2.2.1 Krav på regeringen
Regeringens ansvar vid hantering av en mycket allvarlig samhällskris framgår primärt av regeringsformen (RF). Den svenska regleringen i såväl grundlag som vanlig lag bygger helt på att regeringen har ett övergripande ansvar som inte kan delegeras16.
Innebörden av grundlagens bestämmelse att ”regeringen styr riket” är att den har ansvar för både att ta initiativ och att verkställa genomförande.
Regeringen delegerar en del av sitt ansvar till myndigheterna, vilket innebär att regeringen inför riksdagen ytterst är ansvarig för allt som myndigheterna gör. Samtidigt har regeringen inte ett operativt ansvar för vilka åtgärder som vidtas eller inte vidtas, frånsett att regeringen ska se till att krisen hanteras.
Regeringen ska alltså initiera åtgärder om myndigheter inte på egen hand gör detta. Det framgår av regeringsformen att ingen myndighet, inte heller regeringen, får bestämma hur en myndighet ska besluta i ett ärende som rör tillämpningen av lag eller som innebär myndighetsutövning mot enskild eller kommun.17
Regeringens beslut är kollektiva, och besluten fattas vid regeringssam-manträden där minst fem statsråd ska delta.18
Regeringsformen innehåller också regler för att klara mycket svåra situa-tioner och extraordinära händelser, men avser då situasitua-tioner då landet kom-mer i krig eller krigsfara. I en sådan situation har regeringen långtgående befogenheter att med stöd av bemyndigande i lag meddela föreskrifter som enligt grundlagen annars ska meddelas genom lag. Regeringen kan också vid krig eller krigsfara med stöd av bemyndigande besluta att en myndighet ska fullgöra en uppgift som enligt grundlagen ankommer på regeringen.19
Regeringsformen innehåller ingen motsvarande bestämmelse som förändrar regeringens befogenheter vid extraordinära händelser som de allvarliga nationella kriser som våra granskningar avser. Användande av ett konstitutionellt undantag från regeringsformens krav på maktutövning enligt lag kan anses vara rättsstridigt.20 Samtidigt medför detta att konstitutionen inte medger att regeringen ens vid en flerregional allvarlig samhällskris kan bryta mot lagen för att skydda mycket viktiga samhällsintressen.
16 1 kap. 6 § RF (1976:871) Regeringen styr riket. Den är ansvarig inför riksdagen.
17 11 kap. 7 § RF (1976:871).
18 7 kap. 4 § RF (1976:871).
19 13 kap. 5 – 8 § RF (1976:871).
20 1 kap. 1 § RF (1976:871). Se även bilaga 1.
2.2.2 Krav på myndigheter, kommuner och landsting
Regeringens roll i krishanteringssystemet och dess ansvar relativt andra aktörer framgår av flera regler i lagstiftningen om krishanteringen.21
Lagen om skydd mot olyckor innehåller bland annat en betydelsefull reg-lering av ansvarsförhållanden mellan enskilda, kommuner, myndigheter och regering i samband med kriser.22 Lagen syftar till att i hela landet bereda ett tillfredsställande och likvärdigt skydd mot olyckor för människors liv, hälsa, egendom och miljö. I lagen åläggs kommunerna att vidta förebyggande åtgärder i form av handlingsprogram för förebyggande verksamhet inklu-sive beskrivning av risker för olyckor som finns i kommunen. Kommunerna ansvarar för räddningstjänsten inom kommunen och ska ha ett handlings-program för denna som inbegriper vilken förmåga och vilka resurser som kommunen har.
Enligt lagen om skydd mot olyckor har regeringen flera befogenheter som innebär direkta ingrepp i hur räddningstjänsten leds operativt. Reger-ingen har således vad gäller förebyggande verksamhet möjlighet att på fram-ställning av myndighet och om synnerliga skäl föreligger besluta om ändring av kommunens handlingsprogram för förebyggande verksamhet liksom om ändring av handlingsprogram för räddningstjänst. I samband med omfat-tande räddningsinsatser får regeringen också föreskriva eller särskilt besluta att en länsstyrelse eller annan statlig myndighet får överta ansvaret för räddningstjänsten i en eller flera kommuner, varvid denna myndighet utser räddningsledare.23 Det bör noteras att lagen avser mer eller mindre omfat-tande olyckor och inte samhällskriser i en mer allvarlig mening. Inte heller säger förarbetena till lagen något om den specifika roll som regeringen och Regeringskansliet har vid olyckor.
Lagen om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser24 i fredstid och höjd beredskap syftar uttryckligen till att kommuner och landsting ska minska sårbarheten i sin verksamhet och ha en god för-måga att hantera krissituationer i fred.25 Som en del av lagen har kommuner och landsting ålagts att genomföra förberedelser för verksamhet under extraordinära händelser i fredstid. Dessa inbegriper bland annat att planera för hur extraordinära händelser ska hanteras, att värdera och sammanställa risk- och sårbarhetsanalyser samt att utse en krisledningsnämnd som efter
21 Lagen (1992:1403) om totalförsvar och höjd beredskap behandlas inte här eftersom den behandlar regeringens befogenheter vid krig och krigsfara.
22 Lagen (2003:778) om skydd mot olyckor.
23 4 kap. 10 § lagen (2003:778) om skydd mot olyckor.
24 1 kap. 4 § lagen (2006:544) om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap definierar en extraordinär händelse som en händelse som avviker från det normala, innebär en allvarlig störning eller överhängande risk för en allvarlig störning i viktiga samhällsfunktioner och kräver skyndsamma insatser av en kommun eller ett landsting.
25 Lagen om kommuner och landsting 2006 föregicks av lagen om extraordinära händelser i fredstid hos kommuner och landsting från 2002. Redan år 2002 gav lagen främst kommunerna en ny roll vid extraordinära händelser som innefattade lokalt områdes ansvar vid svårare kriser.
beslut av dess ordförande ska leda kommunens eller landstingets verksam-het.26 Kommuner ska också inom ramen för sitt geografiska områdesansvar verka för att olika aktörer samordnar planerings- och förberedelsearbetet samt att krishanteringsåtgärder under en extraordinär händelse i fredstid samordnas.27
Regeringens ansvar och befogenheter för ledning av krishantering fram-går sparsamt av denna lag. Emellertid får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddela föreskrifter om risk- och sårbarhets-analyser samt planer för hanteringen av extraordinära händelser. Vidare är kommuner och landsting skyldiga att rapportera till den myndighet som regeringen bestämmer om vilka åtgärder som görs och hur åtgärderna har påverkat krisberedskapen. Detta gäller också för lägesrapporter och utvecklingen under en extraordinär händelse. Det kan också observeras att regeringen i ett fall enligt lagen kan besluta att kommuner och landsting är skyldiga att hjälpa en annan kommun eller landsting som drabbas av extra-ordinära förhållanden. Detta gäller emellertid förhållanden som orsakats av krig eller krigsfara och inte vid kriser i fred.
Vid en speciell typ av extraordinära händelser, som kan leda till en allvarlig samhällskris, ger lagstiftningen regeringen ett tydligt ansvar för att agera aktivt. Smittskyddslagen förutsätter att regeringen i två betydelsefulla fall agerar aktivt. Regeringen har att med kort varsel ta ställning till om en ny smitta ska klassificeras som en samhällsfarlig sjukdom eller en allmänfarlig sjukdom och därmed initiera de åtgärder som lagen medger.28 Regeringen får också meddela ytterligare föreskrifter som krävs för ett ändamålsenligt smittskydd samt meddela föreskrifter om samordning. Meningen är att regeringen, då akuta smittskyddsåtgärder är nödvändiga, ska kunna besluta om samordnade nationella åtgärder eller särskilda insatser inom smittskyd-det.29 Regeringen kan då besluta att sjukvårdshuvudmännen kan åläggas att ställa personella resurser, utrustning och läkemedel till förfogande för epi-demibekämpning även utanför det egna landstingsområdet. Lagen ålägger i övrigt landstingens smittskyddsläkare samt Socialstyrelsen på den nationella nivån att hantera en kris operativt.
26 2 kap. 4 § lagen (2006:544) anger att krisledningsnämnden får fatta beslut om att överta hela eller delar av verksamhetsområden från övriga nämnder i kommunen eller landstinget i den utsträckning som är nödvändig med hänsyn till den extraordinära händelsens art och omfattning.
27 Genom en ändring i kommunallagen (1991:900), 1 kap. 3 §, hänvisas till att den kommunala självstyrelsen inskränks genom föreskrifter i lagen 2006:544 vid extraordinära händelser i fredstid.
28 Smittskyddslagen (2004:168) 9 kap. 2 §. Regeringen ska komplettera den lista lagen innehåller på vilka sjukdomar som anses falla in under begreppen samhällsfarlig sjukdom eller allmänfarlig sjukdom om riksdagens beslut inte kan avvaktas.