jömålssystemets syfte är att utveckla detta arbete. Länsstyrelsernas svar visar på skillnader och likheter i miljöarbetet mellan länen och att miljömålen har olika genomslag inom olika verksamheter och samhällssektorer. Orsakerna till detta har analyserats i de föregående avsnitten. I detta avsnitt diskuteras hur denna kunskap kan användas för att utveckla det regionala och lokala miljömålsarbetet.
Vilka är de regionala och lokala aktörerna?
Det är viktigt att fokusera analysen kring åtgärder för vilka aktörer inom länet äger rådighet. En enkel aktörsanalys kan bygga på följande indelning:
• miljömålssamordnare på länsstyrelsen, Skogsstyrelsen och kommunerna
• länsstyrelsen och Skogsstyrelsen
• ideella organisationer, företag
• alla som bor eller är verksamma inom länet
Kärngruppen i miljömålsarbetet på regional nivå är miljömålssamordnarna, inklu- sive de som arbetar i kommunerna. RUS har som sin centrala uppgift att stödja denna grupp. Dessa personer känner väl till miljömålssystemets olika delar och arbetar med uppföljning av indikatorer och miljömål samt informerar om miljö- målssystemet. Detta arbete kan ibland kombineras med bland annat klimat- och energiarbete. Denna grupp fungerar som katalysatorer i miljömålsarbetet, medan huvuddelen av åtgärdsarbetet för att uppnå miljömålen utförs av andra personer.
En stor del av arbetet inom länsstyrelserna och Skogsstyrelsen, kanske så mycket som hälften av alla resurser, bidrar till att olika miljömål uppfylls. De som arbetar med detta har sällan kunskaper om detaljerna i miljömålssystemet. De kan ändå utföra ett bra arbete med att bilda naturreservat, ge råd och information till jordbruksnäringen, minska utsläppen till luft och vatten från industrier och andra verksamheter eller skydda kulturmiljöer. Mätt som resurser i form av arbetstid och pengar är denna grupp mycket större än den första gruppen med miljömåls- samordnare, som enbart utgör någon eller några tjänster på varje länsstyrelse.
Då analysen vidgas till alla offentliga aktörer i länet tillkommer kommuner, regionförbund, landsting och andra statliga myndigheter. För dessa organisationer utgör miljöarbetet inte huvudsyftet med verksamheten utan utgör en del av denna, och avvägningar ska göras mot andra samhällspolitiska mål. Miljökonsekvenserna av dessa aktörers verksamheter är ofta mycket stora, som i trafikplanering och annan samhällsplanering. Kunskaperna om miljömålssystemet är ofta begränsade till enstaka specialister (miljömålsamordnare, miljöstrateger) inom dessa organisa- tioner. Specialisterna ingår ofta i nätverk tillsammans med miljömålssamordnare från länsstyrelsen och Skogsstyrelsen som räknas in i den första gruppen ovan.
Bland övriga aktörer finns ideella organisationer med mycket stort miljökun- nande, och de har ofta bra kontakter med miljömålssamordnarnätverken. Det finns dessutom enstaka företag med en tydlig miljöprofil, oftast beroende på ini- tiativ från ledningen i företaget. Huvuddelen av företagen är dock inriktade på att utveckla och sälja sina produkter. Miljöarbetet är ofta kopplat till drift och under- håll, och det kan vara svårt att få resurser för långsiktiga investeringar som inte bidrar till att stärka kärnverksamheten. Kontakterna med de offentliga aktörerna sker oftast i myndighetssammanhang, men en del företag deltar också i frivilligt miljöarbete regionalt och lokalt.
Om analysen vidgas till alla de som bor eller är verksamma i länet öppnas möj- ligheten för länsstyrelserna att i sitt arbete ta upp livsstilsfrågor, konsumtion och andra frågor som kommer att vara avgörande på lång sikt, och där invånarna är viktiga aktörer.
Var ska de miljömålsansvariga myndigheterna satsa sina resurser?
För att besvara var resurser bör satsas i miljöarbetet behöver aktörsanalysen kom- pletteras med olika kriterier för att fördela resurser. Tre tänkbara kriterier är:
• där bristerna är störst
• där förutsättningarna att påverka är goda
• där de miljömålsansvariga myndigheterna ska agera som myndighet
En slutsats i denna liksom den förra fördjupade utvärderingen är att gapet mellan tillståndet i dag och många miljömål är stort och att finns ett ”genomförandeun- derskott” inom många områden. Utvärderingen visar att begränsade resurser är en orsak till detta, även om det finns flera andra orsaker.
När resurserna är begränsade måste effektiviteten för alla initiativ studeras nog- grant och åtgärder först och främst väljas som det finns god rådighet över och som kan ha bra påverkan på miljöarbetet inom länet. I en del fall finns därutöver skäl för ett vidare synsätt, till exempel i de fall enstaka eldsjälar hos myndighe- terna eller andra aktörer kan skapa rådighet och få till stora förändringar.
Vid en ytterligare försämrad resurssituation kan länsstyrelsen och Skogsstyrel- sen tvingas begränsa åtgärderna till det som direkt följer av myndighetsuppgifter. Att integrera miljömålen i tillsyn, tillståndsgivning och annan myndighetsutövning är samtidigt mycket viktigt.
Nyttan av att satsa ytterligare resurser på att göra miljömålssystemet känt och använt ute i företagen är begränsad. Miljömålen har främst en indirekt påverkan på företagen, genom att de används för att prioritera myndigheternas tillsynsar- bete och därmed påverkar företagens situation. Samtidigt finns exempel på att näringslivet deltar i, bidrar till och har nytta av medverkan i regionalt miljömåls- arbete. Att stimulera sådan samverkan är en uppgift för miljömålsuppdraget.
Även om regionerna har tagit över länsstyrelsernas uppgifter inom regional till- växt och transportplanering är detta en fortsatt viktig fråga för många länsstyrel- ser. Landshövdingen är ofta själv direkt engagerad i dessa frågor.
Enkätsvaren visar att miljömålen har liten påverkan på handel och konsum- tion. Ändrade konsumtionsvanor är utan tvekan en avgörande fråga för att uppnå miljömålen och särskilt generationsmålet. Länsstyrelsen och Skogsstyrelsen saknar i stort sett direkta myndighetsuppgifter inom detta område. Möjligheterna att påverka beror på hur de tolkar sina övergripande uppdrag att verka för miljömå- len och generationsmålet. Den stärkta betoningen av konsumtionsperspektivet och globala perspektiv i miljömålen motiverar mer insatser på den regionala nivån.
Vad kan de regionala miljömålsmyndigheterna göra?
Enligt länsstyrelsernas regleringsbrev för år 2012 gäller att: ”Länsstyrelserna ska utveckla och genomföra regionala åtgärdsprogram i bred förankring i länet för att nå generationsmålet och miljökvalitetsmålen.” Bred förankring tolkas rimligen
som att aktör 1–4 enligt indelningen ovan engageras. Generationsmålet är särskilt omnämnt vilket gör att arbetet i länen måste ha en bred ansats. För Levande skogar har Skogsstyrelsen ansvar för att det målet ska få genomslag.
Miljömålsuppdraget är brett, men det innebär inte med automatik att de ansva- riga myndigheterna har rådighet över allt som behöver göras. Egna verktyg i form av myndighetsutövning och andra styrmedel ger rådighet och kan speglas i åtgärdsprogrammen. Dessa är viktiga att vässa så att rådigheten optimeras. Här ingår även att utveckla det tvärsektoriella arbetet mellan de traditionella arbets- områdena. Åtgärdsprogrammens rådighet är annars beroende av vilka aktörer som deltar. Här har länsstyrelserna goda möjligheter och kan på olika sätt nå alla myndigheter och många organisationer och företag inom länet. Länsstyrelserna kommunicerar normalt inte direkt ut till alla medborgare i länet, men det finns goda möjligheter att arbeta tillsammans med kommuner och ideella organisatio- ner för att föra ut miljömålen brett.
På länsstyrelserna finns det en god överblick över miljöarbetet inom länet. Denna kunskap är spridd på flera olika verksamheter och är av naturliga skäl bäst inom områden där länsstyrelsen själv har en aktiv roll. Kunskapen om miljöarbe- tet inom företag och organisationer är inte alltid lika bra. Några län har i svaren i enkäten beskrivit kunskapsbrister, men i några fall verkar det bero på att den som har besvarat frågan själv saknat kunskaperna och att det inte funnits tid för sam- råd med alla delar av länsstyrelsen. Detta kan vara en indikation på att miljömåls- arbetet inte är en del av länsstyrelsens strategiska miljöarbete. SKL:s enkät visar också att länsstyrelserna arbetar olika.
Enkätsvaren tyder på att miljömålsarbetet i vissa fall inte är integrerat med övrigt strategiskt arbete. Vidare visar svaren att resurserna för miljömålsuppdra- get i en del län är så små att det är svårt att upprätthålla och än mindre utveckla arbetet. För utveckling av de egna uppdragen, det tvärsektoriella arbetet och kom- munikationen med andra behövs fortsatt kompetensuppbyggnad och stöd inom gruppen miljömålssamordnare, berörda chefsnivåer samt gentemot andra sakom- råden. För att påverka andra aktörer att ta större ansvar på frivillig väg krävs bra kommunikationsförmåga, samverkan, strategi och även egen trovärdighet.
Slutsatserna är inte unika och sammanfaller till betydande delar med resultaten från den förra fördjupade utvärderingen 2008. Det arbete som redovisats via den omfattande enkäten ger dock en djupare kunskap om hur arbetet bedrivs i länen. Genom fortsatt diskussion och analys utifrån länens svar, kan möjliga arbetssätt identifieras. Detta är också en uppgift för RUS åtgärdsroll.
Från planering till genomförande
Det finns en stark vilja i det regionala miljöarbetet att lägga fokus på åtgärds- arbetet. En lärdom för länsstyrelserna är att detaljerade regionala miljömål inte är
det mest effektiva sättet att utveckla miljöarbetet och uppnå miljömålen, även om regionala miljömål har sin betydelse. RUS och länsråden rekommenderar nu att regional anpassning av de nationella miljömålen endast ska ske vid behov. Kraften ska läggas på att utforma och genomföra åtgärdsprogram med bred förankring och integrera miljömålen i löpande verksamhet, samtidigt som uppföljning måste förbli en viktig del i miljömålsuppdraget.
För de regionala uppdragen har styrmedel och resurser betydelse för om dessa ska resultera i åtgärder, men uppdragen är också ofta beroende av strategisk planering och samverkan om de ska leda till så effektiva åtgärder som möjligt. Utvärderingen visar att i uppdrag där alla länkar i denna kedja bär går arbetet bäst. Detta gäller även uppdrag med fler motstående intressen och mindre rådig- het, även om detta då begränsar. Det är önskvärt att de uppdrag där länkarna i kedjan är svaga stärks genom förbättrad användning av resurser och styrmedel, så att även lägstanivån höjs, och i andra fall genom förändringar i uppdrag och styrmedel.
Inom uppdrag där det råder samstämmighet mellan miljömålen och annan styr- ning fungerar arbetet förhållandevis bra redan i dag. Det finns i uppdragen ofta helhetsgrepp och väl utvecklade styrmedel. Behovet av förändringar är mindre, liksom behov av nya åtgärdsprogram. Förbättringspotential finns dock i tillämp- ningen, och finjusteringar av styrmedlen från centralt håll kan bidra positivt. Ett område som länen påtalar är behovet att utveckla den strategiska planeringen av landskapet med hjälp av landskapskonventionen, ekosystemansatsen och kultur- miljöövervakning. Särskilda åtgärdssatsningar som till exempel LONA och LOVA har också stor betydelse. Det största hotet mot verksamheten inom dessa uppdrag är om resurserna minskar. Situationen är redan i dag tidvis kritisk på vissa länssty- relser, exempelvis inom kulturmiljöområdet.
I de regionala uppdrag där det finns flera andra samhällsmål att ta hänsyn till är behovet stort av fortsatt miljömålsintegrering, inklusive åtgärdsprogram. I den nya transportplaneringsprocessen är det angeläget att miljömålen blir mer sty- rande och i samhällsplaneringen behöver tillämpningen inom de ramar som finns förbättras, vilket kräver mer metodutveckling, spridning av goda exempel m.m. Miljömålen måste också få tas med i de utvecklingssamarbeten som sker. Huvud- ansvaret för dessa uppdrag ligger hos andra än länsstyrelserna, vilket kan ställa särskilda krav på att åstadkomma följsamhet mellan uppdragen.
I sektorerna växlar miljömålsarbetets betydelse och miljömålen är mindre i fokus. Värdet av åtgärdsprogram för exportindustrier och andra hårt konkur- rensutsatta verksamheter kan diskuteras. Dessa styrs i första hand av andra sig- naler än miljömålen och brukar visa ett begränsat intresse för att delta i regionalt arbete. När det gäller företag med mer lokala marknader som energiföretag, byggföretag och fastighetsförvaltare kan situationen vara annorlunda, liksom där
kommunerna är beställare eller utförare, till exempel inom avfallsområdet. En del sektorer är nära sammanlänkande med regionala uppdrag, framför allt jord- och skogsbruk, och där får miljömål och regionalt arbete betydelse. Gemensam pla- nering och samverkan i sektorerna förutsätter i allmänhet att det finns en vilja att samarbeta inom sektorn och att resurser för ett gemensamt arbete avsätts. Miljö- målsuppdraget kan i större utsträckning bidra till sektorernas miljöarbete genom att lägga kraft på sektorer där detta gör nytta. Goda exempel som finns behöver spridas mer och metodutveckling ske. Styrning från nationell nivå gentemot sekto- rerna är också viktigt.
Kommunerna och den lokala nivån är viktig för miljöarbetet och arbetet behö- ver utvecklas. Länsstyrelsernas stöd och samverkan kan i många fall öka och det finns även behov av att öka samarbete mellan kommunerna, särskilt gäller detta mindre kommuner. Samtidigt växlar behoven av miljöarbete mellan kommuner, en expansiv kommun har större behov än en avfolkningskommun.
För att länsstyrelserna ska bidra till att föra in miljömålsarbetet i det regionala tillväxtarbetet krävs fortsatt regional dialog kring detta. För sina långsiktiga upp- gifter måste länsstyrelserna också utveckla en analys av vilken tillväxt som är möj- lig och önskvärd inom länet utifrån miljökvalitetsmålen, generationsmålet samt energi- och klimatuppdraget Färdplan 2050.
Fortsatta insatser kan också behövas för att statliga myndigheter och högskolor ska intressera sig mer för miljöarbetet på regional nivå, bland annat genom att samverka med länsstyrelserna.
Behovet är också stort av ett långsiktigt arbete som berör konsumtion och livs- stilsfrågor och i förlängningen vilken tillväxt som är önskvärd. Resurserna och rådigheten för länsstyrelserna är här begränsade och åtgärder kan handla om att samverka med andra aktörer, med intresserade kommuner och företag och inte minst med dem som arbetar på en ideell bas. Det finns en gryende omställnings- rörelse i olika delar av landet som har likheter med Agenda 21-arbetet. Länsstyrel- sen kan stödja och samverka med denna rörelse, vilket skett i några län i energi- och klimatuppdraget Färdplan 2050.