Utsläppshandel

Utsläppshandel är ett marknadsbaserat styrmedel som baseras på överlåtbara ut- släppsrättigheter. Kortfattat går detta ut på att samhället tilldelar ett visst antal ut- släppsrättigheter till de deltagande aktörerna, och aktörerna kan sedan överlåta rättigheter sinsemellan genom handel. Vid slutet av varje bindningsperiod (vanli- gen ett år) måste aktörerna kunna redovisa så många rättigheter som exakt över- ensstämmer med deras utsläpp under perioden. Om det totala utbudet av tilldelade utsläppsrättigheter är lägre än de ursprungliga totala utsläppen, kommer det uppstå en brist på rättigheter och därmed skapas incitament att rena utsläppen. Möjlighe- ten till handel leder till en kostnadseffektiv lösning eftersom de aktörer som har de lägsta kostnaderna för att rena sina utsläpp med stor sannolikhet kommer att vidta sådana åtgärder.

Användandet av utsläppshandel som styrmedel har ökat de senaste åren och det finns för närvarande flera olika typer av utsläppshandelssystem på plats på olika håll i världen. Utsläppshandel kan användas för en rad olika ämnen, exempelvis för SO2, NOX, tungmetaller, fosfor, kväve och temperatur. Traditionellt har utsläpps-

handel främst använts när det gäller utsläpp till luft, och de kanske mest internatio- nellt kända befintliga utsläppshandelssystemen är USAs ”Acid Rain Programme”, som täcker luftutsläpp av både SO2 och NOX, samt EUs handelssystem för att redu-

cera koldioxidutsläpp inom EU. Allteftersom handel med utsläppsrätter i stort har fått ökat intresse, mycket pga den mycket positiva effekten av handelssystemet för SO2 i USA, har också intresset för att utveckla handelssystem för vattenkvalitet

ökat, främst i USA. 1996 gav US EPA45 _{ut allmänna riktlinjer för handel med vat-}

tenkvalitet och uppmuntrade enskilda stater att utveckla sina egna designade sy- stem för den typen av marknad. Idag finns ett stort antal aktiva handelssystem för

45

vattenkvalitet i USA. Förutom i USA förekommer liknande system i Australien (för närsalter och salthalter), Kanada (närsalter) och i Nederländerna (hantering av stallgödsel).

Det finns huvudsakligen två olika typer av handelssystem, nämligen ”Cap and Trade” respektive ”Baseline and Credit”.

9.2.1 ”Cap and Trade”

Ett ”Cap and Trade”46 utsläppshandelssystem baseras på handel med enheter ut- släppsrättigheter. I EU ETS (Emissions Trading System) representeras denna enhet av rätten att släppa ut ett ton koldioxid till atmosfären. I handelssystem för vatten- kvalitet skulle denna enhet kunna motsvaras av rätten att släppa ut ett kg fosfor eller kväve i ett specifikt vattendrag. Det totala antalet utsläppsrättigheter på mark- naden är avgörande för att ett specifikt krav på utsläppsreduktion ska kunna uppnås och det är viktigt att det råder tillräcklig brist på utsläppsrätter för att driva på rätt beslut om investeringar i reningsåtgärder.

En avgörande fråga för utformningen av ett ”Cap and Trade” handelssystem är hur den första tilldelningen av utsläppsrättigheter ska gå till. Det finns två olika tillvägagångssätt för att fördela utsläppsrättigheterna på. Dels en metod som kallas ”grandfathering”, vilket innebär att man fördelar ut rättigheter till utsläppskällor baserat på historiska utsläpp, exempelvis 90% av de senaste fem årens utsläpp. Den andra metoden för tilldelning är auktionering av utsläppsrättigheterna. Hittills har grandfathering varit det vanligaste sättet att fördela utsläppsrättigheter på, men inom EU ETS pågår diskussioner om att i framtiden auktionera ut, åtminstone en del av, utsläppsrättigheterna.

9.2.2 ”Baseline and Credit”

I ett ”Baseline and Credit”47 _{handelssystem handlar man inte direkt med ut-}

släppsrättigheter utan snarare med utsläppsreduktioner. I ett sådant system är det totala antalet utsläppsreduceringsenheter inte bestämt på förväg, utan det blir känt först i efterhand när verkliga utsläpp jämförs med en viss utsläppsgräns eller en så kallad ”baseline”. I denna typ av system kan de genererade krediterna (som man genererar om man reducerar utsläppen under sin baseline) vara projekt-baserade, vilket är fallet exempelvis i ”Clean Development Mechanism” inom Kyoto proto- kollet. I det fallet har u-länderna inget bindande utsläppsreduceringskrav men de kan sätta upp projekt för att reducera utsläpp, vilket genererar krediter som de kan sälja till länder som har bindande reduceringskrav, vilka i sin tur får tillgodoräkna sig dessa projektbaserade utsläppsreduceringar för att uppnå sitt krav om utsläpps- reduceringar. I många av de befintliga handelssystemen för vattenkvalitet kan på liknande sätt krediter genereras av exempelvis diffusa källor och sedan användas av punktkällor för att uppnå sina krav om utsläppsreduceringar. Ett baseline and

46

”Cap and Trade” kallas också ”closed trading program” när det handlar om handelssystem för vatten- kvalitet. Se EPA (2008) och EPRI (2002).

47

”Baseline and Credit” kallas också ”open trading program” när det handlar om handelssystem för vattenkvalitet. Se EPA (2008) och EPRI (2002).

credit system kan dock också vara utformat så att staten är ensam köpare och finan- sierar åtgärder utförda av en rad olika verksamheter.

Medan det mest avgörande för ett ”Cap and Trade” system är att bestämma sig för hur utsläppsrättigheterna ska fördelas mellan aktörerna, är det viktigaste mo- mentet i designen av ett ”Baseline and Credit” system att sätta baselines. En baseli- ne kan definieras på många olika sätt. De vanligaste sätten är att utgå ifrån ”bästa möjliga teknik” eller ”business-as-usual” scenarios. I det senare fallet uppskattas den framtida utsläppsutvecklingen och används som en baseline, vilket är tillväga- gångssättet för ”Clean Development Mechanism” i Kyoto protokollet. Att sätta baseline enligt bästa möjliga teknik har däremot varit mer vanligt inom de befintli- ga handelssystemen för vattenkvalitet.

9.2.3 Viktiga skillnader mellan marknader för utsläppsrättigheter för luft och vattenkvalitet

En rad analyser har gjorts om designfrågor och beteenden på marknader för ut- släppsrättigheter, men fokus har då främst varit på olika luftutsläpp (exempelvis försurning, ozonskikt och klimat).

Den nationella form av marknad för luftkvalitet som har varit speciellt fram- gångsrik i USA har stora likheter med den typ av optimala modell för utsläppshan- del som beskrivs i många miljöekonomiska läroböcker. Några fundamentala krav för att denna typ av optimala marknad ska fungera är att (Sterner 2003):

1) den geografiska lokaliseringen av utsläppen inte är avgörande för att den uppsatta målsättningen ska nås

2) utsläppen kan korrekt mätas för varje reglerad källa som ingår i systemet 3) utsläppen ska kunna kontrolleras av källan eftersom ansvar måste kunna ut- krävas om åtaganden ej uppfylls.

Dessa krav är i regel inte uppfyllda när det gäller problem som härrör från vat- tenkvalitet. Detta innebär att trots att det finns viktiga lärdomar att dra av markna- der för luftutsläpp, kan man inte utveckla ett marknadssystem för vattenkvalitet utan att göra vissa justeringar med hänsyn till de två miljöproblemens olika karak- tär och den olika typen av källor som orsakar luft- respektive vattenkvalitets- problemen.

När det gäller det första kravet; att den geografiska lokaliseringen av utsläppen inte är avgörande för att uppsatta mål nås, kan man konstatera att när det gäller vattenkvalitet har lokaliseringen av utsläppskällorna betydelse på flera olika sätt. Dels ger utsläppen till vatten ofta upphov till både lokala och mer långväga effekter och dels påverkas effekten nedströms utsläppen av att en del av utsläppen reduce- ras i mark och vattendrag på vägen mot slutrecipienten genom retention48_{. Dessut-}

om kan förutsättningarna för en källa ändras på grund av en annan källas agerande. Om en uppströms källa genomför en åtgärd kan exempelvis en nedströms källa

48

Samlingsbegrepp för alla processer som innebär att bara en viss andel av den totala mängden utsläpp från en viss källa når slutrecipienten p.g.a. denitrifikation, upptag i biota eller sedimentation.

gynnas av det. På grund av att lokaliseringen har en betydelse för hur stor skada en viss källas utsläpp gör kommer de ”varor” man handlar med inte vara fullkomligt utbytbara, vilket är en skillnad från många marknader på luftområdet.49 _{Detta inne-}

bär att man behöver införa restriktioner på handel eller diskonteringsfaktorer50 för att skydda vattenkvaliteten i speciella områden. Till följd av detta kommer den handel som uppstår på marknader för vattenkvalitet i första hand att vara bilateral (dvs en transaktion uppstår mellan en köpare och en säljare och man säljer i regel inte vidare rättigheterna i flera led i så stor utsträckning).

Det andra kravet handlar om det faktum att de mest framgångsrika marknader- na för luftutsläpp har kännetecknats av en hög nivå när det gäller att mäta och kvantifiera utsläppen från varje individuell källa. Detta innebär att det finns relativt liten osäkerhet både angående varje källas kravuppfyllelse och den exakta motsva- righeten av rättigheterna, dvs att ett extra kg utsläpp verkligen kan garanteras mot- svara ett kg utsläppsminskning någon annanstans. På grund av att det är svårt att mäta utsläpp till vatten på samma noggranna sätt, kommer det att finnas betydande osäkerheter förknippade med utsläppsreduceringarna.

Det tredje kravet har att göra med att marknader för luftutsläpp har underlättats av det faktum att varje källas utsläpp i hög grad är under direkt kontroll av källan själv och inte påverkas nämnvärt av yttre faktorer så som exempelvis väder- relaterade händelser. Detta är viktigt eftersom någon (i regel källorna själva) behö- ver kunna ställas till svars om de skulle bryta mot de åtaganden som man åtagit sig i handelssystemet. När det gäller vattenkvalitet är det inte bara svårare att direkt mäta utsläppen från de diffusa källorna, utan det är också så att utsläppen från des- sa källor kan variera kraftigt beroende på omständigheter som ligger utanför varje enskild källas kontroll. Detta innebär att det är mycket svårt att använda sig av ”uppmätta utsläpp” som den vara man handlar med i ett system för vattenkvalitet, åtminstone när det gäller de diffusa källorna. Någon annan observerbar ”vara” måste därför ligga till grund för att definiera den diffusa handelsvaran. Ett exempel kan vara uppskattade utsläpp (vilket är vanligt i USA) eller att varan istället baseras på någon annan insatsvara, exempelvis gödselanvändning vilket tillämpas i Neder- ländernas system.

En ytterligare skillnad mellan marknader för luftkvalitet och vattenkvalitet är de bidragande källornas olika karaktär. I många marknadssystem för luft har käl- lorna ofta varit relativt homogena. Det faktum att dessa källor har mycket gemen- samt gör det också enklare att hantera dem på ett enhetligt sätt. Källorna som bidrar till försämrad vattenkvalitet förekommer i olika sektorer, främst bland industrier, reningsverk och jordbruk. Dessa gruppers olika beteenden, motiv och intressen kan komma att komplicera marknadsdynamiken. Det finns exempelvis studier som antyder att aktörerna på en marknad för vattenkvalitet inte alltid enbart är vinst- maximerare (se Woodward 2003). Det kan dessutom vara så att dessa aktörer har

49

Inom luftområdet handlar man i regel med en homogen vara; rättigheten att släppa ut ett kg utsläpp, och det spelar ingen som helst roll vilken källa som ursprungligen tilldelades rätten, utan den kan hand- las fritt bland olika aktörer.

50

Diskonteringsfaktorer kan användas för att ändra på den relativa värderingen av utsläpp från olika källor; vissa källors utsläpp nedvärderas beroende på att utsläppen orsakar mindre skada.

olika förutsättningar att hantera handel med utsläppsrätter, vilket skulle kunna innebära att vissa av dem i första hand kommer att välja ett traditionellt känt alter- nativ (som att genomföra egna åtgärder) framför handel även om handel skulle innebära en kostnadsbesparing.