UtsläppsreduktionReduktionsmål

Pris (P)

MK

MK

P

P

Figur 2.1. Utsläppshandel och effekten av kompletterande klimatpolitiska styrmedel

Om staten nu inför en skatt på koldioxid eller en subvention till koldioxid- reducerande åtgärder (t.ex. till förnybar energi), skiftar marginalkostnads- kurvan nedåt eftersom merkostnaden för t.ex. vindkraft blir lägre (i vårt exempel från MK₀ till MK₁). Eftersom den totala reduktionen är given blir den ”enda” effekten på marknaden att priset sjunker, från P₀ till P₁. Detta teore- tiska resultat bekräftas också av en rad empiriska studier (se t.ex. Rathmann, 2007). Det kompletterande styrmedel som här syftar till att stärka klimat- politiken får i själva verket inga effekter på utsläppen. Det för främst med sig ökade kostnader för administration.

Även om ett kompletterande styrmedel till utsläppshandel inte får några effekter på utsläppen kanske det gör det möjligt att nå samma reduktion på ett effektivare sätt? Tidigare forskning ger dock ett entydigt nekande svar på denna fråga, och speciellt om det tillkomna styrmedlet endast stödjer en viss delmängd av alla möjliga koldioxidreducerande åtgärder.14 _{Om det pri-}

mära målet för politiken är en reduktion av koldioxidutsläppen kommer t.ex. ett styrmedel som explicit väljer ut förnybar energi alltid att vara mindre kostnads effektivt än en politik som sätter ett pris på koldioxid (se t.ex. Palmer och Burtraw, 2005; Fischer och Newell, 2008). Genom att staten genom ett sådant stöd väljer ut en specifik teknik för koldioxidreduktion begränsar den företagens flexibilitet att själva hitta billigare sätt att reducera utsläppen och prisfallet på utsläppsrätter innebär att de koldioxidreducerande åtgärder som inte omfattas av något stöd blir mindre lönsamma. Därför ökar också kostna- derna för koldioxidreduktion (se också Böhringer och Rosendahl, 2010).

Böhringer och Rosendahl (2010) visar också att om t.ex. ett certifikat system för förnybar el införs i ett läge där elsektorn redan ingår i ett handelssystem uppstår oönskade effekter gällande valet mellan icke-förnybara bränslen (se också Fischer och Preonas, 2010). Som vi sett ovan får vi en prisreducerande effekt på utsläppsrätter då ett certifikatsystem införs. Detta tenderar att (allt annat lika) gynna de mest koldioxidintensiva icke-förnybara bränslen, t.ex. kol på bekostnad av naturgas. Annorlunda uttryckt, vid ett givet tak för utsläppen kan certifikatsystemet inte samtidigt missgynna alla typer av fossil bränslen.15

Författarna illustrerar dessa teoretiska insikter med hjälp av en numerisk par- tiell jämviktsmodell för den tyska elsektorn. Resultaten visar att i takt med att kvoten förnybar el ökar så ökar även produktionen av brunkol (med höga utsläpp av koldioxid per kWh el som produceras). Detta sker trots att ökningen av förnybar el reducerar den totala produktionen av fossilbränslen.

Ett vanligt förekommande argument är att en koldioxidskatt kan effektivi- sera styrningen inom utsläppshandeln om allokeringen av utsläppsrätter varit för generös, men om så är fallet återstår endast att skärpa allokeringen. En ”kompletterande” skatt på koldioxid för inte med sig några ytterligare reduk- tioner av utsläpp utan innebär endast en subvention till de aktörer i systemet som är nettoköpare av utsläppsrätter (Böhringer m.fl., 2006).

Denna typ av styrmedelsinteraktioner ska inte sammanblandas med de där t.ex. en skatt på koldioxid används som ett pristak (och/eller prisgolv) i ett han- delssystem. I sådana fall reduceras inte priset i handelssystemet generellt sett,

14 _{Ibland hävdas att den prissänkande effekt som kompletterande styrmedel för med sig innebär att det}

blir politiskt enklare att sänka utsläppstaket (i t.ex. EU ETS) på längre sikt. Detta argument tenderar dock att bortse från att ett lägre pris på koldioxid idag också innebär svagare incitament att utveckla ny billigare teknik, vilket i sin tur kan göra det svårare att införa ett mer ambitiöst utsläppstak i framtiden. Diskussionen om s.k. second-best åtgärder fördjupas dock i avsnitt 5.2.

15 _{Resonemanget gäller i lika hög grad för andra typer av stödsystem till förnybara energikällor (t.ex.}

fastprissystem, direkta subventioner etc.). Däremot uppstår inte denna effekt om: (a) vi har en koldioxid- skatt i stället för utsläppshandel (åtminstone inte så länge skattenivån förblir oförändrad); eller (b) om de relevanta icke-förnybara energikällorna har samma koldioxidintensitet. Effekten på utsläppsrättspriset kan dessutom bli liten utifall endast ett enskilt land subventionerar förnybar energi i en situation där utsläppshandeln omfattar flera länder.

utan skatten slår endast då priset når en viss nivå. Syftet med den komplette- rande skatten är inte att åstadkomma starkare styrning (och en mer omfattande reduktion) utan snarare en reduktion som är samhällsekonomiskt effektiv, givet att kostnaderna för framtida reduktioner är osäkra (se vidare avsnitt 5.3.4).16

2.5 Prissättningen av koldioxid vid offentliga

infrastrukturprojekt

Diskussionen så här långt har främst rört prissättningen av koldioxid för varor och tjänster som handlas på traditionella ekonomiska marknader, men en motsvarande prissättning är också nödvändig i samband med framtagan- det av projektkalkyler för större offentliga infrastrukturinvesteringar. Statens institut för kommunikationsanalys (SIKA) (sedan 2010 Trafikanalys) bidrog genom sitt deltagande i ASEK17 _{till att ta fram kalkylvärden för användning}

i de samhällsekonomiska modellverktyg som används inom transportsektorn (SIKA, 2008). Den princip som tillämpats sedan 1999 är att värdet på kol- dioxid ska spegla ”skuggpriset” för att uppnå det då gällande nationella målet för utsläppsreduktioner i transportsektorn (om att transportsektorn fram till år 2010 ska ha reducerat utsläppen av koldioxid ner till 1990 års nivå). Givet denna princip fastslogs värdet till 1,50 SEK per kg koldioxid. Detta är ett relativt sett högt värde jämfört med de estimat som tagits fram med den (mer teoretiskt konsistenta) skadekostnadsprincipen (se t.ex. Tol, 2005).

Än viktigare ur ett kostnadseffektivitetsperspektiv är att de värden som tillämpas ofta kan skilja sig åt mellan sektorer samt myndigheter emellan – Luftfartsverket baserade t.ex. tidigare sina värderingar på det rådande priset inom EU ETS (Kinell m.fl., 2009). Det finns därför ett behov i Sverige av att finna en gemensam princip för koldioxidvärdering. Detta behov förstärks av att för vissa offentliga beslut – t.ex. kommunernas planering för bebyggelse och trafik – är det tveksamt om riktlinjerna för myndigheternas konsekvens- analyser är fullt ut ”klimatanpassade” (se vidare avsnitt 4.4.3).

2.6 Avslutande kommentarer

Det mest fundamentala problemet som klimatpolitiken behöver hantera är det marknadsmisslyckande som är kopplat till utsläppen av växthusgaser. Dessa utsläpp representerar negativa externa effekter av t.ex. energiproduk-

16 _{Ett vanligt argument för att införa kompletterande klimatpolitiska styrmedel är att priserna på utsläpps-}

rättsmarknaderna fluktuerar för mycket. Detta är ofta en berättigad oro men det finns effektivare sätt att hantera denna prisosäkerhet på än att t.ex. införa en koldioxidskatt som komplement till utsläppshan- deln. Dessa inkluderar utökade möjligheter att spara utsläppsrätter under längre tid (och viss möjlighet till att låna utsläppsrätter), samt även olika former av hybridsystem där t.ex. skatten endast betalas om utsläppsrättspriset når en viss nivå (Fankhauser m.fl., 2010).

17 _{ASEK står för Arbetsgruppen för Samhällsekonomiska Kalkylvärden, vilket är en grupp bestående bl.a.}

tion och andra ekonomiska aktiviteter. Problemet består med andra ord av en underprissättning av fossilbaserad produktion, och inte av en överprissätt- ning av fossilfri verksamhet. En subvention till koldioxidreducerande åtgär- der (t.ex. fossilfri produktion och/eller energieffektivisering) är därför inget effektivt substitut till ett pris på koldioxid. Subventioner för att t.ex. reducera elförbrukningen innebär att marknadspriset på el sjunker eftersom efterfrågan minskar. Därmed blir de elbesparande åtgärder som inte omfattas av några stöd ännu mer olönsamma för den enskilde, och de lägre priserna samt det ökade konsumtionsutrymmet ökar i sin tur användningen av el i andra delar av samhället. En annan nackdel med en sådan subvention är att den endast indirekt adresserar det grundläggande problemet (marknadsmisslyckandet), och bygger på att staten har tillräckligt med information för att peka ut de mest kostnadseffektiva åtgärderna. En effektiv klimatpolitik stimulerar till:

• en substitutionseffekt, som innebär en kostnadseffektiv substitution bort från koldioxidgenererande aktiviteter samt,

• en outputeffekt, som innebär att de aktiviteter som är förknippade med koldioxidutsläpp blir totalt sett mindre förekommande.

Att etablera ett pris på koldioxid genererar båda dessa effekter, medan en sub- vention till en på förhand utpekad åtgärd fallerar på båda punkterna och en subvention direkt till alla utsläppsreducerande åtgärder ger endast en positiv substitutionseffekt.

Detta ska dock inte tolkas som att statliga subventioner överlag inte behövs i klimatpolitiken eller att styrmedel för t.ex. energieffektivisering inte är nödvändiga. Poängen så här långt är snarare att i egenskap av utsläpps- reducerande policyinstrument är dessa mindre effektiva än ett pris på kol- dioxid. I nästa kapitel diskuteras hur en innovationspolitik behövs för att komplettera skatter och utsläppshandel, ibland med hjälp av subventioner, och i kapitel 5 beskrivs i vilka situationer styrmedel för energieffektivisering kan vara samhällsekonomiskt motiverade. I båda dessa fall syftar dock inte de kompletterande styrmedlen till att direkt åstadkomma utsläppsreduktio- ner utan snarare till att effektivisera de långsiktiga val som ekonomins aktörer gör. Om den kompletterande politiken på ett träffsäkert sätt kan hantera de relevanta innovations- och informationsrelaterade marknadsmisslyckandena, kan också framtida reduktionsmål nås till en lägre kostnad.

3 Innovationsrelaterade

marknadsmisslyckanden och