10 Påverkan på svensk konkur renskraft och koldioxidläckage
10.5 Hur väl hanteras risken för framtida kol dioxidläckage av olika sektorsansatser?
För att hantera konkurrensskillnader och risken för koldioxidläckage mellan länder med eller utan bindande åtaganden krävs ett system som utjämnar kostnaderna för att släppa ut koldioxid, både de genomsnittliga kostnaderna och marginalkostna- derna. De transnationella och de handelsbaserade ansatserna har en potential att reducera skillnaderna och att utjämna marginalkostnaderna mellan värdlandet och EU. Beroende på hur ett avtal implementeras i u-landet och på EU:s eventuella fria tilldelning kan även genomsnittskostnaderna utjämnas, se nedan. Teknikorientera- de sektorsansatser utjämnar inte konkurrensen medan policyorienterade sektorsan- satser kan, i bästa fall, skapa ett implicit pris på att släppa ut koldioxid genom re- glering. Skillnaderna mellan vilka utsläppshandelskopplade ansatser som diskute- ras är dock stor vilket diskuteras nedan.
25
Huruvida detta är en stor risk skiljer sig åt mellan Frankel och Kommerskollegium där Frankel är betydligt mer positivt inställd än kommerskollegium.
10.5.1 TRANSNATIONELLA SEKTORSANSATSER
De transnationella sektorsansatserna syftar i sin renaste form till att industrisektorer sluter egna avtal utanför ett post-Kyoto avtal där man gemensamt och globalt tar ansvar för ett eget reduktionsmål inom sektorn. För att öka effektiviteten och flexi- biliteten i åtagandet så antas att sektorn handlar fritt med utsläppsrätter inom sy- stemet. På så vis skapas ett gemensamt koldioxidpris för sektorn globalt och där- med elimineras också konkurrenssnedvridningen och risken för koldioxidläckage. Företag tar på sig samma typ av kostnad (kopplat till sina utsläpp) oavsett var i världen man producerar. Det finns även förslag på transnationella sektorsansatser på frivillig väg och som har relativa sektorsmål (CO2-utsläpp per produktenhet). Transnationella sektorsansatser är ett avsteg från principen ”gemensamt men diffe- rentierat ansvar” till ”samma ansvar” inom de givna sektorerna och har också där- för förkastats av utvecklingsländerna.
10.5.2 SEKTORSHANDEL
Med sektorshandel etableras ett bindande utsläppsmål för en hel sektor i ett utveck- lingsland. Det bindande utsläppsmålet ger ett värde på de tilldelade utsläppsrätterna och sätter därmed ett pris på att släppa ut koldioxid. Om utsläppsrätterna från sek- torshandelssystemet görs utbytbara med utsläppsrätter inom EU-ETS (vilket man får anta) kommer priserna på utsläppsrätterna i de olika handelsystemen att kon- vergera. Effekterna av ett sektorsavtal med handel mellan sektorn och EU-ETS betyder att konkurrerande företag inom både sektorshandelssystemet och inom EU-ETS kommer att få betala samma pris per utsläppsrätt de behöver använda. Den skilda grundtilldelningen av utsläppsrätter i de olika systemen, där EU gene- rellt påtar sig en absolut reduktion (-21% till 2020) och de aktuella utvecklingslän- derna endast påtar sig att dämpa ökningen inom den aktuella sektorn, kommer att skapa ett finansiellt flöde från EU till det aktuella u-landet.
Då sektorshandeln avser handel mellan länder baserat på sektorsmål, inte handel mellan företag under ett gemensamt mål som i EU-ETS, så påverkas kostnaderna på företagsnivå och risken för koldioxidläckage på hur u-landet väljer att imple- mentera sin sektorshandel och skapa incitament till sina egna deltagande företag att reducera utsläppen ner till den förhandlade nivån. Nedan ges två förenklade sätt hur detta kan göras:
1) Landet låter sina företag delta direkt i sektorshandeln, det vill säga utsläppsrät- terna ges eller auktioneras ut direkt till de berörda företagen. Här möter företaget fullt ut det utsläppspris som sätts på den gemensamma marknaden.
a) Auktionerad tilldelning: Om den initiala tilldelningen i både EU-ETS och inom sektorshandeln sker genom auktionering så utjämnas kostnaderna helt mellan företag i de två olika systemen och utvecklingslandet får ett kapitaltillskot som går till staten.
b) Fri tilldelning: Om tilldelningen är fri för både sektorshandeln och inom EU-ETS betyder detta att företagen i utvecklingslandet subventioneras mer
relativt sin produktion (p.g.a. större initial tilldelning som tillåter ökade ut- släpp) jämfört med företag inom EU-ETS men att marginalkostnaden för åtgärder är den samma.
2) Landet styr genom regleringar istället och staten behåller själva utsläpps-
rätterna. Det förmodade överskottet av utsläppsrätter används till att finansiera de
åtgärder som behövs för att överträffa målet via t.ex. direkt stöd. I detta fall ser inte företagen priset för utsläppsrätter men de ökade kraven på att införa åtgärder tvinga företag till att påta sig kostnader som man inte skulle gjort annars. För åtgärder utöver det som krävs för att nå målet kan företagen förvänta sig visst ekonomisk stöd från staten.
10.5.3 SEKTORSKREDITERING
För sektorskreditering finns inga utsläppsrätter från början utan tanken är att kredi- tera verifierade utsläppsreduktioner i efterhand. Sektorskreditering innebär således att den genomsnittliga kostnaden kommer att vara låg eller försumbar för de delta- gande företagen, jämför med fri tilldelning inom EU-ETS.
I och med att handeln med krediter är kopplad till EU-ETS kommer det ekonomis- ka incitamentet (värdet på krediterna/utsläppsrätterna inom EU-ETS) vara liknande på marginalen för företag inom bägge systemen. Däremot är det inte klart att kost- naderna för alternativen kommer att upplevas lika även om tilldelning är fri inom EU-ETS.
Syftet med ett krediteringssystem är att belöna en reduktionsåtgärd när det väl införts och godkänts. Inom ett handelsystem med bindande mål står valet mellan att påta sig en åtgärd och finansiera den med överblivna utsläppsrätter eller göra inget och köpa utsläppsrätter. Inom handelssystemet är alternativkostnaden tydlig medan i krediteringssystemet så straffas inte ökade utsläpp. Teoretiskt kan man tänka sig en alternativkostnad även i ett sektorskrediteringssystem ifall kreditering endast är kopplad till utsläppen. Alternativet blir då att producera mindre och kreditera över- skottet.I fallet med att man antar ett intensitetsmål istället för ett absolut mål så är dock kopplingen till att kreditera faktiska åtgärder nästan direkt och således ingen alternativkostnaden för ökad produktion.
Sektorskreditering behöver praktiskt sätt inte skilja sig speciellt mycket från sek- torshandel givet att tanken med bägge är att ge u-länder möjligheter att sälja över- blivna utsläppsrätter eller krediter till en ”offset” marknad. För både kreditering och för handel bör utvecklingsländerna själva ta på sig de billigaste åtgärderna, helst motsvarande 15 till 30% reduktion från BAU, för att sedan reducera sina utsläpp ytterliggare till en kostnad som är lägre än inom EU-ETS och därmed kun- na sälja överblivna utsläppsrätter/krediter med en vinst.
Om utvecklingen blir som man tänkt sig för sektorn och åtgärderna kostar ungefär så mycket som man trott så skiljer sig kreditering och handel väldigt lite åt.