Uppbyggandet av en hållbar stat:

Det som utmärker den neo-liberala hållningen för SIDA:s arbete i Bosnien är dess

sammanlänkning med EU och de direktiv och krav på reformer som ställs från EU:s håll vad gäller förändring av det bosniska samhällssystemet. EU:s direktiv är många gånger utformade som krav och ultimatum, där de bosniska myndigheterna måste anpassa sig och anta reformer för att dels få ökat och fortsatt ekonomiskt stöd och dels få närma sig ett samarbete med EU. Riktlinjerna från EU:s sida är som tidigare nämnts en satsning på att reformera om det ekonomiska systemet till en öppen marknadsinriktad sådan, att effektivisera de politiska institutionerna samt att skapa en starkare central politisk makt. Oberoende av vad dessa

154

reformer går ut på så kan man ur fredssynpunkt ifrågasätta sättet de implementeras på, vilket kan refereras till det systematiska dilemma som Jarstad diskuterar. De reformer och

lagändringsförslag som föreslås från det internationella samfundet, med stöd från bl.a. SIDA, kan på många sätt anses nödvändiga för att nå en stabil samhällsstruktur och därmed på lång sikt vara positiva för fredsprocessen. Jarstad diskuterar emellertid dilemmat om ägandeskap av samhällsuppbyggnaden och menar att internationellt arbete visst kan behövas, men att det är viktigt att förändringar och reformer förankras i det lokala samhället för att garantera såväl legitimitet som hållbarhet av de förändringar som görs, och att förändringar som sker

ovanifrån och som inte har ett utbrett stöd hos det lokala samhället riskerar att istället underminera den positiva utvecklingen i landet.155 Detta dilemma är aktuellt i SIDA:s och Bosniens fall, och ett bra exempel är det krav på bl.a. polisreform som krävdes för att

möjliggöra ett initierande av Stabilitets- och Associationsavtalet som skapade en stor konflikt mellan politiker från de olika folkgrupperna som inte kunde komma överens.156 Här finns det anledning att ifrågasätta huruvida den reform som antogs verkligen hade tillräckligt stöd i det lokala samhället samt hos de bosniska politikerna för att garantera en fortsatt stabil och fredlig demokratisk utveckling. Detta dilemma gäller för alla de samhällsförändringar som kommer ovanifrån, d.v.s. reformer vad gäller demokratisk eller ekonomisk utveckling och som tvingas på Bosnien på ett eller annat sätt.

Det av Jarstad omdiskuterade horisontella dilemmat bör också tas upp i denna analys, då det belyser problemet med spoilers, d.v.s. grupper eller individer som inkluderas i fredsprocessen men som p.g.a. att deras popularitet eller maktinnehav bygger på att det finns en konflikt, snarare underminerar fredsprocessen istället för att underlätta för den. 157 Fredsavtalet i Bosnien byggde på att alla tre etniska grupper garanterades någorlunda självstyre, vilket möjliggjorde en överenskommelse. Trots att stridigheterna upphörde så pekar dagens politiska situation i landet på att konflikt fortfarande föreligger mellan de olika grupperna, och de politiska representanterna som vunnit makt för respektive grupp anspelar på nationalistiska åsikter och för en politisk agenda som riktar sig för deras specifika etniska grupp. När EU lägger fram ett förslag på reform är det upp till dessa politiska partier att försöka komma överens om ett beslut, vilket ofta leder till konfliktfyllda förändringsprocesser som drar ut på tiden (något som sågs vid införandet av polisreformen samt initierandet av SAA) eller ett

155

Jarstad, Anna K. & Sisk, Timothy D. (2008) sid. 22

156

SIDA, årsrapport för BiH, 2007, sid. 14

157

totalt avstannande i förhandlingarna då man inte alls lyckas komma överens (detta inträffade när arbetet med PAR skulle sättas igång år 2006). 158 Sett till dessa partiers nationalistiska agendor (där t.ex. Republika Srpska vägrar ge vika på sin autonomitet till fördel för en starkare central stat) samt de lobbygrupper som har stort inflytande dem (t.ex. grupper för kroatiska krigsveteraner i Federationen som kämpar för bildandet av en egen kroatisk entitet) så kan inkluderandet av dessa allvarligt hota den demokratiska och ekonomiska utvecklingen i Bosnien, och därmed även både kortsiktigt och långsiktigt påverka den fredliga utvecklingen. Härmed kommer man in på det sista dilemmat som Jarstad diskuterar, nämligen det temporära dilemmat där valet ligger mellan långsiktigt eller kortsiktigt arbete för fred och utveckling. En inblandning av demokratiska element i samhällsuppbyggnaden kan på kort sikt

underminera såväl freden som den totala samhällsutvecklingen, som exemplet med spoilers visar. Alternativet skulle istället bli att man till en början måste ta bort vissa demokratiska element för att inte underminera fredsutvecklingen, t.ex. ha strängare regler och riktlinjer för nationalistiska partier, alternativt utesluta dem helt från beslutsfattandet och

utvecklingsarbetet. Dilemmat ligger alltså i huruvida arbetet för utveckling är av långsiktig eller kortsiktig karaktär och vilket som då bör prioriteras – fred eller demokrati.

Vad gäller de konkreta förändringar SIDA fått till genom sitt arbete i Bosnien utgör även dessa underlag för analys. Det Stabiliserings- och Associationsavtal (SAA) som initierades år 2007 har som tidigare nämnts öppnat upp för ökat samarbete mellan Bosnien och EU samt andra länder i regionen vilket på sikt antas stärka den ekonomiska och demokratiska utvecklingen. Ur direkt fredsperspektiv var det snarare processen att nå nödvändiga överenskommelser för avtalet som ansågs riskfylld än själva avtalet i sig, då dess fokus handlar om EU-integration. Å andra sidan bör man ta i beaktning att de punkter som SAA syftar till, nämligen att Bosnien förbinder sig att upprätta en frihandel och marknadsekonomi, att anpassa sin lagstiftning så att den går i linje med EU:s gemensamma regelverk samt att effektivisera myndigheter och politisk struktur i landet. Enligt SIDA är den ekonomiska liberaliseringen en förutsättning för ekonomisk utveckling och därmed stabilitet och fred, men Belloni ser risker med att liberalisera ekonomin i samhällen som Bosnien där staten är så pass svag som den är. Enligt honom är ett stabilt samhällsklimat en förutsättning för att en liberal ekonomi ska kunna utvecklas positivt, och en satsning på liberalisering i ett samhälle som saknar fungerande institutioner kan snarare underminera statens kapacitet och därmed visa sig

158

vara negativt för den demokratiska utvecklingen och i sin tur därmed också den

ekonomiska.159 Belloni tar även upp riskerna med en liberal marknad i ett samhälle som tidigare präglats av krig; då liberalism främjar konkurrens är det inte nödvändigtvis ett fredsfrämjande inslag i ett samhälle som Bosnien där det redan finns konflikt mellan olika grupper och där resurserna i landet dessutom är knappa. Risken är stor att de som hade makt och ekonomisk kontroll under kriget är de som gynnas mest av privatisering. Detta ökar risken för uppkomst av kriminell verksamhet, svarta marknader samt korruption160 – tre forum som är vanligt förekommande i Bosnien och som utgör en allvarlig bromskloss i den

demokratiska och fredliga utvecklingen.

SIDA stödjer den statliga domstolen i Bosnien samt var med och stöttade införandet av den reform av rättsväsendet (JSRS) som antogs 2008 och som syftar till en mer centralt

fungerande rättsapparatur i landet. Ett mer centralt organiserat rättsväsende underlättar för ett mer övergripligt hanterande av de problem som genomsyrar landet och som på många sätt hindrar dess demokratiska såväl som ekonomiska utveckling och varav organiserad brottslighet och korruption utgör de största hoten. Denna reform av rättsväsendet ökar

dessutom myndigheternas kapacitet att ta sig an krigsbrott och krigsförbrytelser, vilket enligt Belloni är en viktig del i det försoningsarbete som krävs för att skapa förutsättningar för en fredlig utveckling.161 Ett annat av SIDA finansierat projekt som går att knyta an till det mer psykologiska försoningsperspektiv som diskuteras av Belloni är det samarbete som gjorts mellan Göteborgs Universitet och bosniska universitet där ett mastersprogram i socialt arbete med 60 platser startades upp år 2006. Förutom att denna akademiska kompetens kommer att möjliggöra för en reform av socialförvaltningen i landet och därmed föra upp den på

europeisk standard, vilket underlättar Bosniens väg till EU och ökat europeiskt samarbete, så är en fungerande socialförvaltning av stor vikt i ett land som varit drabbat av krig och där befolkningen lider av sociala problem och psykologiska ärr som kriget lämnat efter sig. Ur fredssynpunkt kan en utveckling och förbättring av socialsektorn därmed antas positiv.

Att skapa förutsättningar för tolerans och gemenskap på en lokal nivå ses som positivt av Gagnon som menar att människor som jobbar för gemensamma mål och har en delad agenda, också lever bäst tillsammans. Han ser det civila samhället som en källa till utveckling då det

159

Belloni, Roberto (2007) sid. 105

160

Belloni, Roberto (2007) sid. 97-99

161

fyller en viktig funktion som utgör motpol till stat och myndigheter, särskilt i svaga samhällen där stat och myndigheter ofta fungerar bristfälligt.162 SIDA lyfter själva fram vikten av att arbeta med utveckling av det civila samhället för att nå en hållbar demokratisk stat, och deras samarbete och finansiella stöd till sina tre huvudsamarbetsorganisationer som verkar på lokal nivå tyder på ett lyckat sådant arbete. De tre organisationer som är verksamma i Bosnien tack vare stöd från SIDA (Olof Palme Center, Swedish Helsinki Committee samt Kvinna till Kvinna) jobbar med jämställdhetsfrågor och frågor rörande mänskliga rättigheter och verkar för ett ökat intresse för just dessa frågor i Bosnien. Man stödjer uppkomsten av lokala organisationer med samma agenda och verkar på gräsrotsnivå för att engagera folk i

universella frågor som är av vikt för demokrati och fred. Utifrån redan diskuterade teorier om vikten av ett fungerande civilt samhälle, samt SIDA:s uttalande om hur viktigt det civila samhället är för fortsatt utveckling kan man rimligen anta att denna satsning är en av de mer fundamentala som görs av SIDA. Dock så hävdar SIDA att satsningar på det civila samhället troligen inte kommer att öka för nästkommande år om man jämför med de satsningar som läggs på annat, och med tanke på verksamhetens positiva inverkan på den fredliga

utvecklingen kan det finnas anledning att ifrågasätta detta beslut.

Ytterligare ett projekt på lokal nivå som SIDA varit med och huvudfinansierat som bilateral samarbetspartner är det Governance Accountability Programme vars huvudsyfte är att

förbättra administration och offentlig service på lokal nivå, samt att öka transparens och på så sätt minska korruption. Det kompletterande Municipal Training System som SIDA finansierat vid sidan av GAP har möjliggjort för kommuner att utvecklas vidare vad gäller det

kommunalt administrativa och samtidigt stärka det lokala styret. Då detta projekt 2008 utvidgades för att innefatta ännu fler kommuner än tidigare så kan man anta en positiv trend. Enligt Eva Belfrage på SIDA är det just denna sortens lokala satsningar med hjälp av

bilateralt samarbete som ser störst framgång av det totala arbete som SIDA bedriver i Bosnien.163 Utifrån de teorier kring civilt samhälle och lokalt ägandeskap som tidigare

diskuterats kan det rimligen påstås att ju mer lokalt förankrad en förändringsprocess är och ju lägre nivåer man arbetar på, desto större blir effekterna på den demokratiska och i sin tur den fredliga utvecklingen. GAP arbetar för en effektivisering samt en mer transparent kommunal administration och dess fonder möjliggör för kommunerna att designa och implementera egna

162

Gagnon, Chip (2006) sid. 168-188

163

projekt som syftar till förändring och därmed ges varje kommun möjlighet att utgå ifrån sina egna behov och möjligheter för utveckling och förändring.

5.2 Fungerar SIDA:s arbete i Bosnien (med utgångspunkt för