Utredningar inför statistikreformen

Den förändring som gjordes av statistiksystemet i början av 1990-talet kan sägas ha skett i två steg. Först infördes en samlad lag för den officiella statistiken, sedan förändrades styrning och organisa-tion av systemet.

Statistikregelutredningen

Vid slutet av 1980-talet var föreskrifterna om de statistikprodu-cerande myndigheternas uppgiftsinhämtande spridda på ett stort antal lagar och andra författningar. År 1988 tillsatte regeringen därför en utredning med uppdrag att utarbeta ett förenklat regel-system för den statliga statistikframställningen, att skapa rättsregler avseende uppgiftsplikt samt att pröva möjligheten att införa en särskild lag på området. Utredningens betänkande Förenklad stati-stikreglering (SOU 1990:43) lämnades i april 1990.

Statistikregelutredningen föreslog att det skulle införas en sär-skild lag – lag om den statliga statistikframställningen – som skulle tillämpas i verksamhet som en statlig myndighet bedriver när den själv eller genom annan samlar in och bearbetar uppgifter i syfte att i statistisk form belysa förhållanden och utveckling i samhället. Den föreslagna lagen innehöll regler avseende bl.a. uppgiftsinhämtande, framställningsmetoder och offentliggörande.

Statistikregelutredningen ansåg inte att det behövdes en defini-tion av begreppet statistik för lagens tillämpning. Det centrala begreppet ansågs i stället vara om syftet med statistiken var just att

”belysa förhållanden och utveckling i samhället”. För statistikverk-samhet med sådan inriktning skulle lagen vara tillämplig för samt-liga statsamt-liga myndigheter. Däremot skulle lagen inte vara tillämplig avseende mer intern driftstatistik som myndigheter tar fram som ett led i uppföljningen av den egna verksamheten.

Statistikregelutredningens arbete ledde fram till ett förslag till lagreglering av den officiella statistiken (prop. 1991/92:118), som behandlades av riksdagen under våren 1992. Regeringen valde dock

SOU 2012:83 Utredningens uppdrag

att göra en snävare avgränsning av vilken statistik som skulle om-fattas av lagen, genom att föreslå en metod att definiera viss bas-statistik. Tillämpningsområdet för den nya lagstiftningen föreslogs av regeringen vara den statistik som behövs för samhällsplanering, forskning, allmän information och internationell rapportering.

Regeringen föreslog att denna statistik skulle benämnas officiell statistik och preciseras i föreskrifter som regeringen meddelar. Den avgränsning som regeringen valde att göra i förhållande till utred-ningens förslag motiverades på följande sätt i propositionen:

Utredningens lagförslag innebär att lagen blir tillämplig, om vissa för-utsättningar är uppfyllda. På så vis täcker man in en okänd mängd statistikframställning, som skall följa bestämda regler. Detta är i och för sig en framkomlig väg. En annan metod är att peka ut viss stati-stikframställning och inordna den under de föreslagna reglerna. Jag har vägt dessa båda metoder mot varandra och har efter beaktande av remiss-instansernas synpunkter gjort den bedömningen att den senare metoden är mer ändamålsenlig.⁶

Regeringens förslag ledde alltså fram till att det infördes en lag om den officiella statistiken, vilket tidigare inte hade funnits, och att den officiella statistiken skulle innefatta statistik som framställs av en statlig myndighet enligt föreskrifter som regeringen meddelar med stöd av lagen.

1990 års statistikutredning

I november 1990 beslutade regeringen att tillsätta en särskild utred-ning med uppdrag att se över den statliga statistikens styrutred-ning, finansiering och samordning. En utgångspunkt för utredningen skulle vara att en effektivisering av statistikverksamheten skulle kunna uppnås genom att statistikens huvudanvändare gavs en tydligare beställarroll. Vidare angavs i utredningsdirektiven att statistiken så långt som möjligt borde finansieras direkt av beställarna. Möjlig-heten att helt uppdragsfinansiera SCB:s verksamhet skulle också prövas.

Utredningens betänkande Effektivare statistikstyrning – den statliga statistikens finansiering och samordning (SOU 1992:48) överläm-nades till regeringen i maj 1992. I betänkandet föreslogs bl.a. att ansvaret för styrningen av den statliga statistiken så långt det var

6 Prop. 1991/92:118, s. 13.

Utredningens uppdrag SOU 2012:83

lämpligt och möjligt skulle delegeras till huvudanvändarna av stati-stiken.

Remissinstansernas synpunkter på utredningens förslag var blandade. De flesta remissinstanserna välkomnade ett ökat användar-inflytande, men ett stort antal bedömde det orealistiskt att lägga ut beställaransvaret för en så stor del av den statliga statistiken på andra myndigheter än SCB.

Regeringen fann under sin beredning att starka skäl talade mot att delegera ansvaret för eller avgiftsfinansiera all statistik. Man an-såg dock att ansvaret för officiell statistik för avgränsade s.k. sek-torsområden eller för statistik med en huvudanvändare så långt möjligt borde fördelas till sektorsmyndigheterna. Statistiken skulle finansieras genom anslag till dessa. Däremot föreslog regeringen att SCB fortsatt skulle ansvara för officiell statistik som griper över flera sektorer, som saknar en entydig huvudanvändare eller i fall där det påtagligt gagnar förtroendet för statistiken. Riksdagen godkände de förordade principerna.⁷

Genomförandekommittén

En genomförandekommitté tillkallades i februari 1993 för att be-reda ändringarna i ansvarsfördelningen för den statliga statistiken.

Kommitténs slutbetänkande Ändrad ansvarsfördelning för den stat-liga statistiken (SOU 1994:1) avlämnades i januari 1994.

I betänkandet presenterades ett förslag till omfattning, krav och tillgänglighet beträffande den framtida officiella statistiken. Kom-mittén använde begreppet ”systemet Sveriges officiella statistik” för hela produktionssystemet av officiell statistik och inte, som ofta dittills gjorts, enbart för publikationsserien Sveriges officiella stati-stik.

Den officiella statistiken föreslogs omfatta regelbundet produ-cerad primärstatistik samt sådana statistiska sammanställningar och vidarebearbetningar som utgjorde väsentliga underlag för samhälls-planering, forskning, allmän information och obligatorisk internatio-nell rapportering.

Preciseringen av vad som skulle ingå i den officiella statistiken gjordes så att det skulle uppstå minsta möjliga låsningar till viss produktion eller särskilda insatser. Beskrivningen av innehållet skedde i form av 22 ämnesområden, där varje område var uppdelat i en eller

7 Prop.1992/93:101, bet. 1992/93:FiU7, rskr. 1992/93:122.

SOU 2012:83 Utredningens uppdrag

flera delgrupper. Någon ytterligare precisering i termer av t.ex.

ingående variabler, redovisningsnivåer eller frekvens gjordes inte.

Det överlämnades till respektive statistikansvarig myndighet att besluta efter samråd med statistikens övriga användare. Utgångs-punkten var den dåvarande omfattningen av statistiken som den presenterades i SCB:s produktbeskrivningar.

Kommittén föreslog att s.k. beställaransvar för officiell statistik skulle ges till ett antal myndigheter och att detta skulle genomföras per den 1 juli 1994. De myndigheter som föreslogs bli beställar-ansvariga för officiell statistik skulle kunna styra och kontrollera produktionen av den statistik de fick ansvaret för. Detta skulle gälla oberoende av om myndigheten valde att producera statistiken själv eller att lägga ut produktionen på någon annan aktör.

Förslagen innebar att SCB fick tre separata roller, nämligen ansvar för förvaltningsuppgifter, ansvar för anslagsfinansierad stati-stik m.m. och uppdragstagare inom statistati-stikområdet.

Regeringen följde i stort kommitténs förslag beträffande den officiella statistiken. Ansvaret för en betydande del av den officiella statistiken fördelades därefter på ett tjugotal centrala förvaltnings-myndigheter, enligt de godkända principerna, med verkan från den 1 juli 1994.⁸

1.4.3 1999 års utvärdering av statistikreformen

År 1998 tillsatte regeringen en särskild utredning med uppgift att utvärdera statistikreformen. Utredningen redovisade sitt uppdrag i september 1999, i betänkandet Statistikreformen – utvärdering och förslag till utveckling (SOU 1999:96).

Enligt betänkandet hade verksamheten med den officiella stati-stiken i huvudsak fungerat bra efter reformen. Tilltron till den offi-ciella statistiken sades vara fortsatt hög. Utredningen hade inte funnit något statistikområde där statistiken på ett negativt sätt hade påverkats av partsintressen.

Den mest påtagliga positiva effekten av reformen var enligt utredningen att användarinflytandet hade ökat på många områden, vilket i många fall hade lett till ökad kvalitetskontroll, relevans och användning. Enligt utredningen var det framför allt de myndigheter som fått statistikansvar som hade kommit att utöva ett starkare användarinflytande. Det ökade inflytandet gällde emellertid även en

8 Prop. 1993/94:100 bil. 8, bet. 1993/94:FiU15, rskr. 1993/94:269.

Utredningens uppdrag SOU 2012:83

rad andra användare, i första hand organisationer som var med-lemmar i de statistikansvariga myndigheternas användarråd.

Enligt utredningen hade det inte skett några stora förändringar vad gäller den officiella statistikens övergripande inriktning och omfattning sedan reformen genomfördes, utan endast små juste-ringar hade vidtagits i statistikförordningen, där samtliga statistik-områden och statistikansvariga myndigheter finns förtecknade.

Däremot pekade utredningen på att det inom ramen för de olika statistikområdena hade förekommit förändringar vad gäller såväl inriktning och detaljeringsgrad som insamlingsmetod och belysta delområden. Enligt utredningen hade det också skett förhållandevis stora förändringar inom några områden, som följd av samarbetet inom EU, i första hand avseende ekonomisk statistik samt statistik inom områdena transport, miljö och jordbruk. På dessa områden bedömde utredningen att EU-samarbetet i högre grad än statistik-reformen hade påverkat och förändrat statistiken.

Vidare konstaterade utredningen att den officiella statistiken även efter reformen i hög grad producerades av SCB, dels inom de statistikområden SCB själv ansvarade för, dels genom uppdrag från andra statistikansvariga myndigheter. Även om få myndigheter hade konkurrensutsatt produktionen, bedömde utredningen att beställar-rollen, tillsammans med teknikutvecklingen, ändå hade lett till minskade produktionskostnader på flera statistikområden.

Enligt utredningen hade också tillgängligheten till den officiella statistiken förbättrats. Detta sades delvis bero på reformen, men i hög grad också på den tekniska utvecklingen.

På den negativa sidan nämnde utredningen framför allt att samordningen av och överblicken över statistiksystemet hade för-sämrats, i och med att ansvaret hade delats upp på ett stort antal myndigheter. Utredningen ansåg därför att samordningen av statistik-systemet behövde förstärkas och föreslog bl.a. att det skulle inrättas ett särskilt råd för Sveriges officiella statistik. Ett sådant råd in-rättades sedan hos SCB år 2002.

SOU 2012:83 Utredningens uppdrag