7 Systemövergripande frågor
7.3 Vilken hänsyn bör tas till miljö kvalitetsnormerna?
7.3.1 Inledning
I detta avsnitt diskuteras vad det kan innebära för avgiftssystemets funktion att hänsyn ska tas till miljökvalitetsnormerna för vatten.
7.3.2 Miljöbalkens bestämmelser om miljökvalitetsnormer
Ramdirektivet för vatten har införlivats i svensk rätt med miljöbalkens bestämmel- ser om miljökvalitetsnormer. Sedan tidigare finns också miljökvalitetsnormer för fisk- och musselvatten. Normerna är föreskrifter om kvalitet på ytvatten och de är direkt bindande för myndigheter och kommuner (se underlagsrapport 6346, bilaga 1). Syftet med normerna är att förhindra att ytvattnen försämras samt att uppnå god ytvattenstatus för inlandsvatten, kustvatten och vatten i övergångszon. Normerna för fiskvatten syftar till att skydda eller förbättra kvaliteten på sötvatten så att fisk- bestånden upprätthålls. Normerna för skaldjursvatten ska skydda vissa populationer av skaldjur i kustvatten och brackvatten från olika utsläpp av förorenande ämnen.
Näringsämnen ingår i bedömningen för vad som är god vattenkvalitet enligt bestämmelserna om vattenförvaltning. För inlandsvatten ingår endast fosfor medan både fosfor och kväve ingår för kust- och övergångsvatten. För att en vattenföre- komst ska uppnå normen god ekologisk status krävs att alla kvalitetselement inklu- sive växtnäringshalterna uppnår minst nivån för god status.
Att minska näringstillförseln kan således vara en nödvändig åtgärd för att upp- nå normerna i övergödda vattenområden. Detta är ju också syftet med avgiftssy- stemet, men eftersom skalan för avgiftssystemet är mycket större än vattenföre- komster så kan det bli en målkonflikt om man måste beakta miljökvalitetsnormerna och samtidigt minska belastningen av kväve och fosfor till hela havsbassänger på ett kostnadseffektivt sätt.
7.3.3 Beakta miljökvalitetsnormerna – vad innebär det?
En utgångspunkt för uppdraget har varit att avgiftssystemet på något sätt ska beakta miljökvalitetsnormerna för vatten. Med ”beakta” menar vi att avgiftssystemet inte direkt leder till någon av följande två effekter:
• miljökvaliteten försämras
• möjligheterna att uppfylla miljökvalitetsnormerna försvåras
Med ”beakta” menas inte att avgiftssystemet ska fungera som ett styrmedel för att uppnå miljökvalitetsnormerna.
Vad betyder det då att avgiftssystemet inte direkt leder till att ”miljökvaliteten försämras” eller att ”möjligheterna att uppfylla miljökvalitetsnormerna försvåras”? Om enskilda verksamheter i avgiftssystemet tillåts öka sina utsläpp jämfört med idag så skulle avgiftssystemet kunna leda till båda delarna. Det skulle kunna vara fallet om man frikopplar utsläpp av kväve och fosfor till vatten från miljöbalkens
prövning och tillsyn. Om utsläppen däremot inte tillåts öka från någon enskild verksamhet jämfört med gällande krav, vilket är det vi förespråkar på kort sikt, (avgiftssystemet tillåts endast gälla i det utrymme som återstår mellan kravnivåer enligt gällande rätt och avgiftssystemets utsläppstak) är det dock mer tveksamt om avgiftssystemet i sig direkt kan leda till att miljökvaliteten försämras. Men enbart det faktum att avgiftssystemet verkar för att en åtgärd som har effekt på vattenföre- komst A kan bytas ut mot en mer kostnadseffektiv åtgärd som har effekt på vatten- förekomst B skulle dock kunna anses försvåra möjligheterna att uppfylla miljökva- litetsnormen vid vattenförekomst A. Så blir fallet om en verksamhet tillåts välja mellan att nå sitt utsläppstak med hjälp av åtgärder på den egna verksamheten eller via en avgift till kompensatoriska åtgärder vid andra verksamheter.
Denna tolkning kan synas vara mycket strikt eftersom avgiftssystemet faktiskt inte tillåter någon ökning av utsläppen någonstans jämfört med gällande utsläpps- krav. Detta har dock att göra med hur miljökvalitetsnormerna är formulerade. I och med att den reglerande myndigheten i anskaffandet av kompensatoriska åtgärder prioriterar åtgärder som ger störst belastningsreduktion på havet till lägsta kostnad kan det indirekt innebära en styrning av nya åtgärder bort från vattenförekomster med behov av åtgärder för att inte överskrida miljökvalitetsnormerna. Om denna tolkning är korrekt så måste restriktioner läggas in i avgiftssystemet, beträffande vilka reglerade aktörer som kan tillåtas att betala avgift istället för att vidta egna åtgärder. En sådan restriktion skulle exempelvis kunna innebära att enbart en liten del av utrymmet mellan gällande villkor och utsläppstaket kan uppfyllas via köp av kompensatoriska åtgärder.
Man kan konstatera att ett sådant hänsynstagande utgör ett betydande hinder mot den flexibilitet som utgör grunden för avgiftssystemets potential att åstad- komma kostnadseffektiva minskningar av belastningen på havet. Med tanke på att antalet miljökvalitetsnormer är många till antalet så riskerar restriktionerna att bli mycket långtgående. Att utforma ett detaljerat bedömningssystem för när restrik- tioner i flexibiliteten för en enskild reglerad källa är aktuellt kan blir mycket kom- plicerat. En svår fråga i sammanhanget är t.ex. hur man hanterar den adderade effekten av flera utsläppskällor uppströms en vattenförekomst där dessa samman- taget, men inte var för sig, bidrar till att miljökvalitetetsnormen inte uppfylls.
7.3.4 Konsekvenser av att beakta miljökvalitetsnormerna
Det enklaste och mest optimala utifrån kostnadseffektivitetssynpunkt vore att inte beakta miljökvalitetsnormerna. Om detta skulle anses försvåra möjligheterna att uppfylla miljökvalitetsnormerna strider det mot miljöbalkens bestämmelser. För att inte behöva beakta normerna skulle man kunna lyfta bort näringsämnen från de kvalitetskrav som används vid bedömningen av vad som är god ytvattenkvalitet. Detta skulle innebära att svenska och EU-rättsliga bestämmelser om krav på en viss miljökvalitetsnorm måste ändras, vilket troligen skulle vara en tids- och resurskrä- vande process. Det kan dessutom vara så att avgiftssystemet ändå skulle behöva ta hänsyn till miljökvalitetsnormerna eftersom utsläpp av kväve och fosfor påverkar den biologiska statusen vilket är den primära bedömningsgrunden för vad som är god vattenkvalitet.
En annan lösning skulle kunna vara att lyfta ut fosfor ur avgiftssystemet. På det sättet skulle inte avgiftssystemet komma i konflikt med miljökvalitetsnormerna för inlandsvatten eftersom dessa påverkas av fosfor i bedömningen av god vattenkvali- tet. Å andra sidan skulle avgiftssystemet mista en del av sin potential att styra mot minskad belastning av närsalter på havet. Om kväve bedöms ha påverkan på vat- tenkvaliteten i en vattenförekomst i inlandet ska även denna parameter inkluderas i bedömningen av vattenkvalitet, varför det kanske inte är en lösning att exkludera fosfor ur avgiftssystemet.
Förutom problemet att beaktandet av miljökvalitetsnormerna lägger restriktio- ner på avgiftssystemets flexibilitet och därmed utgör ett hinder för kostnadseffekti- viteten så är det troligen mycket svårt att bedöma på vilket sätt ett visst utsläppstak eller viss transaktion, mätt i ton utsläpp, påverkar en viss miljökvalitetsnorm som är uttryckt som ett tillstånd (kvalitet) i miljön. Någon form av beräkningsnyckel måste tas fram för hur utsläpp i ton relaterar till kvaliteten i en viss vattenföre- komst, vilket bedöms vara komplicerat. Detta är dock ett redan existerande pro- blem som egentligen inte är specifikt kopplat till avgiftssystemet. I omprövningar av verksamheters villkor måste man redan idag ta ställning till hur utsläppen på- verkar en viss miljökvalitetsnorm. Skillnaden är att i avgiftssystemet måste ett större antal sådana bedömningar göras kontinuerligt.
Regeringen överlämnade i februari 2010 en lagrådsremiss om åtgärdsprogram och tillämpningen av miljökvalitetsnormer till Lagrådet. Ett propositionen väntas lämnas till riksdagen våren 2010. Om man kommer fram till att miljökvalitetsnor- merna för vatten inte är av gränsvärdeskaraktär utan snarare av målsättningskarak- tär blir restriktionerna för avgiftssystemets handel inte lika starka. Man kan också tänka sig att kraven på beräkningsnyckeln inte skulle bli lika långtgående.
7.3.5 Sammanfattning
En utgångspunkt för uppdraget har varit att avgiftssystemet på något sätt ska beakta miljökvalitetsnormerna för vatten. Normerna är föreskrifter om kvalitet på ytvatten och de är direkt bindande för myndigheter och kommuner. Det finns en risk att ett sådant hänsynstagande utgör ett betydande hinder mot den flexibilitet som utgör grunden för avgiftssystemets potential att åstadkomma kostnadseffektiva minsk- ningar av belastningen på havet. Om hindren skulle bli alltför stora kan en omför- handling av ramdirektivet för vatten krävas för att avgiftssystemet inte ska behöva ta hänsyn till miljökvalitetsnormerna. Under våren 2010 väntas regeringen komma med en proposition som ska förtydliga hur miljökvalitetsnormerna ska tillämpas. Om man kommer fram till att miljökvalitetsnormerna för vatten inte är av gräns- värdeskaraktär utan snarare av målsättningskaraktär blir restriktionerna för avgifts- systemet inte lika starka. Man kan också tänka sig att kraven på hur effekterna på miljökvalitetsnormerna ska beräknas inte blir lika långtgående.