Utredningar och rapporter om OPS i Sverige

i början av 2000-talet Trafikutskottet

Trafikutskottet gav 2007 VTI i uppdrag att genomföra en forsknings- översikt om OPS. Syftet var främst att ta del av erfarenheter och forskningsrön som fanns av genomförda OPS-projekt inom väg och järnvägsområdet. I rapportens (VTI, 2007b) sammanfattning av erfar- enheterna av OPS framhålls att trots att det finns länder som använt OPS under relativt lång tid är det vanskligt att dra långtgående slut- satser. Det finns åtminstone tre skäl till att det är så.

Det första är OPS-kontraktets beskaffenhet. Eftersom kontrak- ten ofta innehåller ett fast pris för byggande, underhåll och drift får

man inte med automatik information om hur stor kostnaden kom att bli i förhållande till det anbud som lämnades. Det kan finnas skäl för den privata parten att hålla inne med sådan information om det faktiska utfallet, inte minst för att minska risken att få en diskussion om ”för höga” vinster.

För det andra måste en bedömning av OPS göras utifrån livscykel- perspektiv. Det är först när ett tillräckligt stort antal projekt löpt av- talstiden ut som det är möjligt att bedöma om dess fördelar övervägt nackdelarna. Eftersom OPS-projekt innebär avtalstider på mellan 15 och 30 år har avtalstiden ännu inte löpt ut för flertalet projekt. Det är därför inte möjligt att genomföra denna typ av bedömning.

Ett tredje skäl är bristen på utvärderingar eller kvaliteten på de få utvärderingar som genomförts. Det finns få utvärderingar att tillgå vilket gör det svårt att uttala sig om effekterna av OPS. Trots detta är det möjligt att identifiera några generella slutsatser av de projekt som genomförts.

Slutsatserna sammanfaller i stort med de för- och nackdelar som redovisats i tidigare avsnitt i detta betänkande. Man framhåller bland annat att OPS kan ge förutsättningar för ökad produktivitet i bygg- och anläggningsbranschen. Vidare att modellen är förenad med högre transaktionskostnader och bidrar till kortare byggtider och minsk- ade kostnadsöverdrag. Man framhåller också att det saknas belägg för att OPS inneburit minskade kostnader för staten. Det florerar uppgifter om att OPS blir billigare än traditionella entreprenadmo- deller. Det kan mycket väl vara så men det saknas belägg för sådana påståenden i den akademiska litteraturen och i de få uppföljningar som gjorts av offentliga tillsynsmyndigheter. Vidare betonas bety- delsen av konkurrens i upphandlingen. Antalet budgivare förefaller vara lägre när ett OPS-projekt upphandlas jämfört med då projekt upp- handlas i traditionell form. Detta kan enligt slutsatserna i rapporten dels medföra minskat tryck på att utveckla och öka produktiviteten, dels bristande priskonkurrens.

Statskontoret

I rapporten Privatfinansiering genom partnerskap 1998 undersökte Statskontoret möjligheten att effektivisera användningen av statliga skattemedel vid infrastrukturinvesteringar genom att använda PPP.

I rapporten menar man att modellen genom samarbete och riskdel- ning kan leda till kostnadsbesparingar för staten. De höga transak- tionskostnaderna betonas och man menar att modellen därför lämpar sig bäst för stora projekt. Detta innebär i sin tur att endast stora före- tag eller konsortier kan lämna anbud. Därigenom blir antalet möjliga anbudsgivare relativt litet och leder till att kostnadspressen på anbuds- givarna minskar. Det är därför viktigt som beställare vara aktiv redan före upphandlingen och försöka attrahera så många anbudsgivare som möjligt. En rekommendation i rapporten var att ta fram en anpassad PPP-modell för Sverige.

2005 sammanfattade Statskontoret sitt arbete med konkurrens- frågor i offentlig sektor i rapporten Konkurrens i gränslandet mellan

det offentliga och privata. Rapporten från 1998 tas upp och man följer

upp vad som hänt. Härvid hänvisas till Ds 2000:65 där en modell för partnerskap vid infrastrukturinvesteringar utvecklats. Man konsta- terar att regeringen dock inte beslutat att genomföra något projekt som PPP.

Ekonomistyrningsverket

Ekonomistyrningsverket redovisade 2006 ett regeringsuppdrag där alternativa sätt att tillhandahålla offentliga tjänster behandlas. Offent- lig-privat samverkan är ett av tre alternativ som beskrivs. Det fram- hålls att Storbritannien är det enda OECD-land där OPS använts i större utsträckning. Potentiella fördelar av den typ som tidigare be- skrivits i detta betänkande lyfts fram. Den främsta nackdelen menar man är att modellen är förenad med höga transaktionskostnader och ställer höga krav på upphandlingskompetens. Vad gäller utvärderingar av OPS menar man att erfarenheterna fortfarande är begränsade. De anläggningar som tagits i drift är i början av en lång kontraktsperiod och det går inte att dra några slutsatser utifrån ett livscykelperspek- tiv. Man framhåller att flera utvärderingar i Storbritannien visar att anläggningar blir klara i tid och inom budget i större utsträckning än projekt som är traditionellt upphandlade. I fall då kostnaden blivit högre än kontrakterat berodde det på ändrade beställningar från den offentliga sektorn.

Konkurrensverket

Konkurrensverket hade i rapporten Konkurrensen i Sverige 2007 ett deskriptivt avsnitt om OPS. I avsnittet som delvis byggde på en underlagsrapport av KPMG Bohlins beskrevs OPS i relation till andra entreprenadformer och entreprenadtrappan. Vidare beskrevs för- och nackdelar och internationella erfarenheter. Man lyfter fram de poten- tiella effektivitetsvinster som åtminstone i teorin finns, samt att erfar- enheter visar att OPS-projekt i större utsträckning än traditionella entreprenadformer håller budget och tidsplaner.

2008 kom Konkurrensverket med en PM med en kort beskriv- ning av OPS och en redovisning av rättsliga förutsättningar i förhåll- ande till upphandlingslagstiftningen. I denna PM beskrivs även utvär- dering av OPS-projekt där man bland annat lyfter fram att en rapport i Europeiska investeringsbankens rapportserie (Blanc-Brude m.fl., 2007) visat att anbudspriserna var 24 procent högre för OPS-projekt än för traditionella projekt. Det kan finnas flera orsaker till detta: till exempel högre byggkvalitet, större riskpremie och högre transaktions- kostnader. Men man framhåller att det saknas uppgifter om huruvida den totala kostnaden för OPS-projekt är högre eller lägre jämfört med traditionella utförandeentreprenader. Vidare lyfter man fram att såvitt Konkurrensverket erfarit förefaller antalet anbudsgivare vara lägre när OPS-projekt upphandlas jämfört med då projekt upphand- las på traditionellt vis. Möjliga orsaker kan, enligt rapporten, vara risk- profilen och komplexiteten i denna typ av projekt.

Sveriges Kommuner och Landsting

Under 2009 publicerades två rapporter som behandlar förstudiearbete inför en anläggningsinvestering, där Sveriges Kommuner och Lands- ting (SKL numera SKR) var en av flera uppdragsgivare. Samarbetspro- jektet Utveckling av Fastighetsföretagande i Offentlig Sektor (UFOS) där SKL, Akademiska hus, Fortifikationsverket, Statens fastighets- verk och Specialfastigheter i Sverige AB ingick, gav Ernst & Young i uppdrag att ta fram rapporten Investera med flera. När passar offent-

lig-privat samverkan vid fastighetsinvesteringar? I rapporten beskrivs

och diskuteras parametrar som är avgörande för val av entreprenad- form. Det betonas att OPS är en av flera möjliga genomförandefor- mer och att valet kan ske först om nuvärdesberäkningar av alternativ

jämförs. Vidare lyfter man bland annat fram vikten av att tidigt in- volvera kärnverksamheten för att formulera funktionskrav.

SKL gav under 2009 ut ytterligare en rapport, Riskhantering vid

Offentlig Privat Samverkan, OPS. Även denna rapport togs fram av

Ernst & Young. I rapporten skiljer man på OPS-specifika risker och projektspecifika risker. OPS-specifika risker som identifierats är den relativt begränsade erfarenhet som finns av OPS, att det är komplexa tjänster som ska upphandlas i en totallösning och dessutom beskri- vas med funktionskrav, samt de långa avtalsperioderna. Projektrisker utgörs av de tre dimensionerna tid, budget/kostnad och kvalitet. I rapporten menar man att projektriskerna avseende tid, budget och kvalitet hanteras mer eller mindre automatiskt genom de incitament modellen skapar.

I arbetet med rapporten fördes också diskussioner med ett antal kommuner som arbetar med samverkansprojekt. Rapporten avslutas med några reflektioner om framgångsfaktorer som identifierats i dessa samtal. Ett processorienterat förhållningssätt i stället för stuprörsper- spektiv framhålls. Med rätt verksamhetsstyrning och verksamhets- processer skapas förutsättningar för ett effektivt arbete med intern- kontroll, riskhantering och uppföljning. Om man bestämmer sig för att utveckla arbetet med processledning är det mycket viktigt att inte- grera detta i den löpande verksamhetsstyrningen. På så sätt legitime- ras arbetet och färre delar i arbetet riskerar att hamna utanför. Vikten av att skapa en hållbar struktur för systematisk riskhantering i pro- jekt betonas också.