Val av och effekter av olika tillsynsmetoder på företag och miljörisk

Det här avsnittet som är baserat på Jacobsson (2012) syftar till att öka förståelsen för de mekanismer som kan tänkas påverka valet samt utfallet av olika tillsynsmetoder på olika typer av verksamheter. För att kunna analysera samspelet mellan den operativa tillsyns- myndigheten och en verksamhetsutövare har vi konstruerat en spelteoretisk modell.

första analyserar verksamhetsutövarens val huruvida han/hon medvetet ska bryta mot miljöbalken och t.ex. göra ett miljöfarligt utsläpp eller ej. Den andra klassen av modeller analyserar olika åtgärder som verksamhetsutövaren kan göra för att öka eller minska sannolikheten för någon typ av miljöstörande händelse, som t.ex. att investera i säkrare teknik. Den här modellen ansluter sig till den senare kategorin där verksamhetsutövaren dels väljer produktionsnivå, dels väljer nivån på miljöinvesteringar där syftet är att maxi- mera sin vinst. Med vinst menar vi den monetära vinning en verksamhetsutövare gör. En högre produktionsnivå antas öka risken för en miljöstörande olycka medan miljö-

investeringar minskar densamma. Skulle sedan en olycka ske upptäcks denna med en sannolikhet som ökar ju mer resurser tillsynsmyndigheten lägger på kontrollverksamhet (som t.ex. inspektioner). Upptäcks sedan olyckan får verksamhetsutövaren ett straff. En miljöstörande olycka definierar vi som ett utsläpp utöver tillåtna nivåer som påverkar miljön negativt. Naturligtvis kan olika typer av olyckor vara mer eller mindre lätta att upptäcka men i modellen gör vi det förenklande antagandet att sannolikheten för upptäckt endast beror på hur mycket resurser tillsynsmyndigheten lägger på kontrollverksamhet. Tillsynsmyndigheten har i modellen ett val mellan att fördela en given budget på å ena sidan kontrollerande tillsyn och, å andra sidan, informerande tillsyn. Kontrollen ökar sannolikheten att upptäcka olyckor, medan information gör det enklare (billigare) för verksamhetsutövaren att göra miljöinvesteringar. Mer kontroll fungerar då avskräckande för verksamhetsutövaren då det förväntade straffet ökar medan information fungerar som en morot för att öka miljöinvesteringar. Tillsynsmyndigheten vill finna den optimala mixen av kontroll och information för att minimera miljörisken.

Resultaten av analysen anger hur andelen av respektive tillsynsmetod bör anpassas till olika egenskaper hos verksamheten. Dessa egenskaper är: produktionsteknologirisk – olycksrisken för en viss produktionsteknologi; upptäckbarhet av olyckor – hur lätt det är att upptäcka en miljöstörande olycka hos verksamheten; verksamhetsutövarens miljö- kompetens – hur väl verksamhetsutövaren förstår sin verksamhets miljöpåverkan/risk; samt straffnivå – hur kraftig påföljden är vid en upptäckt olycka. Det är tänkbart att olika branscher har olika kombinationer av ovanstående egenskaper. Notera att vi fokuserar på mixen av tillsynsåtgärder givet en viss öronmärkt budget. Därför kommenterar vi inte för närvarande om tillsynsmyndigheten ska lägga mer eller mindre resurser på en

verksamhetsutövare baserat på dennes egenskaper.

Innan vi redogör för resultaten kan det vara av värde att diskutera några egenskaper hos modellen i allmänhet och de två tillsynsmetoderna i synnerhet. Informationstillsyn har

mekanism. Mekanismen är här att kontrollerande tillsyn gör miljöinvesteringar mer lönsamma då de minskar en större förväntad kostnad av en olycka. Däremot så ger mer kontrolltillsyn en högre produktionskostnad (större förväntad kostnad vid olycka) vilket leder till en lägre produktionsnivå och även en lägre vinst för verksamhetsutövaren. Kontrollerande tillsyn minskar således miljörisken då den dels stimulerar miljö- investeringar och dels minskar produktionsnivån.

Från ovanstående resonemang skulle man kunna fråga sig varför inte all tillsyn är information då den både stimulerar miljöinvesteringar samtidigt som verksamhets- utövarens vinst stimuleras (även om effekten på miljörisken är svår att uttala sig om)? Skulle vi i modellen utesluta kontrollerande tillsyn skulle sannolikheten att straffas för en miljöstörande olycka vara noll för verksamhetsutövaren. Under dessa förutsättningar finns ingen anledning att investera i miljöteknik då den endast utgör en kostnad utan att minska den förväntade kostnaden av en olycka. Modellen har alltså den egenskapen att de två tillsynsmetoderna kompletterar varandra, kontrollen ger starka incitament att undvika olyckor samtidigt som informationen underlättar detta arbete.

Nedan redogör vi för detta avsnitts huvudresultat. I redogörelsen görs antagandet om ”allt annat lika”, dvs. allt i modellen hålls konstant förutom just den parameter som

representerar den egenskap vi analyserar.

(1) HUR PÅVERKAR ÖKAD PRODUKTIONSTEKNOLOGIRISK TILLSYNEN? Om en verksamhet får en ökad produktionsteknologirisk bör tillsynen bli mer

kontrollerande och mindre informerande. Miljörisken ökar. Då en verksamhet får en ökad produktionsteknologirisk för en given nivå på produktionen ökar den avskräckande effekten av kontrollerande tillsyn då kontroller nu har en högre sannolikhet att finna miljöstörande olyckor.

(2) HUR PÅVERKAR ÖKAD MILJÖKOMPETENS TILLSYNEN?

Om verksamhetsutövaren ökar sin miljökompetens bör tillsynen bli mer kontrollerande och mindre informerande. Miljörisken minskar. Om verksamhetsutövarens miljö- kompetens ökar så minskar, av naturliga skäl, informationsbehovet för densamme. Ett annat sätt att uttrycka detta på är att marginalavkastningen av en enhet informationstillsyn minskar då effekten av information på en redan väl informerad verksamhetsutövare är liten. Kontroll ger då relativt sett en bättre effekt.

(3) HUR PÅVERKAR STARKARE STRAFF TILLSYNEN?

Om straffskalan ökar bör tillsynen bli mer kontrollerande och mindre informerande. Miljörisken minskar. Om straffskalan ökar blir marginaleffekten av mer kontroll kraftigare på förväntat straff (upptäcktssannolikhet multiplicerat med straffet) vilket gör det till en mer effektiv tillsynsmetod.

Ovanstående tre resultat är baserade på verksamhetens/verksamhetsutövarens egenskaper och att tillsynsmyndigheten önskar minimera miljörisken. Tidigare forskning om svensk miljötillsyn har indikerat att olika operativa tillsynsmyndigheter ibland tar näringspolitisk hänsyn på bekostnad av miljöintressen. Vår modell kan också analysera vad som händer om vi antar att tillsynsmyndigheten, förutom att vilja minimera miljörisken, även vill att verksamhetsutövaren har en hög produktionsnivå.

(4) HUR PÅVERKAR NÄRINGSLIVSINTRESSEN TILLSYNEN?

Ju mer en tillsynsmyndighet bryr sig om verksamhetsutövarens produktionsnivå (näringslivsintresse) desto större andel av tillsynen kommer att vara informerande. Miljörisken ökar. Eftersom information är en mer näringslivsvänlig tillsynsmetod än kontroll kommer tillsynsmyndigheter som vill främja (det lokala) näringslivet att föredra information framför kontroll i tillsynen. Detta får som konsekvens att miljörisken ökar då mixen av tillsynsmetoder inte är optimerad för att minimera densamma.

Notera här att vi i analysen endast tittar på mixen av tillsynsmetoder och inte på mängden tillsynsresurser. Skulle vi utöka modellen och ta hänsyn till den relativa fördelningen av tillsynsresurser mellan olika verksamheter skulle en exogen förändring (en förändring i någon av modellens parametrar, dvs. förändringen kommer utanför modellen) som minskar en enskild verksamhets miljörisk med största sannolikhet att innebära att tillsyns- resurser skulle överföras från den verksamheten till någon annan med en högre miljörisk, se tidigare resonemang i avsnitt 2 och 3. Exempelvis skulle ovanstående förändring i miljökompetens (resultat 2) med stor sannolikhet leda till att tillsynsresurser tas från denna verksamhet och läggs på någon annan med t.ex. mindre miljökompetens.

Modellen är naturligtvis en förenkling av verkligheten med syfte att skapa ett analytiskt ramverk för att bättre förstå vissa grundläggande mekanismer i samspelet mellan en operativ tillsynsmyndighet och en verksamhetsutövare. Vi antar i modellen att verksamhetsutövaren endast bryr sig om sin vinst och bortser från att denne även kan tänkas bry sig om miljön, vara känslig för normer (se avsnitt 2, policyimplikation 7) och i allmänhet vilja ”göra rätt för sig”. Dessa egenskaper kan påverka resultaten i modellen, men troligen inte omkullkasta dem. Om vi exempelvis antar att en verksamhetsutövare bryr sig både om miljön och sin vinst kan vi tänka oss att en sådan person kanske skulle investera mer i miljöteknik jämfört med en person utan miljöhänsyn. Samtidigt kommer en verksamhetsutövare aldrig att helt bortse från sin vinst då han/hon måste försörja sig själv och sin familj. Vidare kan en norm i samhället göra det socialt oacceptabelt att inte

sättningen i olika branscher i kommunerna, på så sätt att fler tillsynsaktiviteter sker i kommuner med en hög andel verksamheter som i praktiken måste bedrivas lokalt i kommunen (t.ex. byggnad och omsorg), medan färre tillsynsaktiviteter sker i kommuner med låg andel sådana mindre flyttbenägna verksamheter. Dessa tendenser är förenliga med modellens förutsägelser (även om detta i och för sig inte bevisar något om modellen).

En beskrivning av den teoretiska analysen följer nedan. Två kommuner studeras, låt oss kalla dem Albo och Bydala och i den grundläggande versionen av modellen har

kommunerna lika många innevånare. Medborgarna antas ha samma uppfattningar om värdet av två varor: privat konsumtion och budgeten för miljötillsyn i den egna kommunen. För båda varorna gäller att en invånare som får högre inkomster vill öka konsumtionen av båda varorna. Medborgarna får sin inkomst från arbete och de kan arbeta lokalt i den egna kommunen, eller pendla till ett arbete i den andra kommunen. Lönen är densamma i båda kommunerna, men de som pendlar till den andra kommunen för sitt arbete har lägre nettoinkomster på grund av pendlingskostnaden.

I de två kommunerna verkar tre företag, företag A som alltid är lokaliserat i Albo, företag B som alltid är lokaliserat i Bydala och företag C som inledningsvis har sin verksamhet förlagd i Albo, men som skulle kunna flytta sin verksamhet till Bydala. Vid en eventuell flytt uppstår en flyttkostnad för företag C och företaget kommer bara att flytta om fördelarna med flytten uppväger flyttkostnaden.

Miljötillsynen i varje kommun finansieras genom en fast skattesats som fastställs i ett kommunalt val. Invånarna i de två kommunerna röstar på sin ”favoritskattesats” och medianväljarens föredragna skattesats vinner omröstningen. De invånare som pendlar och därmed har lägre nettoinkomster kommer att rösta på en lägre skattesats. Eftersom alla antas ha samma bruttolön finns två möjliga skattesatser, en lägre om medianväljaren är en pendlare och en högre om medianväljaren inte är en pendlare. En kommun där median- väljaren är en pendlare, eller med andra ord en kommun där mer än hälften av invånarna pendlar till jobbet, kommer därmed att ha en lägre skattesats vilket ger en lägre skatte- intäkt och därmed en mindre budget för miljötillsynen, jämfört med en kommun där medianväljaren inte är en pendlare, dvs. en kommun där mindre än hälften (eller t.o.m. inga) av invånarna pendlar till jobbet.

Det antas i modellen att den lokala miljönämnden har målet att minimera föroreningarna i den egna kommunen. Det medel den har till sitt förfogande är inspektioner av det enda eller de två företagen som verkar i kommunen. Vidare antas att dessa inspektioner är kostsamma inte bara för tillsynsmyndigheten utan också för de företag som utsätts för inspektionsaktiviteter. På grund av denna kostnad kan det vara intressant för det företag som kan flytta (dvs. företag C) att omlokalisera från Albo till Bydala, om inspektions- aktiviteten är så mycket lägre i Bydala att de minskade kostnaderna för inspektioner

Från miljönämndens synpunkt kan en sådan omlokalisering innebära en ändring av budgeten, dvs. en eventuellt minskad budget i Albo och i så fall en ökad budget i Bydala om företag C skulle flytta från Albo till Bydala. Å andra sidan innebär en omlokalisering att antalet företag som ska inspekteras minskar i Albo och ökar i Bydala och detta i sin tur innebär att Albo kan lägga alla sina inspektionsresurser på ”sitt” företag (företag A), medan miljönämnden i Bydala måste få sina inspektionsresurser att räcka till både det lokala företaget (företag B) och företag C. (I den mån tillsynen delvis är självfinansierad minskar betydelsen av dessa budgeteffekter, men de försvinner inte så länge själv- finansieringsgraden är lägre än 100 procent.) Båda miljönämnderna skulle kunna föredra att företag C har sin verksamhet i den andra kommunen, eller också tvärtom, och det är tänkbart att de skulle försöka anpassa sina inspektionsaktiviteter för att nå önskat resultat (dvs lägsta möjliga föroreningar i den egna kommunen). För att strukturera de olika möjligheterna delas analysen upp i två fall.

Fall 1 behandlar situationen när företag C anställer färre än hälften av invånarna i Albo och Bydala. Detta innebär att oberoende av i vilken kommun företag C är lokaliserat, så kommer medianväljaren i båda kommunerna att vara en icke-pendlare. Därmed blir skattenivån och miljötillsynsbudgeten lika höga i båda kommunerna. I detta fall kommer miljönämnden i Albo att vilja ”skrämma bort” företag C genom att lägga mer inspektions- resurser på det företaget. Detta kommer dock Bydala att vilja motverka. På grund av flyttkostnaden kommer Bydala alltid att kunna hota med en så hög inspektionsintensitet för företag C om det flyttar dit, att flytten inte blir värd kostnaden för företag C. Företag C stannar alltså i Albo och företagsrörligheten påverkar inte inspektionsintensiteten i någon av kommunerna.

I fall 2 är företag C så stort att medianväljaren i Bydala (dvs. där företag C inte är lokali- serat) är en pendlare. Skattesatsen och miljötillsynsbudgeten blir alltså högre i Albo, där företag C har sin verksamhet. Å andra sidan ska budgeten användas till att inspektera två företag. Nettoeffekten kan bli ökad eller minskad föroreningsgrad i den kommun där före- tag C befinner sig (företagets kostnader för minskad förorening spelar en viktig roll här). I fall 2a är budgetskillnaden inte stor nog att uppväga föroreningsökningen och miljö- nämnden i Albo vill hellre bli av med företag C. Då är vi tillbaka i fall 1 där det visats att detta inte är möjligt, dvs. företag C stannar i Albo och inga inspektionsintensiteter påverkas.

inspekteras mer.

4.6 Sammanfattning

Detta kapitel har illustrerat hur samspelet mellan verksamhetsutövarens och den operativa tillsynsmyndigheten kan analyseras med hjälp av formella nationalekonomiska modeller. Fokus har varit på hur verksamhetsutövaren anpassar sitt miljöbeteende efter olika faktorer som t.ex. produktionsteknologi, marknadsförhållanden och differentierade tillsynsmetoder.

Utifrån insikterna om verksamhetsutövarnas incitament är det möjligt att dra slutsatser beträffande utformningen av tillsynen. För att förbättra dess effektivitet krävs dels att rätt prioriteringar görs (yttre effektivitet), dels att resurser används optimalt (inre effektivitet). En ökad förståelse för de faktorer (marknad, bransch etc.) som påverkar verksamhets- utövarnas incitament underlättar arbetet med att identifiera de sektorer där tillsynen har störst effekt. Likaledes torde insikter om effekten av olika tillsynsinstrument (inspek- tioner, uppföljning, råd och stöd m.m.) bidra till en effektivare användning av tillsyns- myndigheternas begränsade resurser. I kapitel 12 diskuteras effektivitet inom miljötillsyn i ett vidare perspektiv.

4.7 Referenser

Becker, G.S., 1968, ”Crime and Punishment: An Economic Approach”, Journal of Political Economy 76(2), 169 217.

Herzing, M., 2012, ”The Cost of Compliance with Environmental Legislation – An Overview”, manuskript, Nationalekonomiska institutionen, Stockholms universitet. Häckner, J., 2000, ”A Note on Price and Quantity Competition in Differentiated Oligopolies”, Journal of Economic Theory 93, 233 239.

Häckner, J. och M. Herzing, 2012, ”When do Firms Break the Law in Order to Reduce Marginal Cost? – An Application to the Problem of Environmental Inspection”, Working Paper 2012:11, Nationalekonomiska institutionen, Stockholms universitet.

Jacobsson, A., 2012, ”Effects on Firms and Environmental Outcomes from Differentiated Environmental Inspection and Enforcement Strategies”, manuskript, Nationalekonomiska institutionen, Stockholms universitet.

Muren, A., 2012, ”Delegated Enforcement With Local Budgeting”, manuskript, Nationalekonomiska institutionen, Stockholms universitet.

Kapitel 5