets ekonomi, transaktionskost nader samt upplevda möjligheter och barriärer och beskrivs i avsnitten nedan.
Pollinering och biologisk skadedjursbekämpning indikerar miljönyttan
Det politiska målet med ekologiska fokusarealer är att gynna den biologiska mångfalden. För att kunna utvärdera effekten av en åtgärd – här ekologiska fokusarealer – på biologisk mångfald, krävs dock en mycket tydligare målfor mulering. Att gynna biologisk mångfald kan till exempel innebära antingen att bevara sällsynta arter eller att öka potentialen för ekosystemtjänster, som ofta utförs av relativt vanliga arter (Smith m.fl. 2014, Kleijn m.fl. 2015, Senapathi m.fl. 2015). Miljönyttan i den här rapporten definieras som poten tialen för ekosystemtjänsterna pollinering och naturlig biologisk bekämpning av skadedjur (se uppdragsbeskrivning). Eftersom dessa två tjänster utförs av arter som kan gynnas av fler blomresurser i landskapet (Scheper m.fl. 2015, Gill m.fl. 2016), har vi i våra scenarier använt ett krav på insådd av blom mar i trädor och obrukade fältkanter som möjlig väg att förbättra kvalitén på fokusarealerna.
Inkomst och överlevnad mäter effekter på jordbrukets ekonomi
Den grupp i samhället som berörs mest direkt av eventuella ändringar i regelverket för ekologiska fokusarealer är jordbrukarna. Att utvärdera effek ten av de alternativa utformningarna på jordbrukets ekonomi och struk turomvandling har därför varit en viktig del av studien. Indikatorerna vi använder för att visa effekten på jordbruket är inkomst per hektar och ande len av över levande gårdar. Förändringen i den genomsnittliga inkomsten per hektar är inte ett perfekt mått på kostnaden för jordbrukssektorn, men utgör däremot en bra indikator för förändringar i de ekonomiska incitamen ten. Om fler jordbruk läggs ner på grund av ökade miljökrav kan det mot verka den politiska viljan att införa högre krav. Å andra sidan kan det skapa en större potential för kvarvarande gårdar att rationalisera sin verksamhet och anpassa sig bättre till de högre kraven.
Popularitet hos jordbrukarna visar upplevda möjligheter och barriärer
Politiska styrmedel har inte bara en rent monetär påverkan på involverade aktörerna, utan har ofta också andra effekter. Dessa kan vara svåra att fånga, men spelar inte desto mindre en betydande roll i beslutsprocesser (Fleury m.fl. 2015). Vi har därför använt upplevda möjligheter och barriärer som ett av kriterierna för att utvärdera de olika stödscenarierna. De viktigaste aktö rerna i den här studien har identifierats som jordbrukare samt olika myndig heter (främst Jordbruksverket och länsstyrelserna). I den samlade jämförelsen används ett rankningsbaserat mått för respektive stödscenarios popularitet hos jordbrukarna för att visualisera utvärderingskriteriet möjligheter och barriärer.
Transaktionskostnader
Inom miljöpolitik, dit kravet på ekologiska fokusarealer kan räknas, definie ras transaktionskostnader som alla kostnader som uppstår i samband med etablering och implementering av en politik (Krutilla och Krause 2011). I den här studien avser transaktionskostnader i första hand de extra kostnaderna som skulle uppstå för svenska myndigheter vid en förändrad utformning av gårdsstödet och tillhörande krav på ekologiska fokusarealer, i synnerhet kost nader för att anpassa de administrativa systemen och utökad kontroll samt uppföljning, till följd av nya regler. I sammanhanget är transaktionskost naderna förknippade med möjlighet till samverkan potentiellt höga. Vid en eventuell förändring av reglerna för ekologiska fokusarealer, bör de poten tiella miljövinsterna vara tillräckligt höga för att motivera både de ökade transaktionskostnaderna för myndigheterna såsom kostnader som uppstår för jordbrukarna.