I en FoU-rapport konstaterar Arndt och Ingvad (2004) att biståndshandläggarens yrkesroll skiftar beroende på organisationsmodell. De stora förändringarna inom vård- och omsorgsverksamheterna under 1990-talet har i hög grad påverkat biståndshandläggarnas identitet. Biståndshandläggarna talar om att det både finns tillfredsställelse och svårigheter i yrket. De trivs med sitt arbete och beskriver arbetet som roligt, stimulerande och självständigt. Den svårighet som var mest framträdande var mötet med anhöriga. Andra svårigheter var hög arbetsbelastning och problem med att hinna med uppföljningar. Samtliga biståndshandläggare i denna studie ville vara specialiserade och i stort sett alla ville arbeta tillsammans i en egen enhet.
En annan FoU-rapport (Ingvad & Neleryd, 2004), som bygger på en kollegie-granskning, pekar på att det sociala perspektivet är svagt i biståndshandläggarnas utredningar och dokumentation. Befattningen som specialiserad biståndshand-läggare har vuxit fram under 1990-talet och kan betraktas som relativt ny. I många kommuner är tjänsterna som biståndshandläggare de enda tjänster inom äldre-omsorgen där man i huvudsak rekryterar socionomer (författarna inkluderar social omsorgslinje här). Utan att närmare beskriva vad de menar drar författarna
slutsatsen att biståndshandläggarna inte använder sig av/eller tillåts använda sin specifika socionomkompetens fullt ut. Det sociala perspektivet har ofta en undan-skymd roll i utredningar och vid planering av insatser. I olika riktlinjer och prio-riteringsprinciper finns risker för att sociala behov av trygghet och kontakt inte beaktas tillräckligt. Biståndshandläggarna hamnar ofta i ett dilemma mellan stan-dardiserade riktlinjer och de individuella sociala behoven.
Biståndshandläggarnas roll i kundvalsmodellen
Som en av de första kommunerna i landet införde Nacka kommun kundvals-modellen 1992. Tio år senare, i januari 2002, infördes en kundvalsmodell inom hemtjänsten i Stockholms stad. Kundvalsmodellen innebär inte att bistånds-bedömningen förändras, men det tillkommer ett nytt moment där de enskilda pen-sionärerna själva får välja vilken enhet som ska utföra hemtjänsten hos dem.
Införandet av kundvalsmodellen har medfört att biståndshandläggarnas
administrativa arbetsuppgifter har ökat och hembesöken hos pensionärerna tar längre tid (Hjalmarson, 2003).
Biståndshandläggaren ska först göra en behovsbedömning och sedan på ett
neutralt sätt upplysa brukaren och eventuellt närstående om möjliga utförare av de insatser som framgår av beslutet. Informationen till pensionärerna ska ske både muntligt och skriftligt vid själva valsituationen (Hjalmarson & Norman, 2004).
Biståndshandläggaren har genom kundvalsmodellen fått den svåra och viktiga rollen att vara ”konsumentupplysare” och ska enligt tillämpningsföreskrifterna ge en korrekt och saklig information om vilka utförare den enskilde kan välja mellan.
Biståndshandläggarens roll förändras till att bli mer av en mäklare som förmedlar information om aktuella utförare (Edebalk & Svenson, 2005).
Biståndshandläggarens roll försvåras om den enskilde inte själv av olika anled-ningar kan välja. I de fall där den enskilde inte själv kan välja utförare, kan biståndshandläggaren rekommendera lämpliga utförare som finns i den enskildes bostadsområde. Det är då vanligt att biståndshandläggaren tar kontakt med utföra-ren för att höra om de har möjligheter att åta sig att ge den aktuella hjälpen (Hjalmarson, 2003; Hjalmarson & Norman, 2004).
Biståndshandläggarens position inom organisationen
Enligt Roine Johansson (1992) skulle biståndshandläggarna kunna betraktas som
”gräsrotsbyråkrater”. Det som kännetecknar gräsrotsbyråkrater är att de har en direkt kontakt med medborgarna i sitt arbete. I Johansson (1992) finns en för-svenskning av den amerikanske statsvetaren Michael Lipskys begrepp ”street-level bureaucrats”: Gräsrotsbyråkraterna är ”den offentliga byråkratins yttersta kapillärer, de byråkrater som svensken möter i alla slags offentliga situationer och de som längst ner i de offentliga hierarkierna skall verkställa det som poli-tiker och högre myndigheter har beslutat om”. (s. 16)
Gräsrotsbyråkraternas gränsöverskridande position inom organisationen beskrivs som unik eftersom de har vetskap om organisationens villkor och medborgarnas behov. De lagar, regler och rutiner som gräsrotsbyråkraterna har att tillämpa re-glerar inte arbetet i detalj, utan ger den enskilde tjänstemannen en viss grad av frihet och självständighet (Hellström Muhli, 2003).
Att konstruera en klient
Det tycks inte råda några tvivel om att biståndshandläggarens yrkesroll och funk-tion är ytterst komplex. När biståndshandläggaren möter den hjälpsökande äldre är det ett möte mellan två människor. Men att vara biståndshandläggare innebär även att vara en representant för en politiskt styrd byråkratisk organisation. För att använda Johanssons (1992) resonemang är konflikten mellan att vara organisa-tionsrepresentant och människa inbyggd i biståndshandläggarens roll som gräs-rotsbyråkrat.
Att människor är unika, komplexa och tämligen oförutsägbara varelser borde inte uppfattas som något häpnadsväckande påstående. Det faktum att en människa inte är helt lik någon annan gör, enligt Johansson, att en byråkratisk organisation inte kan ha några relationer med individer. Individens komplexitet gör denne svår-hanterlig för organisationen.
Byråkratiska organisationer kännetecknas av stordrift och masshantering. För att organisationen ska kunna hantera och kontrollera den enskilde individen måste människan förenklas för att passa in. Det är under denna förenklingsprocess som individen förvandlas till en klient. I egenskap av gräsrotsbyråkrater möter
biståndshandläggarna individuella behov som de oftast måste besvara på en gene-rell eller standardiserad nivå. Förenklingen av individen sker genom att organisa-tionen bara tar hänsyn till vissa av en persons egenskaper. Prövningen av vilka
egenskaper som är relevanta sker på den byråkratiska organisationens villkor (Johansson, 1992).
I socialtjänstlagen regleras den hjälpsökandes rätt att ansöka om den hjälp som den är i behov av och kommunens skyldigheter. Biståndshandläggaren ska utreda den hjälpsökandes behov innan det bestäms vilken hjälp den ska få. Bistånds-handläggarna ska utreda vad den äldre själv önskar och vad de själva kan göra för att få det bättre. Det centrala är att hjälpen är anpassad efter den hjälpsökandes behov och livssituation. Detta är vad som menas med en individuell behovs-prövning.
I sin avhandling fann Lindelöf och Rönnbäck (2004) att behovsbedömningen och beslutfattandet långt ifrån överensstämmer med lagstiftningens krav. Istället har lokala riktlinjer, som i vissa fall står i direkt kontrast till socialtjänstlagen, en större påverkan på besluten. Avhandlingen visar att de lokala riktlinjerna antagit formen av en så kallad insatskatalog. När de äldre ansöker om hjälpinsatser som inte passar in i katalogen blir de antingen negligerade eller så anpassas det som begärs till en av de insatser som ingår i det kommunala utbudet. Förfarandet dokumenteras oftast inte och det stöd som den äldre egentligen begärt och ansökt om döljs på detta sätt. Det enda som dokumenteras och blir synligt för omvärlden är det som passar in i insatskatalogen och som biståndshandläggarna beviljar.
Detta leder till att den hjälpsökande inte kan överklaga beslutet och hamnar därmed i en rättsvidrig situation.
Enligt Stockholms stads äldreombudsman (ÄO) (2005) berör majoriteten av frå-gor och synpunkter processen kring biståndshandläggningen, där många känt sig missuppfattade. En orsak till kontakt med ÄO är att biståndshandläggaren redan från början talar om för den äldre vad som är möjligt och inte möjligt att få. Detta kan i sin tur leda till att den enskilde ansöker utifrån vad handläggaren uppger som rimligt, och inte utifrån det faktiska behovet. ÄO konstaterar att bistånds-handläggarna allt oftare hänvisar till stadsdelsområdets egna oskrivna riktlinjer.
Även äldreomsorgsinspektörerna i Stockholms stads årsrapport (2005) pekar i samma riktning.
Den byråkratiska organisationen begränsar sin verksamhet till ett speciellt om-råde. Byråkratin är med andra ord specialiserad. Likväl som en person kan vara en
”kund” inom hemtjänsten kan samma person vara en patient inom sjukvården (Johansson, 1992). För att illustrera organisationens svårigheter med att bemöta den enskilda individen så kan vi ta ett exempel; en äldre person med psykisk sjuk-dom och missbruksproblematik. I sådana fall är det inte helt ovanligt att en gräns-dragningsproblematik mellan olika avdelningar (t ex äldreomsorg, socialpsykiatri och missbruk) uppstår. Enligt Johanssons resonemang blir den här personen svår-hanterlig för organisationen. Ska denna individ förenklas till en klient med tre
”problem” eller förvandlas han eller hon till tre klienter?
Biståndshandläggarna kan alltså betraktas som gräsrotsbyråkrater, som i sitt möte med samhällsmedborgarna måste omvandla dessa till klienter och ärenden så att de blir hanterbara för den byråkratiska organisationen. Rollen som
bistånds-handläggare och gräsrotsbyråkrat är problematisk i flera avseenden. Positionen mellan klient och politiska beslut är inte oproblematisk.
Myndighetsutövning och makt
Myndighetsutövning handlar om makt. Biståndshandläggarnas maktposition tas upp i ringa utsträckning i litteraturen. Dunér och Nordström (2005) menar att biståndshandläggarna i sin roll som myndighetsutövare utövar makt gentemot de medborgare som ansöker om bistånd. Författarna beskriver olika former av maktutövning som biståndshandläggarna genom sitt agerande under bistånds-beslutsprocessen kan utöva. Det kan vara makt genom:
• Befattning och formella befogenheter
• Kontroll över verksamhetens resurser
• Kontroll över kunskap och information som rör verksamheten
• Kontroll över relationen och situationen
• Administrativa tekniker (innebär att biståndshandläggarna utifrån
standardiserade insatser kategoriserar de äldre i olika administrativa grup-per., en fördelning som gynnar vissa äldre och missgynnar andra.)
• Yrkesspecifika strategier (innebär att biståndshandläggaren lirkar och lotsar, för att anpassa de äldre till organisationens utbud.)
• Individens egna intentioner och motiv (kan t ex handla om
gränsdragningskonflikter där handläggarens egna motiv eller verksam-hetens intresse av att avkräva andra verksamheter deras ansvar).
Sammanfattning
Biståndshandläggarna är de tjänstemän som står för myndighetsutövningen inom den kommunala äldreomsorgen. Titulaturen och utbildningsbakgrunden varierar stort. Biståndshandläggarnas arbete regleras av flera lagar. I flera avhandlingar och rapporter konstateras det att många kommuner har någon form av riktlinjer om hur beslut om äldre ska fattas. Dessa riktlinjer är inte alltid politiskt beslutade och är sällan offentliga.
Prioriteringsdiskussioner förs i ringa omfattning på ledningsnivå. Prioriteringar inom äldreomsorgen pressas långt ned i organisationerna. Biståndshandläggarna har ofta ett stort kostnadsansvar och ett indirekt ansvar för ekonomin. Behovs-bedömning handlar därför också om att bedöma resurser.
Behovsbegreppet har en undanskymd plats i litteraturen. Eftersom behov är ett svårhanterligt begrepp och en svårmätt variabel blir det svårt att föra en diskus-sion kring detta. Även begreppet rättssäkerhet tillskrivs olika betydelser. En van-lig uppdelning av begreppet är formell rättssäkerhet (process) och materiell rätts-säkerhet (innehåll). Ett annat problematiskt begrepp är skälig levnadsnivå.
Biståndshandläggarnas yrkesroll beskrivs som ytterst komplex. De befinner sig i en korstryckssituation där de utsätts för påtryckningar och förväntningar från olika håll. I arbetet ingår den konfliktfyllda uppgiften att med knappa resurser fullfölja
ledningens mål att tillgodose de äldres behov. Biståndshandläggarnas arbete blir kravfullt, ifrågasatt, utsatt och splittrat. Tyngdpunkten i arbetet har kommit att hamna på kunskap kring de formella regelverken och administrativ skicklighet.
Det uppstår ofta dilemman i yrkesutövning då det inte alltid går att förena hän-synen till den rättsliga regleringen, den egna arbetsorganisationen och den egna organisationens regler. Arbetet utförs i gränslandet mellan privatliv och offentlig verksamhet. Biståndshandläggarens yrkesroll skiftar beroende på organisations-modell. Komplexiteten i biståndshandläggarnas arbete kan sägas ha ökat i takt med välfärdstatens förändringar.