Välfärdspolitikens utmaningar och gränser

I såväl forskning som utredningar kring välfärdsstaten och de olika välfärdssystemen pekas regelmässigt på ett antal utmaningar av extern art, dvs. förändrade förutsättningar utanför välfärdssystemen själva som utgör utmaningar för finansiering och/eller organiseringen av välfärdssystemen. Dessa är i många fall generella för många västliga välfärdsstater, men kanske särskilt uttalade för de nordiska länderna, inte minst då Sverige. Två av de mest diskuterade utmaningarna är internationalisering (eller globalisering) samt den åldrande befolk-ningen (se t.ex. Kvist et al. 2012; Morel et al. 2012).

Internationalisering är i ekonomisk mening en process där resur-ser, varor och kapital rör sig mellan länder och över gränser allt snabbare och billigare (Kvist 2013). Dessutom kan begreppet kopplas till en ökad rörlighet av människor, och ett större beroende mellan människor och länder i olika delar av världen. Den konventionella ana-lysen av internationaliseringens konsekvenser är dock främst kopplad till produktionsfaktorernas ökade rörlighet. Detta antas begränsa nationalstaternas möjlighet att beskatta företag och kapital samtidigt som konkurrensen om att dra till sig företagande och kapital ökar.

Sammantaget leder detta till minskade välfärdsambitioner som en följd av minskade skatteintäkter. Detta brukar kallas för en kapplöpning mot botten (race to the bottom).

Detta resonemang måste dock omgärdas med flera frågetecken.

Kommittén välfärdsbokslut diskuterade i sitt slutbetänkande (SOU 2001:79) olika scenarier och möjligheter i ljuset av välfärds-utvecklingen i Sverige och omvärden under 1990-talet. Slutsatsen av den värdering som där görs är att det inte går att ensidigt fokusera på skattebaser och förändringar i deras rörlighet i ett resonemang om vilken betydelse internationaliseringen kan tänkas ha för möjlig-heterna att finansiera en ambitiös välfärdspolitik:

Skatternas nivå är sannolikt heller inte det enda som avgör var indivi-der eller företag väljer att bosätta sig respektive investera. Det är rim-ligt att tänka sig att individer och företag är mer toleranta mot ett högt skattetryck om de upplever att de får valuta för den skatt de betalar.

Likväl som det går att tala om skattekonkurrens går det alltså att tala om ”välfärdskonkurrens”, det vill säga att kvaliteten och omfattningen på den offentliga servicen kan vara en konkurrensfördel för länder när det gäller att locka till sig investeringar och attraktiv arbetskraft (SOU 2001:79, s. 228).

Nyare forskning pekar också på att antagandena kring internationa-liseringens konsekvenser för välfärdspolitiken saknar empiriskt stöd och att högre välfärdsutgifter under vissa omständigheter även kan öka ett lands konkurrenskraft (Chen et al. 2014). I vart fall är relatio-nerna mellan välfärdsstatens ambitioner och möjligheter att finan-siera dessa sannolikt betydligt mer komplexa än den konventionella synen på internationaliseringen och dess konsekvenser låter påskina.

Utmaningen med en åldrande befolkning är också den kopplad till välfärdspolitikens kostnader och finansiering. Ytterst handlar detta om balansen i samhället mellan de grupper som får omsorg,

utbild-ning och vård, dvs. barn, unga och äldre, och den förvärvsarbetande befolkningen. När befolkningen blir allt äldre riskerar vi att få en situation där allt färre ska försörja allt fler. Detta skulle i sin tur kunna leda till sänkt ambitionsnivå i olika delar av vård- och om-sorgssystemen eller högre skatter.

Prognoser av den så kallade försörjningskvoten, grovt sett hur många som arbetar i relation till hur många som inte gör det², visar att befolkningssammansättningen sannolikt kommer att fortsätta förändras så att färre kommer att försörja fler i framtiden. Dess-utom pekar prognoserna på att denna utveckling troligen kommer att gå allt snabbare (se t.ex. Anderstig 2012). Samtidigt är förstås kopplingen mellan andelen i förvärvsaktiva åldrar, eller mellan dem i och utanför sysselsättning, inget entydigt mått på kostnader för välfärdsåtaganden. I en åldrande befolkning där vård- och omsorgs-behov skjuts upp i åldrarna ökar inte nödvändigtvis kostnaderna för omsorg och sjukvård. En sådan utveckling sätter dock också fingret på arbetslivets längd, och de scenarier som framräknats varierar på-tagligt med antaganden om arbetslivets längd.

En fråga som kan ses som såväl en utmaning som en möjlighet är migrationen. Sveriges befolkning skulle vara betydligt mindre utan det inflöde av migranter vi har haft, men också ha en klart större andel äldre. Å andra sidan skulle försörjningskvoten ha varit densamma eftersom andelen 0 till 19 år är större än den hade varit utan migra-tion (Lundkvist 2016).

Migrationen ger oss alltså fler yngre, vilket är en förutsättning för att i framtiden kunna försörja och vårda våra allt fler äldre.

Detta bygger dock på att sysselsättningen inte enbart förlängs till högre åldrar, utan att den invandrade befolkningens sysselsättning blir högre. Sannolikt krävs då att denna grupps utbildningsnivå och kompetenser kan höjas och tas tillvara på ett bättre sätt än nu.

Sammanfattningsvis handlar de externa utmaningarna något för-enklat om möjligheterna att finansiera en välfärdsstat med den ambitionsnivå vi hittills vant oss vid. En åldrande befolkning riskerar att påverka försörjningskvoten negativt, och även om fler äldre är friska och arbetar längre upp i åldrarna kan behoven av vård, omsorg

2 Försörjningskvoten beräknas ofta enbart utifrån befolkningssammansättningen genom att antalet i åldrarna 0 till 19 + 65- divideras med antalet i åldrarna 20 till 64. Mer rättvisande vore att relatera antalet som inte är sysselsatta med de sysselsatta, men det kräver antaganden om sysselsättningen, se Anderstig (2012).

och försörjning komma att öka. Samtidigt försvårar skattebasernas ökade rörlighet sannolikt möjligheterna att skattevägen finansiera den ökning av kostnader denna utveckling skapar. Migrationen kan här bidra med ett välbehövligt tillskott av yngre arbetskraft, förutsatt att integration och arbetsmarknadsdeltagande kan bli bättre.

Även om dessa utmaningar skapas av förhållanden utanför den svenska politikens direkta kontroll är det självfallet så att det finns olika sätt att hantera dem. Avgörandet hur dessa utmaningar bäst hanteras ligger ytterst i händerna på svenska väljare och politiker, även om de yttersta orsakerna inte gör det. Det finns inte enbart ett svar eller en väg framåt.³ Dessutom är omvärlden och de utma-ningar den skapar också föränderlig, och de hot och möjligheter som har knutits till den ökande internationaliseringen kan mycket väl ersättas av hoten från protektionism och nationalism.

3.1.2 Interna utmaningar

I tillägg till de externa utmaningar som den svenska välfärdsstaten har att hantera och som ofta har diskuterats finns det anledning att fästa uppmärksamhet på ett antal utmaningar eller funktionsproblem som i huvudsak kan sägas vara inhemskt skapade. Sådana utmaningar är interna i betydelsen av att de kan ses som en följd av hur policy och regelverk kopplade till olika välfärdssystem utvecklats. Dessa är för-stås inte helt frikopplade från de faktorer som vi ovan diskuterade som externa utmaningar, men vi bedömer att de problem och ut-maningar som vi diskuterar nedan på ett helt annat sätt är orsakade av beslut (och avsaknad av beslut) i Sverige, och därmed också på ett helt annat sätt kan åtgärdas inom ramen för den nationella politiken.

Gemensamt för många av dessa utmaningar är, enligt Kommis-sionens bedömning, att de rör brister i välfärdssystemens förmåga att fullt ut utgöra den välfärdsresurs som de är avsedda att vara. Detta

3 Det finns även anledning att minnas hur tidigare utmaningar och kriser har kunnat hanteras, delvis på tvärs mot dåtidens prediktioner. Glennerster (2010) lyfter fram ett antal

”undergångsprofeter” från 1970- och 80-talen som förutspådde avgörande hållbarhetspro-blem för västvärldens välfärdsstater, och då inte minst prohållbarhetspro-blem med att finansiera välfärds-institutionerna. Dessa prediktioner kom av olika skäl på skam, och snarare än att minska ökade de sociala utgifterna påtagligt i många välfärdsstater mellan 1980 och 2005 utan att större svårigheter till finansiering uppträdde.

kan i sin tur sägas sammanhänga med såväl innehåll som organisering av dessa system.

Dessa två dimensioner, vad välfärdssystemen å ena sidan ska leverera i form av såväl tjänsternas tillgänglighet och kvalitet som i bemötande av medborgare och brukare hänger rimligen samman med hur de å andra sidan organiseras och styrs. Dessutom samman-hänger välfärdsinstitutionernas funktion med samhällets funktion i stort. Detta har lyfts av Rothstein (2011, s. 128–129), som menar att en fungerande välfärdsstat bygger på tillit, och grundläggande i detta är medborgarnas tillit till att välfärdssystemen levererar det som är utlovat samt att de fungerar transparent och rättvist. Men dessutom bidrar välfärdsinstitutionerna till att skapa och upprätt-hålla tillit, i synnerhet om de bidrar till jämlikhet (Rothstein 2011, s. 148–156). Erfarenheterna av välfärdssystemen påverkar således tilliten till systemet (Kumlin och Haugsgjerd 2017), vilket i sin tur är viktigt för villigheten att bidra till systemen via skattsedeln. Även här ser vi alltså ett dynamiskt samspel.

Om innehållet i det som välfärdssystemen ska leverera (kvalitet, tillgänglighet, bemötande) försämras riskerar således tilliten och stödet för välfärdssystemen, liksom till politiken i stort, att urhol-kas. Det är inte ens nödvändigt att den faktiska kvaliteten av inne-hållet försämras, utan sannolikt påverkas tilliten till systemen av den allmänna uppfattningen av skolans, sjukvårdens och socialför-säkringarnas kvalitet och innehåll. Hittills tycks dock förtroendet för dessa institutioner hålla sig stabilt (Ekengren Oscarsson och Bergström 2015).

Men om medborgarna i sina direkta möten med t.ex. förskola, grundskola, hälso- och sjukvård och äldreomsorg börjar tvivla på att de kan få välfärdstjänster av god kvalitet och ett värdigt bemötande uppstår på sikt problem som går långt utöver varje sådan negativ erfarenhet. Detsamma gäller förstås även tilliten till hur väl de eko-nomiska transfereringarna via socialförsäkringssystemet förmår att hantera perioder av bristande försörjningsförmåga. I Sverige har socialförsäkringssystemet länge vilat på principen om universalism, dvs. att ersättningarna gäller alla inom ramen för en inkomstbort-fallsprincip. Innebörden är att ersättning utgår som en procentuell andel av inkomsterna, i stället för ett fixerat (ofta lågt) grundbelopp.

Generellt sett verkar system baserade på inkomstbortfallsprincipen mer omfördelande än system baserade på låga grundbelopp (Nelson

2004). Sedan mitten av 1990-talet har dock det allmänna socialför-säkringssystemet blivit allt mindre generellt, i och med att andelen med inkomster överstigande 7,5 prisbasbelopp (motsvarande en in-komst före skatt om 28 000 kronor per månad under 2017) blivit allt fler (Hedborg 2016). Detta leder dels till att systemen inte på samma sätt levererar det som medborgarna sannolikt förväntar sig, men också till att olika särlösningar i form av avtalade förmåner till-kommer vid sidan av det allmänna systemet. Detta riskerar i sig att förstärka den minskade graden av universalism som den långsiktiga urholkningen representerar.

Brister i välfärdssystemens innehåll kan sammanhänga med fak-torer som generell resursbrist i relation till givet uppdrag. Men det finns också indikationer på att andra faktorer spelar roll, som hur verksamheterna organiseras och styrs. Den offentliga verksamheten i Sverige är ambitiös och komplex. Den organiseras i olika sektorer, liksom i statlig, landstingskommunal och primärkommunal nivå.

Sektorsindelningen är en nödvändig förutsättning för att det offent-liga ska kunna arbeta effektivt. Samtidigt riskerar en alltför långt driven specialisering att skapa fler gränser och bidra till kommunika-tionsproblem och effektivitetsförluster. På motsvarande sätt kan an-svarsfördelningen mellan olika samhällsnivåer (nationell, regional och lokal nivå) skapa friktion. I Kommissionens dialogarbete framkom ofta en frustration från människor som arbetar inom olika välfärds-sektorer med olika problem som kopplas till vad som ofta kallas stuprörstänkande, mellan sektorer, aktörer och samhällsnivåer.

Hur den komplexa offentliga verksamhet ska organiseras och styras är förstås i sig en utmaning, där det inte finns någon optimal lösning. Flera tidigare utredningar pekar dock på problem, och mycket talar för att det finns behov av att hitta nya styr- och organi-sationsformer. I synnerhet gäller detta om de tvärsektoriella utma-ningarna, som jämlikhet, jämställdhet och miljöfrågor representerar, ska kunna lösas.

3.2 Slutsatser – behov av ett medborgarperspektiv