För att kunna dra slutsatser om vad som är utredningens uppdrag, behöver en närmare analys göras av restriktionen i utrednings-direktiven om att utredningen inte ska lämna författningsförslag på finansmarknadens område. För utredningsarbetet har denna restrik-tion en direkt praktisk betydelse genom att regeringen den 23 maj 2013 beslutat om utredningsdirektiv till Utredningen om markna-der för finansiella instrument (i det följande 2013 års värdepappers-marknadsutredning).1 Innebörden av det är att de båda utredning-arnas arbete ska samordnas i de frågor som handlar om att stärka konsumenternas ställning vid finansiell rådgivning. Förevarande utrednings resonemang och förslag angående det regleringsbehov som kan finnas på finansmarknadens område för att åstadkomma det, får med den ansvarsfördelning som regeringen gjort mellan utredningarna läggas till grund för de överväganden och författ-ningsförslag som senast den 30 juni 2014 ska lämnas av 2013 års värdepappersmarknadsutredning. I detta betänkande kommer utred-ningen därför att resonemangsvis behandla olika frågor om t.ex.
regleringsbehov, skyddsvärde vid finansiell rådgivning och förut-sättningarna för en effektiv tillsyn, men överlåta på 2013 års värde-pappersmarknadsutredning att självständigt överväga i vilka avseen-den avseen-den utredningen kommer att lämna författningsförslag i dessa frågor. Utgångspunkten här är att den utredningen därigenom ska kunna förses med underlag som bidrar till och underlättar den utredningens arbete och analyser.
I direktiven till 2013 års värdepappersmarknadsutredning är utgångspunkten att det finns ett behov av en sammanhållen och överskådlig näringsrättslig reglering för finansiell rådgivning till
1 Dir. 2013:55.
konsumenter. En anknytande fråga anges vara om sådan finansiell rådgivning som i dag inte omfattas av tillståndsplikt, och därmed sammanhängande näringsrättslig reglering, bör göra det. Detta behöver enligt direktiven analyseras. 2013 års värdepappersmarknads-utredning ska därför:
• följa förhandlingsarbetet inom EU i frågor som rör finansiell rådgivning ur ett näringsrättsligt perspektiv,
• kartlägga vilken finansiell rådgivning som i dag inte omfattas av tillståndsplikt och därmed sammanhängande näringsrättslig regle-ring, och
• analysera vilka lagstiftningsåtgärder som eventuellt bör vidtas på finansmarknadsområdet i syfte att stärka konsumentskyddet avseende de aktuella frågorna samt i förekommande fall utarbeta nödvändiga lagförslag.
Som en bakgrund till det uppdrag som 2013 års värdepappers-marknadsutredning har i denna del anges följande i utrednings-direktiven. Förslaget till EU-direktiv om marknader för finansiella instrument innebär en reglering som är fullharmoniserad på flera områden. Under behandlingen i Europaparlamentet och rådet har det emellertid lagts fram förslag som öppnar möjlighet för medlems-staterna att ställa upp längre gående krav exempelvis när det gäller värdepappersinstitut som utför investeringsrådgivning. 2013 års värdepappersmarknadsutredning ska analysera och överväga om det finns behov av att införa några sådana särskilda krav i svensk rätt och, om EU-direktivet ger medlemsstaterna denna möjlighet, ut-arbeta lagförslag som bedöms som lämpliga och ändamålsenliga för den svenska regleringen. I det avseendet ska utredningen särskilt överväga i vilken utsträckning det är möjligt och lämpligt att åstad-komma en tydligare distinktion mellan vad som bör anses vara råd-givning respektive försäljning. Frågor om intressekonflikter till följd av provisioner och andra ekonomiska incitament ska också övervägas särskilt.
Som framgått är utgångspunkten för det uppdrag som 2013 års värdepappersmarknadsutredning har, att det behövs ett samlat näringsrättsligt regelverk för finansiell rådgivning. En viktig del i det sammanhanget är att överväga om all finansiell rådgivning när den riktar sig till konsumenter bör vara tillståndspliktig. Den slut-sats som kan dras av detta är att direktiven, med det näringsrättsliga
fokus som finns, inte synes hindra att rådgivningslagen upphävs under förutsättning att den lagens näringsrättsliga reglering ses över, samordnas med och samlas i det regelverk som finns på finans-marknadens område. Slutsatsen av detta är att arbetet i förevarande utredning får inriktas mot att resonera kring förslag och lösningar som bidrar till att ett författningsförslag om en samlad närings-rättslig reglering för finansiell rådgivning kan läggas fram av 2013 års värdepappersmarknadsutredning.
Vidare måste den civilrättsliga reglering som finns i rådgivnings-lagen tas om hand om den rådgivnings-lagen ska upphävas, t.ex. genom att ett särskilt regelverk skapas för de frågor om t.ex. skadestånd vid vårdslös rådgivning som behöver vara reglerade men som alltså inte har karaktären av näringsrättsliga regler.
Mot bakgrund av det som nu sagts, bör arbetet i förevarande utredning kunna ses som ett slags förberedande arbete som sedan kan läggas till grund för det arbete som 2013 års värdepappers-marknadsutredning har att göra beträffande regelverket på finans-marknadens område. Annat framgår inte än att båda utredningarna ska överväga åtgärder som syftar till att stärka konsumentskyddet vid finansiell rådgivning. Så långt kan utredningarna sägas ha över-lappande uppdrag. En utgångspunkt för arbetet i förevarande utred-ning kan därför vara att utredutred-ningen dels ska kartlägga och identifi-era problem som finns med dagens reglering avseende finansiell rådgivning, dels analysera skyddsbehovet och vilket konsument-skydd som behöver finnas beträffande finansiell rådgivning. Detta kan ske genom att utredningen tar fram olika slags underlag i form av analyser, kartläggningar och beskrivningar av de olika problem som finns med dagens reglering och utformning av konsument-skyddet. Genom direktiven är det tydligt att dessa underlag också kommer att kunna fylla ett konkret behov i det arbete som 2013 års värdepappersmarknadsutredning har att göra inom ramen för sitt uppdrag. Med denna utgångspunkt kommer detta betänkande del-vis ha en mer deskriptiv ansats än vad som är vanligt när ett upp-drag i första hand går ut på att överväga och lämna egna författ-ningsförslag i olika frågor.
Det förtjänar upprepas, att givet de direktiv som gäller för 2013 års värdepappersmarknadsutredning är det i första hand den utred-ningen som har att särskilt överväga i vilken utsträckning som det i regelverket behöver göras en tydligare distinktion mellan vad som bör anses vara rådgivning respektive försäljning. Enligt den ansvars-uppdelning som gjorts i direktiven, ska den utredningen vidare
behandla frågan om hur intressekonflikter till följd av provisioner och andra ekonomiska incitament ska hanteras.
Med dessa utgångspunkter skulle det således kunna anses ingå i förevarande utrednings uppdrag att resonera kring och föreslå lös-ningar som bidrar till arbetet i 2013 års värdepappersmarknads-utredning med att ta fram och lämna författningsförslag till en sammanhållen och överskådlig näringsrättslig reglering för finansi-ell rådgivning till konsumenter. I det bör kunna ligga att även bidra dels till frågan om rådgivningsverksamhet som inte omfattas av till-ståndsplikt i dag borde göra det, dels till frågan om tillsynsansvaret över finansiell rådgivning till konsumenter. Med syftet att få ett överskådligt regelverk, bör det också kunna ingå i uppdraget att resonera kring förslag som bidrar till att regleringen dels blir tydligare och enklare att tillämpa än i dag, dels stärker konsumen-ternas ställning i samband med att finansiell rådgivning lämnas av olika aktörer. Därutöver kan det ingå i uppdraget att lämna författ-ningsförslag som avser den civilrättsliga regleringen av finansiell rådgivning till konsumenter.
Konsumenttvistutredningen (Ju 2013:06)
Inledningsvis har angetts att det ingår i utredningens uppdrag att utreda om konsumentens möjligheter till tvistlösning bör för-bättras. I det avseendet innebär regeringens direktiv till Utredning-en om hantering av konsumUtredning-enttvister utanför domstol (i det föl-jande Konsumenttvistutredningen) att viss samordning måste ske även med den utredningen.2 Trots att Konsumenttvistutredningens uppdrag vare sig är direkt eller uteslutande inriktat mot finans-marknaden eller sådana finansiella tjänster som t.ex. finansiell råd-givning till konsumenter, så har den utredningens uppdrag vissa beröringspunkter med förevarande utrednings uppdrag eftersom den bland annat ska analysera hur dagens system för hantering av konsumenttvister utanför domstol fungerar för konsumenter, näringsidkare och samhället i stort. Konsumenttvistutredningen ska också bedöma i vilken utsträckning förväntade förändringar på konsumentmarknaderna och i samhället i övrigt kan komma att ställa förändrade krav på verksamheten framöver. Den utredningen ska därför föreslå hur bland annat Allmänna reklamationsnämn-dens (ARN) verksamhet bör utformas för att säkerställa att
2 Dir. 2013:23.
samheten är effektiv, att konsumenter har tillgång till ett smidigt tvistlösningsförfarande som inte är förenat med några höga kost-nader och att kraven i den nya EU-lagstiftningen uppfylls. Slutligen ska Konsumenttvistutredningen utarbeta de författningsförslag som behövs för att genomföra och komplettera de aktuella EU-rättsakterna eller som annars bedöms lämpliga.
I likhet med 2013 års värdepappersmarknadsutredning följer det av Konsumenttvistutredningens direktiv att den utredningens arbete ska beakta arbetet i förevarande utredning, särskilt i frågor som rör tvistlösning utanför domstol. Det kan t.ex. handla om förfarande-frågor, frågor om dokumentationsskyldighetens utformning vid finansiell rådgivning och om muntlig bevisning hos ARN. Det kan även gälla sådana frågor som avser t.ex. den civilrättsliga regleringen av finansiell rådgivning till konsumenter, dvs. de frågor som närmast har med skadestånd vid vårdslös rådgivning att göra. I det samman-hanget kan nämnas att Konsumenttvistutredningen också ska analy-sera för- och nackdelar med att införa ett system som innebär att ARN meddelar verkställbara beslut i stället för att lämna rekommen-dationer.
Inriktningen på de konsumentstärkande förslagen
Det finns inga anvisningar i utredningsdirektiven med avseende på hur ingripande förslagen får vara eller på vilket sätt konsument-skyddet vid finansiell rådgivning kan förbättras. Direktiven är såtillvida öppna. En inriktning kan därför vara att utredningens resonemang och förslag ska syfta till att stärka konsumentskyddet utan att det samtidigt leder till en reglering som motverkar sitt syfte. En utgångspunkt här skulle därför kunna vara att utredning-ens förslag ska underlätta tillämpningen av det regelverk som rör finansiell rådgivning. Detta kan t.ex. åstadkommas genom att regel-verket förtydligas i de avseenden som det kan finnas problem för konsumenterna att hävda sina intressen. Det gynnar inte bara kon-sumenterna utan även de näringsidkare som i dag är osäkra över var gränserna går och på vilka sätt de kan säkerställa att olika konsu-mentskyddsaspekter tillgodoses i verksamheten. En tydlighet på den punkten ger också signaler om vad som inte kommer att accep-teras i tillsynen. Det är då rimligt att utredningens arbete tar sin utgångspunkt i den utveckling som faktiskt skett av finansmarkna-den och utbudet av finansiella tjänster under de senaste 10–15 åren.
I det sammanhanget behöver utredningen också analysera hur det skyddsbehov utvecklats som finns när finansiell rådgivning lämnas av olika aktörer.