minskad nedskräpning
Vägledning för kommuner
Beställningar
Ordertel: 08-505 933 40 Orderfax: 08-505 933 99 E-post: natur@cm.se
Postadress: CM Gruppen AB, Box 110 93, 161 11 Bromma Internet: www.naturvardsverket.se/publikationer
Naturvårdsverket
Tel: 010-698 10 00 Fax: 010-698 10 99 E-post: registrator@naturvardsverket.se Postadress: Naturvårdsverket, 106 48 Stockholm
Internet: www.naturvardsverket.se ISBN 978-91-620-6551-5
ISSN 0282-7298 © Naturvårdsverket 2013 Tryck: Arkitektkopia AB, Bromma 2013
Omslag: Håll Sverige Rent
Förord
Naturvårdsverket har haft i uppdrag från regeringen att genomföra en särskild satsning för minskad nedskräpning. I regeringsuppdraget har bland annat ingått att utveckla vägledning för kommunerna i arbetet att minska nedskräpningen.
Målsättningen att minska nedskräpningen finns nu också med i Sveriges nationella avfallsplan för perioden 2012–2017.
Arbetet med att utveckla vägledningen har genomförts i samarbete mellan Naturvårdsverket och stiftelsen Håll Sverige Rent samt i dialog med Havs- och vattenmyndigheten. Stort tack till kommuner och andra aktörer som bidragit med synpunkter under arbetets gång.
April 2013 Naturvårdsverket
Innehåll
FÖRORD 3
SAMMANFATTNING 6
INLEDNING 7
Vad är nedskräpning? 7
Regeringsuppdraget om särskild satsning för minskad nedskräpning 8
Sveriges nationella avfallsplan 8
Mätmetoder 8
Reviderade föreskrifter 9
Konsekvenser av nedskräpning 9
MÅL OCH KRAV KRING NEDSKRÄPNING 10
Nationella miljökvalitetsmål och lokala mål 10
Lagar och förordningar 10
Förbudet mot nedskräpning 10
Avfallsinnehavarens ansvar 11
Straffbestämmelser 11
Lag med särskilda bestämmelser om gaturenhållning och skyltning 11
Utdrag ur Lag (1998:814) med särskilda bestämmelser om gaturenhållning
och skyltning, med kommentarer 13
Fastighetsägares ansvar att städa 14
Flyttning av skrotbilar 15 Flyttning av båtar 15 Allemansrätten 15 Marint avfall 16 Nationell avfallsplan 16 Kommunala avfallsplaner 16 Vem gör vad 17
VARFÖR ARBETA STRATEGISKT MOT NEDSKRÄPNING? 19
Bidra till hållbar utveckling 19
Nå miljömål 19
Kunskap ger rätt åtgärder 19
Minskade skräpmängder 20
Mindre klotter och skadegörelse 20
STRATEGISKT ARBETSSÄTT FÖR ATT MINSKA NEDSKRÄPNINGEN 21
Organisation 21
Tydligt utpekat ansvar 22
Samarbete mellan förvaltningar 22
Kontinuitet i arbetet 22
Koppling till grupp som tar fram kommunal avfallsplan 22
Samråd och samverkan 22
Allmänhetens deltagande 23
Kartläggning och mätning 23
Mätning av skräpfrekvens 24
Mätning av attityder 26
Mätning och uppföljning av kostnader 26
Mål och åtgärder för minskad nedskräpning 28
Mål för minskad nedskräpning 28
Förebyggande åtgärder 29
Infrastruktur 30
Rutiner 31
Kommunikation och erfarenhetsutbyte 31
Budget för det strategiska arbetet 32
Plan för minskad nedskräpning 32
Uppföljning av det strategiska arbetet 34
KÄLLFÖRTECKNING 35
BILAGOR 37
Bilaga 1: Metod för tätorter med >20 000 invånare 37
Bilaga 2: Metod för tätort med 12 000 – 20 000 invånare 41
Bilaga 3: Metod för tätort med <12 000 invånare och utsatta områden 44
Bilaga 4: Metod för parker och grönområden 48
Bilaga 5: Metod för stränder 51
Bilaga 6: Verktyg för att hantera omfattande nedskräpning 54
Håll Sverige Rent-appen 54
Bilaga 7: Vägledning för hantering av omfattande nedskräpning 56
Sammanfattning
Vägledningen för kommuners strategiska arbete för minskad nedskräpning är av-sedd att stötta kommunernas arbete och att sprida kunskap om metoder, verktyg och arbetssätt inom nedskräpningsområdet.
Rapporten redogör för olika mål och krav som berör nedskräpning, t.ex. miljö-kvalitetsmål, lagstiftning och nationell avfallsplan.
Innehållet ger också en bakgrund till varför nedskräpningsproblemet behöver han-teras – nedskräpningen skapar otrygga och otrivsamma miljöer och ger också nega-tiva effekter för friluftsliv, lokalt näringsliv, skador på djur och människor m.m. Några framgångsfaktorer som identifierats i kommunernas strategiska arbete är att tydligt peka ut var ansvaret att driva nedskräpningsfrågan ligger (frågan hanteras ofta inom olika förvaltningar), samarbete över förvaltningsgränser, politisk förank-ring i kommunen för det strategiska arbetet, att medel för arbetet avsätts långsik-tigt, att mål och åtgärder sätts upp och att dessa följs upp kontinuerligt.
En samlad plan för hur arbetet mot nedskräpningen i kommunen ska bedrivas underlättar arbetet, gärna med koppling till den kommunala avfallsplanen. Några viktiga delar i det strategiska arbetet mot nedskräpning är att:
– skapa en ändamålsenlig organisation, bl.a. med tydligt utpekat ansvar för att driva arbetet och för att möjliggöra samarbete över förvaltningsgränser – kartlägga och mäta nedskräpningen, bl.a. för att ge underlag för att följa
utvecklingen, utforma åtgärder och utvärdera de insatser som görs – sätta upp mål och åtgärder för minskad nedskräpning, bl.a. förebyggande
åtgärder som att involvera barn och ungdomar i förskolor och skolor, anordna skräpplockardagar och samverka med lokala näringsidkare – kommunicera arbetet och utbyta erfarenheter
– sätta upp en budget för det strategiska arbetet
Rapporten ger en översikt över de metoder som tagits fram för att mäta skräp-frekvens i tätorter av olika storlek, i parker och grönområden samt på stränder. I en bilaga finns en särskild vägledning för hur ärenden kring omfattande nedskräpning kan hanteras.
Inledning
Syftet med denna vägledning är främst att stötta kommunernas strategiska arbete för minskad nedskräpning. Vägledningen är tänkt som ett verktyg och ett hjälp-medel för att underlätta det fortsatta arbetet. Vi hoppas också att vägledningen kan sprida kunskap och ge inspiration.
Många kommuner arbetar redan idag strategiskt för att minska nedskräpningen. Ett strategiskt arbete med fokus på förebyggande arbete leder ofta till många positiva effekter i kommunen, både ekonomiskt, miljömässigt och socialt. I den här vägled-ningen syftar ett strategiskt arbete på att kommunen i förväg utarbetar långsiktiga planer för att nå viktiga verksamhetsmål, samt genomför och följer upp sitt arbete i nedskräpningsfrågor på ett systematiskt sätt.
Vägledningen riktar sig till kommunpolitiker och tjänstemän som vill få stöd i hur de kan arbeta strategiskt med nedskräpningsfrågan. Det kan ske genom att exem-pelvis sätta upp mål och åtgärder för en minskad nedskräpning och koppla detta till den kommunala avfallsplanen samt att planera för hur arbetet ska organiseras och följas upp.
Naturvårdsverket har samarbetat med stiftelsen Håll Sverige Rent för att ta fram vägledningen. Underlag har tagits fram genom intervjuer, enkäter och dialogmöten med kommuner och genom pilotprojekt i utvalda kommuner. Ett viktigt underlag är den utvärdering som genomfördes av Naturvårdsverket våren 2012 och som redo-visas i rapporten ”Det här är ingen skräpfråga. En utvärdering av kommunernas arbete mot nedskräpning”, Rapport 6494.
För praktiska exempel på hur kommuner arbetar med nedskräpningsfrågan, se Håll Sverige Rents webbplats, www.hsr.se/vagledning. I denna rapport visar symbolen i marginalen att det finns ett exempel på webben kring den aktuella frågan.
Vad är nedskräpning?
I vägledningen menar vi med begreppet nedskräpning:
– att slänga eller lämna föremål av olika karaktär på marken, t.ex. fimpar, godis-papper, snabbmatsförpackningar, tuggummi, påsar, burkar, engångsgrillar, glas och plastflaskor etc. Även större föremål som t.ex. vitvaror, möbler och byggavfall omfattas, likaså organiskt avfall som t.ex. trädgårdsavfall.
Bestämmelser kring nedskräpning tas upp under avsnittet ”Lagar och förordningar”.
Vägledningen omfattar nedskräpning i städer, naturområden och längs kusterna. Även sådant avfall som slängts eller tappats i sjöar och hav och sedan spolats upp på land omfattas. Vägledningen går inte närmare in på dumpning av avfall i sjöar och hav eller miljöfarlig verksamhet.
Regeringsuppdraget om särskild satsning för minskad nedskräpning Regeringen har uttalat att nedskräpning är ett angeläget samhällsproblem. År 2011 fick Naturvårdsverket i uppdrag att genomföra en särskild satsning för att främja minskad nedskräpning. I uppdraget ingick bland annat att ta fram denna vägledning för kommunerna om hur de kan arbeta strukturerat och långsiktigt för minskad nedskräpning.
Sveriges nationella avfallsplan
Naturvårdsverket ansvarar för att ta fram en nationell avfallsplan för Sverige. I den nya avfallsplanen ”Från avfallshantering till resurshushållning – Sveriges avfalls-plan 2012–2017” finns ”Nedskräpning” med som ett av de områden där behovet av åtgärder bedöms vara stort.
Nationella avfallsplanens mål för minskad nedskräpning är:
Nedskräpningen ska minska i städer, naturområden och längs kusterna.
I den nationella avfallsplanen framgår vad olika aktörer förväntas göra. När det gäller målet för nedskräpning listas vad kommuner kan göra: ta del av den information och vägledning som tas fram av Naturvårds-
verket
identifiera och inventera problem relaterade till nedskräpning för att kunna utveckla en handlingsplan med fungerande åtgärder för att minska ned-skräpningen
genomföra aktiviteter mot nedskräpning tillsammans med andra aktörer inom kommunen. Det kan till exempel handla om fler papperskorgar, tätare tömning, skolprojekt, lokala informationskampanjer och skräp-plockaraktiviteter
följa upp effekten av de aktiviteter som görs, till exempel via skräp-mätningar
utveckla samverkan mellan kommunens olika avdelningar
ha dialog och erfarenhetsutbyte med andra kommuner för att lära av goda exempel
Mätmetoder
Inom ramen för regeringsuppdraget kring minskad nedskräpning har Naturvårds-verket genom ett samarbete med Håll Sverige Rent (HSR) tagit fram metoder för mätning av skräpfrekvens. HSR samarbetar också med Statistiska Centralbyrån, SCB. Metoderna omfattar mätning av skräp i olika miljöer, som större städer, mindre tätorter samt i parkområden och grönytor i städer samt på stränder. Det finns sedan tidigare även en annan metod för att mäta skräp längs med kusten, se vidare under avsnittet ”Mätning av skräp på stränder”. Metoderna görs tillgängliga för kommunerna av Naturvårdsverket och Håll Sverige Rent. HSR ger också stöd
till användare av metoderna. Naturvårdsverket kommer att följa kommunernas arbete med att minska nedskräpningen med utgångspunkt i de mätningar av skräp-frekvens som kommunerna gör. Uppföljningen kommer att kopplas till den upp-följning som görs av den nationella avfallsplanen.
Reviderade föreskrifter
Naturvårdsverket planerar att revidera föreskrifterna om innehållet i kommunal avfallsplan och då komplettera dessa med ett krav på att avfallsplanen ska innehålla åtgärder mot nedskräpning.
Konsekvenser av nedskräpning
Nedskräpning upplevs som ett växande problem av många människor. De negativa effekterna av nedskräpning är många och täcker hela hållbarhetsbegreppet – konsekvenserna är miljömässiga, sociala samt ekonomiska. I arbetet med att minska nedskräpningen är det därför viktigt att ha en helhetssyn.
Skräpiga miljöer upplevs som otrevliga och otrygga av många människor. Studier visar att nedskräpade områden lätt hamnar i en negativ spiral som leder till ytterli-gare nedskräpning och andra problem som skadegörelse1. Dessutom medför städ-insatser betydande kostnader för många kommuner och skattebetalare varje år, pengar som skulle ha kunnat användas till annat.
Nedskräpningen ger skador på djur och människor, sprider kemikalier och medför negativa effekter för turistnäring och friluftsliv. Också handel och företagande påverkas negativt; nedskräpning kan avskräcka från besök i affärer2 och
varumär-ken som förknippas med nedskräpning kan tappa kunder3.
Skräp som hamnar i hav, sjöar och vattendrag skadar fåglar och marina däggdjur. Marint skräp ger skador på båtar, fiskeredskap och motorer. Mängder och egen-skaper hos mikroskopiska skräppartiklar i havet är också ett problem, som det i dagsläget finns lite kunskap om.
Skräpet sprids också mellan olika miljöer – skräp från staden sprids med vindar och vattendrag ut i havet, ibland för att återigen spolas upp på stränderna. Åtgärder i stadsmiljö kan alltså bidra till minskade mängder skräp i andra miljöer.
1 Broken windows. J.Q. Wilson, G.L. Kelling. Atlantic Monthly, 1982
2 Litterbugs. How to deal with the problem of littering. Alan Lewis, Polly Turton, Thomas Sweetman.
Policy Exchange, 2009.
3 Doing well by doing good: A quantitative investigation of the litter effect. Stuart Roper, Cathy Parker.
Mål och krav kring nedskräpning
All nedskräpning är förbjuden enligt miljöbalken, men mycket skräp hamnar ändå på gator och torg, i naturen och längs våra kuster. Eftersom det är kommunerna som ansvariga för gaturenhållningen hamnar nedskräpningsfrågan ofta på kommu-nens bord. I det här kapitlet beskriver vi vilka mål och krav som är kopplade till nedskräpning.Nationella miljökvalitetsmål och lokala mål
Det svenska miljömålssystemet innehåller ett generationsmål och sexton miljökva-litetsmål. Generationsmålet anger inriktningen för den samhällsomställning som behöver ske inom en generation för att miljökvalitetsmålen ska nås. Miljökvali-tetsmålen beskriver det tillstånd i den svenska miljön som miljöarbetet ska leda till. I uppföljningen av miljökvalitetsmålen bedöms om dagens styrmedel och de åtgär-der som görs före år 2020 är tillräckliga för att nå målen.De miljökvalitetsmål som kan kopplas till nedskräpning är främst: God bebyggd miljö
Hav i balans och levande kust och skärgård Levande sjöar och vattendrag
Kommunerna är motorn i det lokala miljömålsarbetet. Det är på den lokala nivån som många åtgärder kan genomföras för att nå miljömålen och där görs även många avvägningar i arbetet med att nå ett hållbart samhälle. Det är bra om miljö-målen kopplas till kommunens egna politiska mål och instrument för att bli en del av den lokala politiken.
Lagar och förordningar
I det här avsnittet redogörs för de centrala lagarna och reglerna kring nedskräpning och vilket ansvar kommunen har för renhållningen. Miljöbalken förkortas nedan MB.
Förbudet mot nedskräpning
I 15 kap. miljöbalken (MB) finns bestämmelser om avfall.
Av 15 kap. 30 § MB framgår att ingen får skräpa ned utomhus på en plats som allmänheten har tillträde eller insyn till. Bestämmelsen innebär ett allmänt förbud mot nedskräpning. Den riktar sig mot alla, även markägare, och omfattar alla om-råden som allmänheten har tillträde till eller insyn till. Med skräp avses både mindre föremål som t.ex. glas, papper, engångsgrillar, fimpar och större föremål som t.ex. byggavfall, möbler, bilar, hemelektronik.
Avfallsinnehavarens ansvar
I 15 kap. 5 a § MB finns bestämmelsen om avfallsinnehavarens ansvar. Av
bestämmelsen framgår att den som innehar avfall ska se till att avfallet hanteras på ett hälso- och miljömässigt godtagbart sätt.
Straffbestämmelser
I 29 kap. MB finns straffbestämmelser. I 7 § finns en bestämmelse om ansvar för nedskräpning. Av bestämmelsen framgår att den som med uppsåt eller av oaktsam-het skräpar ned utomhus på en plats som allmänoaktsam-heten har tillträde eller insyn till kan dömas för nedskräpning. Straffet för nedskräpning är böter eller fängelse i högst ett år. Exempel på sådan nedskräpning, (”nedskräpning av normalgraden”), kan vara byggavfall, möbler, bilar, bildelar och däck, hemelektronik och sopsäckar med olika typer av skräp4.
I 7 a § i samma kapitel finns en bestämmelse om ansvar för nedskräpningsförse-else, där mindre allvarlig nedskräpning straffbeläggs. Straffet för nedskräpnings-förseelse är penningböter, som polisen kan utfärda på plats. Exempel på nedskräp-ningsförseelse är bortslängda snabbmatsförpackningar, ölburkar, engångsgrillar och bruksföremål på marken vid en återvinningsstation. Nedskräpningsförseelser som är ringa omfattas av nedskräpningsförbudet, men ska inte medföra straff-ansvar. Med ringa avses bagatellartade situationer som att man slänger t.ex. en enstaka cigarettfimp eller ett tuggummi. Det är alltså förbjudet men inte straffbart att slänga t.ex. enstaka cigarettfimpar. Vid bedömning av om nedskräpningen är ringa ska även hänsyn tas till hur känslig miljön är där nedskräpningen sker. Att en handling varit en del av en allvarlig kollektiv nedskräpning är också en omständig-het som ska beaktas, när det gäller om gärningen ska bedömas som ringa eller inte5.
Lag med särskilda bestämmelser om gaturenhållning och skyltning Trots att det är förbjudet att skräpa ner hamnar ändå en hel del skräp på fel ställe. Kommunen har under vissa förutsättningar ett ansvar för att städa gator, torg och andra allmänna platser inom detaljplanelagt område. Kommunen kan också bli ansvarig att återställa andra platser utomhus där allmänheten får färdas fritt. Under vissa förutsättningar kan fastighetsägaren bli ansvarig för att åtgärda nedskräpning, främst när det handlar om kvartersmark och gångbanor inom detaljplanelagt område.
Ansvaret finns reglerat i lagen (1998:814) med särskilda bestämmelser om gatu-renhållning och skyltning (nedan kallad gatugatu-renhållningslagen).
4 Se prop. 2010/11:125 s. 42. 5 Se prop. 2010/11:125 s . 42 f.
Nedan följer en redogörelse för vilka bestämmelser som reglerar kommunens an-svar för nedskräpningen. De paragrafer i gaturenhållningslagen som är av intresse för denna vägledning återges i sin helhet i tabellen på sid. 13.
VAD SÄGER GATURENHÅLLNINGSLAGEN?
Kommunen ansvarar för renhållningen på gator, torg, parker och andra allmänna platser som är redovisade i detaljplan och som kommunen är huvudman för (2 § gaturenhållningslagen). Kommunens ansvar för gaturenhållningen ska bland annat hindra uppkomsten av olägenheter för människors hälsa. Definitionen av olägenhet för människors hälsa i 9 kap. 3 § MB kan vara vägledande: ”Med olägenhet för
människors hälsa avses störning som enligt medicinsk eller hygienisk bedömning kan påverka hälsan menligt och som inte är ringa eller helt tillfällig.” Även
trev-nad, framkomlighet och trafiksäkerhet är faktorer som påverkar omfattningen av kommunens skyldighet. När det gäller nedskräpningen är det främst krav med av-seende på trevnad som är relevanta. Skyldigheten för kommunen att städa dessa platser gäller inte om åtgärderna ska utföras av staten som väghållare.
Kommunen är även skyldig att städa på andra platser utomhus än de som räknas upp ovan. Det gäller platser där allmänheten får färdas fritt (4 § gaturenhållnings-lagen), som exempelvis skog och stränder som allmänheten har tillträde till enligt allemansrätten. Vid bedömningen av omfattningen av kommunens skyldighet ska hänsyn tas bland annat till ortsförhållandena och platsens belägenhet. För att be-döma vad som är en plats där allmänheten får färdas fritt hänvisas till Naturvårds-verkets vägledning angående allemansrätten, se www.naturvardsverket.se.
Fastighetsinnehavare har en skyldighet att städa inom områden som redovisas som kvartersmark i detaljplan, och som ordningsställts och används för allmän trafik. Undantag görs dock för områden som ska användas för allmän trafik och som upp-låtits till kommunen med nyttjanderätt eller annan särskild rätt enligt 14 kap. 18 eller 19 § plan- och bygglagen. I de fallen är kommunen ansvarig. Fastighetsinne-havare kan också bli skyldiga att städa på gångbanor eller andra utrymmen utanför fastigheten som behövs för gångtrafiken (3 § gaturenhållningslagen). Kommun-fullmäktige får meddela föreskrifter om vilka åtgärder som fastighetsinnehavaren ska vidta. (Bemyndigandet i 3 § har utnyttjats enligt 1 § förordning (1998:929) om gaturenhållning och skyltning, där kommunfullmäktige bemyndigas att meddela föreskrifter som exempelvis kommunens renhållningsordning.) Se även exempel på rättsfall, sid. 14.
Utdrag ur Lag (1998:814) med särskilda bestämmelser om gaturenhållning och skyltning, med kommentarer
Gaturenhållningslagen Kommentar
2 §
På gator, torg, parker och andra allmänna platser som är redovisade i detaljplan enligt plan- och bygglagen (2010:900) och för vilka kommunen är huvudman, ansvarar kommunen för att platserna genom gaturenhållning, snöröjning och liknande åtgärder hålls i ett sådant skick att uppkomsten av olägenheter för människors hälsa hindras och de krav tillgodoses som med hänsyn till förhållandena på platsen och övriga omständigheter kan ställas i fråga om trevnad, framkomlighet och trafiksäkerhet. Kommunens skyldigheter gäller inte, om åtgärderna ska utföras av staten som väghållare.
Fastighetsinnehavare är skyldiga att utföra sådana åtgärder som avses i första stycket inom områden som i detaljplan redovisas som kvartersmark och som har iordningställts och begagnas för allmän trafik.
Trots det som sägs i andra stycket ansvarar kommunen i enlighet med det som anges i första stycket för områden som ska användas för allmän trafik och som har upplåtits till kommunen med nyttjanderätt eller annan särskild rätt enligt 14 kap. 18 eller 19 § plan- och bygglagen.
Om det finns särskilda skäl, får regeringen på kommunens begäran ge dispens från kommu-nens skyldighet enligt första stycket.
I 2 § regleras kommunens ansvar för gaturen-hållning på allmänna platser där kommunen är huvudman. Uppkomst av olägenhet för männi-skors hälsa ska förhindras. Krav ställs med hänsyn till förhållandena på platsen och övriga omständigheter. När det gäller nedskräpning-en är det i första hand krav med avsenedskräpning-ende på trevnad som är relevanta.
Första stycket
Begreppet allmän plats definieras i plan- och bygglagen som en gata, en väg, en park, ett torg eller ett annat område som enligt en detaljplan är avsett för ett gemensamt behov (1 kap. 4 §). Av plan- och bygglagen framgår att kommunen som huvudregel ska vara hu-vudman för allmänna platser. I detaljplan kan dock bestämmas att kommunen inte ska vara huvudman. Bestämmelsen innehåller uttrycket olägenhet för människors hälsa. Motsvarande uttryck används i miljöbalken. Begreppet definieras i 9 kap. 3 § MB som en störning som enligt medicinsk eller hygienisk bedöm-ning kan påverka hälsan menligt och som inte är ringa eller helt tillfällig. Vem som är väg-hållare framgår av väglagen (1971:948). Staten är väghållare för allmänna vägar. I vissa fall kan dock beslut fattas om att en kommun ska vara väghållare.
Andra stycket
Fastighetsinnehavare definieras i 1 § genom en hänvisning till fastighetstaxeringslagen. Kvartersmark definieras i plan- och bygglagen som mark som enligt en detaljplan inte ska vara allmän plats eller vattenområde (1 kap. 4 §).
Genom detta stycke övertar fastighetsinneha-varen ansvaret enligt första stycket inom kvartersmark för allmän trafik.
Tredje stycket
Tredje stycket innehåller ett undantag från andra stycket. I 14 kap. 18 och 19 §§ PBL finns bestämmelse om att den som ska vara huvudman för bl.a. en allmän trafikanläggning ska förvärva nyttjanderätt eller annan särskild rätt. Om kommunen har sådan rätt till mark ska kommunen ansvara istället för fastighets-innehavaren.
3 §
Kommunen kan ålägga en fastighetsinne-havare inom ett område med detaljplan där kommunen är huvudman för allmänna platser att utföra de åtgärder som avses i 2 § första stycket i fråga om gångbanor eller andra utrymmen utanför fastigheten som behövs för gångtrafiken.
Regeringen eller efter regeringens bemyndi-gande en kommun får meddela närmare före-skrifter i fråga om de åtgärder som skall vidtas av fastighetsinnehavaren.
Första stycket
Första stycket ger kommunen rätt att ålägga fastighetsägare att hålla rent på gångbana eller något annat utrymme utanför fastigheten.
Andra stycket
I andra stycket finns ett bemyndigande som ger regeringen eller efter regeringens bemyn-digande en kommun rätt att meddela detalj-föreskrifter för fastighetsinnehavare. Sådana föreskrifter kan t.ex. avse fastighetsinneha-vares skyldighet att utföra vinterväghållning på visst sätt eller att undanröja sand eller motsva-rande från och med en viss tidpunkt. Bemyn-digandet har utnyttjats genom 1 § i förordning-en (1998:929) om gaturförordning-enhållning och skylt-ning genom delegation till kommunfullmäktige.
4 §
Om andra platser utomhus än som avses i 2 § där allmänheten får färdas fritt har skräpats ned eller annars osnyggats, är kommunen skyldig att återställa platsen i sådant skick som med hänsyn till ortsförhållandena, platsens belägenhet och omständigheterna i övrigt tillgodoser skäliga anspråk.
Dessa bestämmelser skall inte tillämpas, om skyldigheten skall fullgöras av någon annan enligt lag eller annan författning eller särskilda föreskrifter.
För att bedöma vad som är en plats där all-mänheten får färdas fritt hänvisas till Natur-vårdsverkets vägledning angående allemans-rätten. Se www.naturvardsverket.se
Ett exempel är om det är känt vem som har skräpat ned, då är denne skyldig att städa.
Fastighetsägares ansvar att städa
Mark- och miljööverdomstolen har i en vägledande dom resonerat kring när en fastighetsägare kan bli ansvarig för nedskräpning på sin fastighet då någon okänd har skräpat ner, se MÖD 2006:63.
Av domen framgår i huvudsak följande;
I målet var det fråga om uppläggning av kasserade föremål som utgjorde nedskräp-ning i miljöbalkens menedskräp-ning. Straffsanktion och föreläggande om rättelse kan endast riktas mot den som skräpat ned eller annars är ansvarig för nedskräpningen. Kom-munen har enligt gaturenhållningslagen i vissa fall ett ansvar för att återställa plat-ser som skräpats ned. Denna skyldighet gäller dock endast om ingen annan är an-svarig. Nedskräpning kan samtidigt utgöra miljöfarlig verksamhet i miljöbalkens mening under förutsättning att nedskräpningen innebär en risk för människors hälsa eller miljön (9 kap. 1 § MB). Detta bedömdes i målet vara fallet eftersom det fanns en risk för att den underliggande marken skulle förorenas. Den eller de som tippat avfallet på fastigheten är att anse som verksamhetsutövare, både vad avser själva
uppläggningen av avfallet och den fortsatta förvaringen. I målet var det fråga om fastighetsägaren kunde anses som utövare av den miljöfarliga verksamheten. Domstolen konstaterade att enbart det förhållandet att det förvaras avfall på en fastighet inte utan vidare kan medföra ett ansvar för fastighetsägaren. Det måste tillkomma någon omständighet för att fastighetsägaren ska kunna göras ansvarig, till exempel att fastighetsägaren accepterat verksamheten. En annan omständighet som skulle kunna medföra ett ansvar kan vara att fastighetsägaren vid förvärvet av fastigheten upptäckt att det förvarades avfall på den eller borde upptäckt det. Det förhållandet att en fastighetsägare inte vidtar några åtgärder för att motverka miljö-riskerna med en förvaring, även om den orsakats av annan, skulle möjligen också kunna utgöra en sådan omständighet som medför ett principiellt ansvar för ägaren. I målet hade fastighetsägaren varken direkt eller indirekt medverkat till eller med-givit att avfallet tippats på området. Avfallet hade troligen lagts upp efter att fastig-hetsägaren förvärvade fastigheten. Det var dessutom fastigfastig-hetsägaren som kontak-tade nämnden när denne upptäckt avfallet. Fastighetsägaren kunde i detta mål inte betraktas som verksamhetsutövare och kunde därmed inte heller åläggas vidta några åtgärder med avfallet.
Kommunens ansvar att vidta åtgärder med avfallet framgår inte av detta rättsfall. Omfattningen av kommunens ansvar enligt 4 § gaturenhållningslagen är inte ut-vecklad i praxis. För att utveckla praxis behöver man pröva frågan om kommunens ansvar enligt denna bestämmelse.
Flyttning av skrotbilar
Särskilda regler om flyttning av skrotbilar och andra fordon finns i lagen
(1982:129) om flyttning av fordon i vissa fall respektive förordning (1982:198) om flyttning av fordon i vissa fall.
Flyttning av båtar
När det gäller båtar finns även relevanta bestämmelser i förordningen (2011:658) om undanröjande av vrak som hindrar sjöfart eller fiske, lagen (1918:163) med vissa bestämmelser om sjöfynd och lagen (1986:371) om flyttning av fartyg i all-män hamn.
Regeringen har i en promemoria föreslagit en ny lag om flyttning av båtar i vissa fall. Förslaget har remissbehandlats under hösten 2012.
Allemansrätten
Allemansrätten ger människor stora friheter att vistas i naturen. Förbudet mot ned-skräpning är en av de regler som måste följas när man utnyttjar allemansrätten. Allemansrätten finns reglerad i 2 kap. 18 § 3 st regeringsformen där det står: ”alla skall ha tillgång till naturen enligt allemansrätten” och i 7 kap. 1 § MB där det står: ”var och en som utnyttjar allemansrätten eller annars vistas i naturen skall visa
hänsyn och varsamhet i sitt umgänge med den”. Naturvårdsverket har vägledning kring vad allemansrätten omfattar, se www.naturvardsverket.se.
Marint avfall
Marint avfall utgörs av skräp som kommer från både land och hav. Dels kastas och tappas skräp på stränderna och längs med kusterna av besökare, dels sköljs skräp som kastats och tappats i haven upp på våra kuster. Skräpet kan även transporteras hit med havsströmmarna från andra länder. Kommunens ansvar enligt 4 § gaturen-hållningslagen (se ovan) gäller även detta avfall. Det vill säga att kommunen kan vara skyldig att städa stranden om det är en plats där allmänheten får färdas fritt och om det är skäligt med hänsyn till ortsförhållandena, platsens belägenhet och omständigheterna i övrigt.
Havs- och vattenmyndigheten har i juli 2012 beslutat om en miljökvalitetsnorm för marint avfall. ”Havsmiljön ska så långt som möjligt vara fri från avfall”. En av indikatorerna för att följa upp miljökvalitetsnormen kommer att bli mängd avfall på referensstränder i Nordsjön.
Nationell avfallsplan
Naturvårdsverket ansvarar för att ta fram nationella avfallsplaner. Den senaste planen fastställdes i maj 2012, ”Från avfallshantering till resurshushållning. Sveriges avfallsplan 2012–2017”. Ett av de fem prioriterade områdena är hushål-lens avfall, ett område som inkluderar nedskräpning. Målet i planen är att ned-skräpningen ska minska i städer, i naturområden och längs kusterna. Naturvårds-verket kommer att följa kommunernas arbete med utgångspunkt i de skräpmätning-ar som kommunerna gör. Läs mer om mätning av skräpfrekvens på sid. 24.
Kommunala avfallsplaner
Riksdagen beslutade 1990 att kommunerna ska ta fram kommunala avfallsplaner. Det är idag inskrivet i miljöbalken (15 kap 11§). Den kommunala avfallsplanen utgör tillsammans med kommunens lokala föreskrifter om avfallshantering renhåll-ningsordningen för kommunen. Av den nya nationella avfallsplanen framgår att Naturvårdsverket avser att revidera föreskrifterna om innehållet i kommunal av-fallsplan och då komplettera dessa med ett krav på att avav-fallsplanen ska innehålla åtgärder mot nedskräpning. Mot bakgrund av detta är det lämpligt att kommuner väljer att sätta upp egna mål för nedskräpningen och koppla dessa till den kommu-nala avfallsplanen.
Vem gör vad
Nedan beskrivs vilken roll och vilket arbetsområde olika myndigheter, organisationer och andra aktörer har inom i arbetet för minskad nedskräpning.
ORGANISATION ROLL OCH ARBETSOMRÅDE FÖR MYNDIGHETER, ORGANISATIONER, M.FL. Naturvårdsverket Centralt tillsynsansvar (11 § gaturenhållnings-lagen). Ansvarar för vägledning för kommuner-na kring arbete mot nedskräpning. Tillsynsväg-ledning 3 kap. 2 § miljötillsynsförordningen (2011:13). Samlande och pådrivande i miljö-målsarbetet.
Havs- och vattenmyndigheten Ansvarar för genomförandet av Havsmiljödirek-tivet, där nivåerna av marint skräp har bety-delse för om målet god miljöstatus 2020 ska uppnås. Myndigheten har tillsynsväglednings-ansvar avseende miljökvalitetsnormer för bland annat havsmiljön, se 3 kap. 5 § miljötillsynsför-ordningen. Ansvarar för miljökvalitetsmålen
Hav i balans samt levande kust och skärgård
och Levande sjöar och vattendrag.
Boverket Ansvarar för miljökvalitetsmålet God bebyggd
miljö, som innehåller preciseringar om avfall.
Enligt en överenskommelse ansvarar Natur-vårdsverket för underlag och vägledning om avfallsfrågorna inom God bebyggd miljö.
Stiftelsen Håll Sverige Rent Erbjuder kommuner verktyg som skräpmät-ningsmetoder, statistik och vägledning i arbetet mot nedskräpning.
Driver kampanjer. Icke-vinstdrivande stiftelse.
Länsstyrelsen Prövar överklaganden av kommuners tillsyns-beslut. Fortsatta överklaganden prövas antingen av mark- och miljödomstolar (enligt 15 kap. MB) eller allmän förvaltningsdomstol (enligt 16 § gaturenhållningslagen).
Polismyndigheten, åklagarmyndigheten och domstolsväsendet
Bedömer straffrättsligt ansvar i nedskräpnings-ärenden.
Trafikverket Staten är väghållare för allmänna vägar. Trafikverket har hand om väghållningen för statens räkning och ansvarar för renhållningen inom vägområdet och även på rastplatser som ligger inom vägområdet. Trafikverket har tillsyn över kommunernas väghållning.
Städa Sverige Arbetar med olika projekt tillsammans med idrottsrörelsen. Samlar bl.a. in skräp utefter det statliga vägnätet, på stränder och i naturen. Organiserar betald föreningsstädning.
Kommunerna Renhållningsansvar på allmänna platser i kommunen, enligt 2 § lagen med särskilda bestämmelser om gaturenhållning och skylt-ning.
Ansvarig väghållare för kommunala vägar. Enligt 26 kap. 3 §, 3 st. MB har kommunerna tillsyn över avfallshanteringen i kommunen. Enligt 11 § gaturenhållningslagen utövar kom-munen den omedelbara tillsynen. Komkom-munen ansvarar för renhållning/städning enligt 4 § gaturenhållningslagen på platser där allmän-heten får färdas fritt.
Allmänna platser ska i skälig utsträckning hållas i vårdat skick och skötas så att risken för olycksfall begränsas och betydande olägen-heter för omgivningen och för trafiken inte uppkommer (8 kap. 16 § och 15 § plan- och bygglagen).
Fastighetsägare Fastighetsinnehavare har renhållningsansvar inom områden som i detaljplan redovisas som kvartersmark och som har iordningställts och begagnas för allmän trafik. (Kommunen ansva-rar för områden som ska användas för allmän trafik och som har upplåtits till kommunen med nyttjanderätt eller annan särskild rätt enligt 14 kap. 18 eller 19 §§ plan- och bygglagen.) Kommunen kan enligt gaturenhållningslagen ålägga en fastighetsägare inom ett område med detaljplan, där kommunen är huvudman för allmänna platser, att utföra åtgärder ifråga om gångbanor eller andra utrymmen som behövs för gångtrafiken. Åtgärder som avses finns i 2 §1 st gaturenhållningslagen Individen Ansvarar för att inte skräpa ned.
Ansvarar för att hantera avfall man innehar på ett hälso- och miljömässigt godtagbart sätt (15 kap. 5 a § MB).
Producenter med särskilt utpekat producent-ansvar
Producenter av returpapper, förpackningar, elektriska och elektroniska produkter m.fl. har ansvar för att dessa samlas in och återvinns. En producent ska se till att det finns ett lämpligt insamlingssystem för förpackningar som är hänförliga till producenten.
Varför arbeta strategiskt mot
ned-skräpning?
Ett strategiskt arbete mot nedskräpning innebär många positiva effekter för kom-munen. Det kan bland annat medföra kostnadsbesparingar då fokus flyttas från att reagera på problemet med städinsatser till ett förebyggande arbete. Samtidigt gör ökade kunskaper om problemet det enklare att sätta in rätt åtgärder på rätt plats. Att välja att skräpa ned eller att inte göra det är i slutänden ett individuellt beslut. Att förändra människors beteende är en viktig del i det förebyggande arbetet mot nedskräpning. Mycket tyder på att det behövs en blandning av åtgärder för att före-bygga och minska nedskräpning, bland annat utbildning, skräpplockaraktiviteter som höjer medvetandet om beteenden samt en bra ”infrastruktur” med bland annat anvisningar och papperskorgar på rätt ställen. Det är viktigt att arbeta långsiktigt för att nå varaktiga förändringar i människors beteenden.
Bidra till hållbar utveckling
Det finns många aspekter på nedskräpningsfrågan, både socialt, ekonomiskt och ur ett hälsoperspektiv. Ett rent samhälle ger bättre förutsättningar för turism och lokalt näringsliv, ger en tryggare och trevligare miljö för medborgarna och betyder att skador på människor och djur minskar. Nedskräpning är en fråga som berör och engagerar många människor i deras vardag. Att ta vara på engagemanget i denna vardagsnära fråga är också ett sätt att involvera människor i mer komplexa miljö-frågor som behöver hanteras för att skapa en hållbar utveckling.
Nå miljömål
Att arbeta strategiskt mot nedskräpningen kan också bidra till att uppnå de lokala miljökvalitetsmål kommunen ställt upp, genom att minskad nedskräpning kan kopplas som en indikator till miljökvalitetsmålet. Ett strategiskt arbete kan också underlätta för kommunen att uppfylla de kommande kraven i de reviderade före-skrifterna för kommunal avfallsplan.
Kunskap ger rätt åtgärder
Genom att skaffa sig kunskap om nedskräpningens omfattning är det enklare att sätta in rätt åtgärder på rätt ställe. Ett sätt att skaffa kunskap är att mäta mängden skräp och följa upp nyckelindikatorer i kommunen. Indikatorer att följa upp kan vara olika beroende på geografi, befolkning eller t.ex. specifika problemområden. Ett par indikatorer som är bra att följa upp är den faktiska nedskräpningen och människors attityder till nedskräpning. Kunskap om mängd och sammansättning av skräpet på olika platser underlättar bl.a. planeringen av infrastrukturen med pap-perskorgar, städinsatser och andra lösningar på ett effektivt sätt. Det kan också ge ledning om till vilka målgrupper informationsinsatser ska riktas mot, som till ex-empel till badgäster och fritidsbåtsfolk när det gäller skräp som hamnar på stränder.
Minskade skräpmängder
Ett långsiktigt förebyggande arbete är ett effektivt sätt att minska skräpmängderna i kommunen, vilket minskar behoven av städinsatser. Exempel på förebyggande arbete är utbildning av barn och ungdomar, skräpplockardagar (lära genom att göra) för olika målgrupper – både barn och vuxna, ungdomsstädningar, koncept som exempelvis ”Skräpfri picknick” (se nedan) eller samarbete med näringslivet som resulterar i exempelvis återanvändningsbara kaffemuggar och dylikt. Mindre klotter och skadegörelse
Ett förebyggande arbete mot nedskräpning kan även leda till mindre kostnader för klottersanering och dylikt. Enligt den så kallade ”broken windows–teorin”6 kan en
plats som upplevs som nedskräpad och försummad lätt hamna i en negativ spiral, eftersom det upplevs som ett accepterat beteende att skräpa ned där.7 Det innebär
även att en nedskräpad plats oftare kan råka ut för skadegörelse och klotter, vilket i sin tur leder till otrygghet.
Koppla nedskräpningen till avfallsplanen
Eftersom mål för minskad nedskräpning finns med i den nationella avfallsplanen är det lämpligt att kommuner kopplar mål om minskad nedskräpning till den kommu-nala avfallsplanen. För ett effektivt långsiktigt arbete mot nedskräpning är det också lämpligt att kommunen upprättar en plan för minskad nedskräpning som kopplas till den kommunala avfallsplanen eller som ingår som en del i denna. En sådan plan kan också med fördel integreras med exempelvis en trygghetsplan. Läs vidare om plan för minskad nedskräpning på sid. 32.
6 Broken windows, J.Q. Wilson, G.L. Kelling, 1982, Atlantic Monthly
7 The Spreading of Disorder. Kees Keizer, Siegwart Lindenberg and Linda Steg.
Strategiskt arbetssätt för att
minska nedskräpningen
Det behöver inte vara svårt att arbeta strategiskt med nedskräpningsfrågan. Till att börja med handlar det om att organisera arbetet inom kommunen och samordna frågan mellan berörda förvaltningar och andra intressenter och aktörer. Det är också viktigt att kartlägga nuläget genom att mäta nedskräpningen och utifrån det sätta upp mål för minskad nedskräpning och bestämma vilka åtgärder som ska sättas in för att kunna nå målen.
Kommunernas behov och förutsättningar är olika beroende på storlek och andra faktorer. Hur arbetet läggs upp behöver anpassas efter dessa förutsättningar, som t.ex. att det i en mindre kommun kan räcka med att utse en ansvarig person istället för att utse en arbetsgrupp. I vägledningen tas olika exempel på aktiviteter och åtgärder upp, som kan ge underlag för ett urval av åtgärder baserat på de lokala behoven.
Några framgångsfaktorer som är viktiga i det strategiska arbetet är:
tydligt utpekat ansvar, med en person eller arbetsgrupp utsedd som ansva-rar för nedskräpningsfrågan i kommunen
politisk förankring i kommunen för det strategiska arbetet
medel avsatta för nedskräpningsarbetet långsiktigt (en egen budget) arbetet bedrivs över förvaltningsgränserna
att mål och åtgärder för minskad nedskräpning sätts upp samt att dessa följs upp kontinuerligt
Ett sätt att underlätta det förebyggande och långsiktiga arbetet mot nedskräpningen är att upprätta en plan för minskad nedskräpning. Se vidare i avsnittet ”Plan för minskad nedskräpning” på sid. 32.
Nedan följer en genomgång av hur det strategiska arbetet mot nedskräpning kan genomföras. Viktiga delar i arbetet är att:
skapa en ändamålsenlig organisation kartlägga och mäta nedskräpningen
sätta upp mål och åtgärder för minskad nedskräpning kommunicera arbetet och utbyta erfarenheter
sätta upp en budget för det strategiska arbetet
Organisation
För att nå framgång i arbetet mot nedskräpning är det viktigt att identifiera var i kommunen ansvaret ligger för att driva och samordna arbetet med nedskräpnings-frågan. Inom kommunerna hanteras frågan inom olika förvaltningar och med olika
organisationer inom olika kommuner. Många gånger saknar nedskräpningen en ”naturlig hemvist” inom den kommunala förvaltningen, eftersom frågan har kopp-ling till en rad områden som renhållning, miljö, trygghetsfrågor, verksamhet i sko-lor med mera. Nedskräpning har också koppling till flera olika aspekter av hållbar-hetsbegreppet och det bidrar också till att frågan behöver hanteras på flera håll. Tydligt utpekat ansvar
En viktig framgångsfaktor är att det finns en person eller en arbetsgrupp i kommu-nen med uttalat ansvar för nedskräpningsfrågan. Det är viktigt att se till att alla delar inom kommunen som berörs är delaktiga i arbetet.
Nedskräpningsfrågan har även kopplingar till andra kommunala frågor, som exem-pelvis trygghetsfrågor eller klotterbekämpning. Det är ofta en fördel att samordna arbetet kring dessa frågor.
Samarbete mellan förvaltningar
Det är viktigt att berörda förvaltningar samarbetar, eftersom nedskräpningsfrågan berör många olika delar av kommunens verksamhet. I dagsläget är det dock inte speciellt vanligt att så sker ute i kommunerna. I en enkätundersökning våren 20128, uppgav majoriteten av de svarande kommunerna att det endast i liten utsträckning eller inte alls bedrivs samarbeten mellan olika förvaltningar i samma kommun kring nedskräpningsfrågor. Den politiska förankringen är också en viktig faktor för ett framgångsrikt och långsiktigt förebyggande arbete.
Kontinuitet i arbetet
Arbetet bör också vara en del i den ordinarie kommunala verksamheten och inte en tidsbegränsad satsning. För att ge resultat på längre sikt behöver arbetet bedrivas kontinuerligt. Effekterna av tidsbegränsade projekt riskerar att klinga av relativt snabbt när frågan inte längre drivs.
Koppling till grupp som tar fram kommunal avfallsplan
En rekommendation är att det finns en person med utpekat ansvar för nedskräp-ningsfrågan i den grupp inom kommunen som arbetar med den kommunala av-fallsplanen.
Samråd och samverkan
Utöver samverkan och samordning internt är det en fördel för kommunen att sam-arbeta med andra aktörer för att minska nedskräpning och samtidigt öka tryggheten och minska skadegörelsen. Flera kommuner har ett aktivt samarbete med
8 Det här är ingen skräpfråga! En utvärdering av kommunernas arbete mot nedskräpning. Rapport
tanter från centrumförening, bostadsbolag, polis, brottsförebyggande råd, byalag och lokaltrafik.
I ett antal kommuner upplever man idag att ändrade matvanor och konsumtions-mönster leder till ökad nedskräpning9. När fler snabbmatsrestauranger och caféer
etablerar sig ökar också nedskräpningen på allmänna platser. Det är därför viktigt att kommunen etablerar ett samarbete med innehavare till olika näringsställen kring förebyggande insatser.
När det gäller skräp längs kusterna kan länsstyrelsens fisketillsynsmän vara möj-liga samarbetspartners. Att samarbeta med ideella föreningar som scoutkårer, naturskyddsföreningar, sportfiskeföreningar, kajakklubbar och liknande är också en framgångsfaktor.
Ett exempel är en kommun, där politikerna satt upp ett prioriterat mål om samver-kan för att få bukt med nedskräpning och nära relaterade frågor. Det lokala Brotts-förebyggande rådet har där fått i uppdrag att i samverkan med kommunen driva ett långsiktigt arbete med syfte att skapa en trygg och vacker stad. Samverkan kan då uppmuntra till möten och aktiviteter, öka tryggheten och minska nedskräpning, klotter och skadegörelse.
Allmänhetens deltagande
Nedskräpning är en fråga som engagerar många människor i vårt samhälle, och att skapa rutiner för att samla in synpunkter och idéer från allmänheten är en god idé. Ett förslag är att göra det möjligt för allmänheten att lämna förslag och synpunkter via kommunens webbplats eller via sociala medier. Ett annat är att lansera möjlig-heten att med hjälp av mobilapplikation rapportera nedskräpning direkt till kom-munen. Exempelvis har Håll Sverige Rent utvecklat en mobilapplikation som kan kopplas direkt till kommunens ärendehanteringssystem. Ett annat sätt att närma sig allmänheten är att involvera föreningslivet i arbetet. Många föreningar anordnar idag skräpplockning i sina närområden. Läs mer om hur man deltar i Håll Sverige Rents nationella Skräpplockardagar på www.hsr.se/skrapplockardagarna.
Kartläggning och mätning
För att kunna sätta in rätt insatser samt följa upp utvecklingen i kommunen är det viktigt att mäta och följa upp nedskräpningen över tid. Eftersom problemets art är både ekonomiskt, socialt och miljömässigt bör det göras mätningar inom flera om-råden. Viktiga områden att mäta och följa upp är den faktiska nedskräpningen och kommuninvånarnas attityder. För att ge underlag för fortsatt budgetering är det också viktigt att följa upp kostnaderna, särskilt som dessa ibland är spridda på flera förvaltningar. I det här kapitlet redogörs för olika metoder för mätning och upp-följning.
9 Kommunernas kostnader för skräphantering – städning och förebyggande åtgärder, en redovisning.
Syftet med att mäta skräpfrekvens och attityder är:
att göra det möjligt att identifiera kostnaderna för nedskräpning
att kartlägga nedskräpningsfrekvensen i olika områden i syfte att sätta in rätt åtgärder (papperskorgar, städinsatser m.m.)
att identifiera var skräpet kommer ifrån och vilken typ av skräp det är. Det ökar kunskapen om varför en plats blir nedskräpad samt ökar möjligheten att påverka aktörer som bidrar till nedskräpningen.
att mäta attityder ger en möjlighet att förstå hur nedskräpningen påverkar kommuninvånarna och vilken betydelse nedskräpningen har för dem mätningarna ger goda möjligheter att kommunicera kring nedskräpningen,
t.ex. via media
att öka kunskapen hos allmänheten om problemet
Mer information om metoder och verktyg finns på Håll Sverige Rents och Natur-vårdsverkets webbplatser, www.hsr.se och www.naturvardsverket.se.
Mätning av skräpfrekvens
Att kartlägga och mäta skräpfrekvensen i kommunen är ett effektivt verktyg för att identifiera vilka åtgärder som ger effekt och ett sätt att följa upp nedskräpningen över tid. Det ger också en möjlighet att identifiera kostnaderna för olika områden vad gäller nedskräpningen.
Att veta hur nuläget för nedskräpningen i kommunen ser ut är avgörande för att kunna sätta mål kopplade till minskad nedskräpning.
Mätningar fungerar som ett verktyg för att identifiera var skräpet kommer ifrån, kategorisera det och få en bättre överblick hur mycket skräp det finns i olika miljöer samt för att samla ihop jämförbara data. Mätningarna underlättar alltså förståelsen för vilka faktorer som bidrar till nedskräpningen – vem är det som skrä-par ned och varför? Den kunskapen kan till exempel användas för att tillsammans med samverkanspartners formulera en problembild för att sedan hitta lösningar. Det finns idag olika metoder för att mäta skräpfrekvensen i stadsmiljö. Metoderna är anpassade efter typ av miljö och storlek på kommunen. Därutöver finns det även metoder för att mäta nedskräpning på stränder samt ett verktyg för att följa upp omfattande nedskräpning. Håll Sverige Rent erbjuder användarstöd för att genom-föra mätningar samt följa upp och kommunicera resultat. Håll Sverige Rents der är framtagna i samarbete med SCB. Nedan finns en kort beskrivning av meto-der och verktyg. Se även bilagor till denna rapport med sammanfattande metodbe-skrivningar.
METOD FÖR TÄTORTER MED >20 000 INVÅNARE:
Genom ett slumpmässigt urval väljs 200 mätpunkter ut inom den centrala staden. Området där mätpunkterna slumpas ut ska vara minst 0,35 km² och det ska ha
tyd-ligt avgränsade gång- och cykelbanor. Mätningar genomförs under en 2-4 veckor lång period under maj till september. Metoden möjliggör jämförelser över tid och nyckeltal är antal skräp/10m² i den centrala delen av staden.
METOD FÖR TÄTORT MED 12 000-20 000 INVÅNARE:
Genom ett slumpmässigt urval väljs 100 mätpunkter ut inom den centrala staden. Området ska inte vara större än 0,5 km² och det ska ha tydligt avgränsade gång- och cykelbanor. Mätningar genomförs under en 2-4 veckor lång period under maj till september. Metoden möjliggör jämförelser över tid och nyckeltal är antal skräp/10m² i den centrala delen av staden.
METOD FÖR TÄTORT MED <12 000 INVÅNARE OCH UTSATTA OMRÅDEN:
Mätning utgår från 20 mätpunkter som har valts ut av kommunen utifrån att de upplevs som extra nedskräpade. Mätning genomförs under åtta dagar i sträck, med valfri startdag. Metoden möjliggör jämförelser över tid och nyckeltal är antal skräp/10m² inom de utvalda mätområdena.
METOD FÖR PARKER OCH GRÖNOMRÅDEN
Metoden utgår från 140 mätpunkter som slumpas ut inom mätområdet. Mätningen genomförs under sju dagar i sträck under någon av de tre första veckorna i juni. Metoden möjliggör jämförelser över tid och nyckeltal är antal skräp/10m² inom det utvalda mätområdet. Resultatet visar hur mycket skräp som kan förväntas hittas i parken under vald tidsperiod.
METODER FÖR STRÄNDER
Sedan tidigare finns en metod att mäta skräp på stränder som är baserad på OSPAR:s metodik. Mätning enligt denna metod görs i dag främst i Nordsjö-området, bl.a. på sex referensstränder längs Bohuskusten. En ytterligare metod för att mäta skräp på stränder som är baserad på UNEP/IOC:s riktlinjer har tagits fram av Håll Sverige Rent och Statistiska Centralbyrån (Metod för mätning av skräp på stränder). Metoderna harmoniserar med varandra och båda metoderna möjliggör internationella och nationella jämförelser. Avsikten med Metod för mätning av skräp på stränder är att kunna erbjuda kommunerna stöd och vägledning i utföran-det av mätningen, stöd i uppföljningen och i åtgärdsleutföran-det samt kunna erbjuda data-baserade rapporter.
Bägge metoderna bygger på att mätningarna genomförs på en strand som minst är hundra meter lång. Mätningar genomförs under vår, sommar och höst. Metoderna möjliggör jämförelser över tid och nyckeltal är antal skräp/100m (Håll Sverige Rents metod inkluderar även nyckeltalet antal skräp/10m²).
Skräpmätningar på stränder fungerar som ett verktyg för att identifiera var skräpet kommer ifrån, kategorisera det, få en bättre överblick över hur mycket skräp det faktiskt finns på stränderna och att samla ihop jämförbara data. Sammantaget
för-bättrar det möjligheterna att sätta in rätt åtgärder. Dessutom ger mätningarna en möjlighet att kommunicera med allmänheten om problemet samt att öka kunskapen om hur nedskräpningen påverkar det marina ekosystemet. Kommuner som vill genomföra strandmätningar kan kontakta Håll Sverige Rent, bl.a. för utbildning och stöd i hur Metod för mätning av skräp på stränder kan användas. För information om OSPAR-mätningen, kontakta Havs- och vattenmyndigheten.
VERKTYG FÖR ATT HANTERA OMFATTANDE NEDSKRÄPNING
Ett sätt att få kännedom om nedskräpning av större omfattning, som t.ex. när någon slängt större mängder skräp som byggavfall, säckar med sopor och liknande, är att ta hjälp av allmänheten. Det finns en mobilapplikation som gör det möjligt för allmänheten att rapportera in nedskräpning av större omfattning och t.ex. skrot-bilar och skrotbåtar. Mobilapplikationen kan kopplas till ärendehanteringssystem hos kommunerna och också användas för rapportering som görs av kommunens anställda. Mobilapplikationen finns för både Iphone och Android, och heter ”Håll Sverige Rent”. Se vidare i bilaga 6.
För att enklare kunna handlägga ärenden som gäller nedskräpning av större omfatt-ning finns vägledomfatt-ning för hantering av sådana ärenden. Se vidare under avsnittet ”Rutiner”, sid. 26, och bilaga 7 i denna rapport.
Mätning av attityder
Att mäta attityder är också viktigt för att förstå och följa upp hur nedskräpningen påverkar kommuninvånarna och vilken betydelse nedskräpningen har för dem. Om nedskräpningen är en viktig fråga för kommuninvånarna kommer frågan också att bli en viktigare fråga för lokala politiker. Det i sin tur kan bidra till den politiska förankringen av nedskräpningsarbetet. Attitydmätningarna bidrar också till besluts-underlaget för vilka åtgärder som ska sättas in.
Exempel på attitydundersökning: Medborgarundersökning
I samarbete med stiftelsen Håll Sverige Rent erbjuder SCB Sveriges kommuner möjlighet att mäta invånares attityder till nedskräpning i kommunen genom tilläggsfrågor till en NKI-undersökning (en undersökning som mäter hur nöjd kommuninvånaren är med olika frågor i kommunen, så kallat nöjd kund-index). Frågorna handlar om kommuninvånarnas attityder till nedskräpning och hur ned-skräpningen upplevs vara i kommunen. Frågorna är ett komplement till de frågor kring renhållningen i kommunen som redan ställs i medborgarundersökningen. Frågorna bifogas standardenkäten och finns även tillgängliga på www.scb.se. Undersökningen gör det möjligt att göra regionala och nationella jämförelser över tid.
Mätning och uppföljning av kostnader
Utöver mätning av skräpfrekvens och attityder är det även viktigt att följa upp kostnader relaterat till nedskräpning över tid, för att kunna veta om de åtgärder som
vidtas är effektiva. Dessa kostnader kan både vara direkta som kostnad för mark-städning men även mer indirekta som minskade intäkter inom besöksnäringen p.g.a. nedskräpning av specifika områden, som t.ex. badplatser. Uppföljningen ger också underlag för kommunikation med kommuninvånarna om hur mycket av skattemedlen som tas i anspråk för att åtgärda nedskräpningen.
För att kunna identifiera vilka kostnader som kan kopplas till nedskräpning är det viktigt att särskilja olika kostnader. Dessa kan vara:
investeringar, som exempelvis inköp av papperskorgar
löpande kostnader, som exempelvis upplockning av skräp samt tömning av papperskorgar
förebyggande åtgärder, som exempelvis deltagande i skräpplockardagar och egna lokala kampanjer
Kostnaderna för nedskräpningen är ofta spridda över flera förvaltningar och för att kunna budgetera bl.a. för förebyggande åtgärder är det viktigt att ha en samlad bild. Behovet av städning och därmed kostnaderna för denna påverkas av flera faktorer. Några sådana faktorer som bör tas med i beräkningarna listas nedan. Frågan disku-terades bl.a. i intervjuer och en enkätstudie som Naturvårdsverket genomförde under försommaren 201210. Faktorer som de medverkande kommunerna anser
påverkar kostnader för städning finns listade nedan.
Exempel på faktorer som påverkar kostnader för städning:
befolkningsstorlek: när befolkningen växer
väderlek: ju bättre väder, desto fler personer vistas utomhus vilket medför ökad nedskräpning
enskilda evenemang: många människor på en plats ökar nedskräpningen fler snabbmatsrestauranger: intervjupersonerna upplevde ett avsevärt ökat
städbehov i takt med att snabbmatsrestauranger etablerar sig.
nytillkomna ytor: nya områden som växer upp kan öka det kommunala ansvaret
ändrade preferenser: graden av uppföljning av klagomål varierar över tid och mellan kommuner
ändrade beteenden: människors beteende vad gäller nedskräpning kan ändras över tid. Utöver kopplingen till engångsförpackade livsmedel upp-lever vissa kommuner att det blivit mer ”socialt accepterat” att skräpa ned. ansvar: när ansvar för städning överlåts antingen på privata fastighetsägare eller till anlitade entreprenörer ökar också behovet av tillsyn och kontroll av städningens kvalitet
10 Kommunernas kostnader för skräphantering – städning och förebyggande åtgärder, en redovisning.
incitament: kommunala bostadsbolag och affärsidkare kan ha ett intresse av att hålla ”rent och snyggt” för att antingen undvika ytterligare förstö-relse/vandalisering, eller för att höja värdet på den tjänst som säljs (t.ex. ”uteservering”). På samma sätt kan enskild aktör ha ett intresse av att städa så lite som möjligt om de inte kan kompensera sig för kostnaden på något sätt. Entreprenadformen är förknippad med vissa transaktionskostnader (upphandling etc.) som i vissa fall kan vara ganska stora.
förekomst av omfattande marin nedskräpning
förekomsten av alternativa finansieringsformer: vissa kommuner har i några avseenden, t.ex. strandstädning, i stor men ofta tillfällig utsträckning löst finansieringen av verksamheten via statliga arbetsmarknadsåtgärder11.
Mål och åtgärder för minskad nedskräpning
I arbetet mot nedskräpning kan det vara mer effektivt att arbeta med förebyggande åtgärder än att enbart reagera i efterhand genom städinsatser. En svårighet i arbetet är att det ofta är svårt att uttala sig om effekter av enskilda insatser, bl.a. eftersom många kommunala åtgärder genomförs parallellt. Det blir dock lättare att redovisa vilka effekter olika åtgärder får om kommunen sätter upp mål, upprättar handlings-planer och kartlägger skräpläget.Kommunerna som deltog i utvärderingen ”Det här är ingen skräpfråga!” 12 har
svarat på vilka förebyggande åtgärder som man anser medför minskad nedskräp-ning. Främst nämner man attityd- och beteendeförändrande insatser riktade mot barn och ungdomar, informationskampanjer och tillgång till papperskorgar. Många kommuner ser också städinsatser som en förebyggande åtgärd, speciellt så kallad synlig städning, dvs. städning under dagtid.
Mål för minskad nedskräpning
Det är viktigt att sätta upp mål för minskad nedskräpning i en plan för minskad
nedskräpning och skriva in dessa mål i den kommunala avfallsplanen.
Ett förslag är att sätta upp mål där man anger hur mycket nedskräpningen ska minska. Ett exempel från en kommun:
”Nedskräpning utomhus på platser där allmänheten har tillträde till har minskat med 50 procent jämfört med år 2011.” Målet ska vara uppfyllt år 2020. Uppfölj-ning ska ske genom mätUppfölj-ning av nedskräpUppfölj-ning.
Ett annat exempel från en kommun är:
”2016 ska nedskräpning i centrumfyrkanten minska med 50 procent utifrån 2009 års nivå”.
11 under perioder då sådana åtgärder funnits tillgängliga.
12 Det här är ingen skräpfråga! En utvärdering av kommunernas arbete mot nedskräpning. Rapport
En annan typ av mål är sådana som rör hur kommuninvånarna upplever nedskräp-ningssituationen. Ett sådant mål kan t.ex. gälla att öka den andel av befolkningen som är nöjda med sin utomhusmiljö ur nedskräpningssynpunkt. Ett annat förslag är att sätta upp mål för att följa upp den upplevda nedskräpningen i kommunen. Ex-empelvis genom ett mål att ”antalet invånare som upplever att nedskräpning är ett problem i kommunen ska minska”. Detta kan följas upp genom att mäta invånarnas attityd till nedskräpning och kring hur nedskräpningen upplevs vara i kommunen, genom exempelvis en NKI-undersökning (se vidare under avsnittet ”Kartläggning och mätning”).
Arbetet med att formulera mål och åtgärder för minskad nedskräpning bör inledas tidigt i samband med att en kommun tar fram en ny avfallsplan. I kommuner där en avfallsplan redan är antagen kan arbetsgruppen med ansvar för det strategiska arbe-tet mot nedskräpning sätta upp mål i planen för nedskräpning och arbeta för att koppla dem till den befintliga avfallsplanen.
Läs mer om vilka metoder som finns för att följa upp mål om minskad nedskräp-ning i avsnittet ”Kartläggnedskräp-ning och mätnedskräp-ning”.
Förebyggande åtgärder
Att välja att skräpa ned eller att inte göra det är ett individuellt beslut. Den bästa åtgärden mot nedskräpning är att få individen att bestämma sig för att inte skräpa ned, något som kräver medvetenhet om problemet och kunskap att grunda beslutet på. Mycket tyder på att tidsbegränsade kampanjer har begränsad effekt när det gäller att ändra attityder och beteenden på lång sikt. Istället är det effektivt att in-volvera individer i att ”lära genom att göra”, till exempel genom att anordna åter-kommande skräpplockardagar (se nedan).
Att lära barn och ungdomar i förskolan, grundskolan och gymnasiet att inte skräpa ned har många fördelar. Det är en utmärkt ingång för förskolan och skolan för att fortsätta arbeta med lärande för hållbar utveckling. Skräpfrågan är också ett bra sätt att lära barn och ungdomar att ta ansvar för sin närmiljö. Barn fungerar också som bra ambassadörer för vuxna i sin omgivning.
Skräpplockardagar är ett bra sätt att sprida kunskap. Avsikten med
skräpplockar-dagar är att höja medvetenheten om nedskräpningsproblemet och uppmuntra män-niskors engagemang kring sin närmiljö samt att göra det tydligt att det varken är acceptabelt eller tillåtet att skräpa ned. Skräpplockardagar handlar om mer än att plocka skräp, de fungerar också som en manifestation mot nedskräpningen. Exem-pel på målgrupper som kan involveras är skolor, företag, kommunens egna politi-ker och tjänstemän etc. Många kommuner anordnar redan i dag stora kampanjer, som ofta avslutas med en stadsfest eller liknande.
För kommuner som vill ha hjälp att anordna skräpplockardagar finns möjlighet att delta i Håll Sverige Rents nationella kampanj; se www.skrapplockardagarna.se.
Kampanjer som skräpplockardagar behöver vara en del av det årliga, ordinarie arbetet mot nedskräpning för att ge varaktiga, långsiktiga effekter. I utvärderingen av kommuners arbete mot nedskräpning (2012) fick de kommuner som deltagit i skräpplockaraktiviteter besvara frågan om de upplever att skräpplockningen påver-kat hur mycket det har skräpats ned i området efter att aktiviteten är avslutad. Av de kommuner som svarat uppger 32 procent att det skräpats ned mindre, medan 39 procent av kommunerna uppger att det är oförändrat. Övriga kommuner uppger att de inte vet.
Nedskräpningen av parker i våra städer har ökat mycket på senare år. Ett sätt att skapa uppmärksamhet kring frågan är att anordna en skräpfri picknick genom ge sig ut med skräppåsar och uppmana människor som har picknick att inte skräpa ner, och samtidigt genomföra en installation med en ”Barfotapark”, där människor kan få uppleva hur en helt skräpfri park kan vara. Håll Sverige Rent har tagit fram förslag på hur aktiviteter av denna typ kan läggas upp, se www.hsr.se.
Ett annat sätt att förebygga nedskräpning är genom att samarbeta med
närings-idkare. Ett exempel är ett samarbete mellan kommunen och caféverksamheter,
butiker samt restauranger. Snabbmatsrestauranger och andra försäljningsställen av livsmedel och drycker i engångsförpackningar är en viktig målgrupp. Centrumför-eningar är andra intressenter som kommunen kan samarbeta med. Ett viktigt inslag i arbetet är att uppmuntra näringsidkare till att kommunicera med sina kunder kring nedskräpning och att underlätta för kunderna att göra sig av med skräp som upp-kommer på ett lämpligt sätt.
Vid arrangemang och event som festivaler och idrottsevenemang kan kommunen och arrangören samverka för att minska nedskräpningen. Till exempel går det att skapa förutsättningar för att skräpet ska hamna på rätt ställe. En kommun kan till exempel stötta en arrangör med lämpliga kärl för skräpet, ställa krav på arrangören vid tillståndsgivning och ordna årliga arrangörsträffar där man visar goda exempel på hur man kan minska nedskräpningen.
Synlig städning, ofta på dagtid, är också en typ av förebyggande arbete. Att
genom-föra skräpdyk är ett sätt att synliggöra problemet med skräp i hav, sjöar och vatten-drag och på så sätt påverka människors beteenden.
Infrastruktur
Även om individen inte vill skräpa ned måste det finnas en infrastruktur som fun-gerar, det måste vara lätt att göra rätt. Väl synliga papperskorgar, papperskorgar med inbyggda askkoppar, möjlighet till sortering och anvisningar om var man kan kasta sitt skräp är några exempel på infrastruktur som underlättar för individen. Ett annat sätt att underlätta för kommuninvånarna är att anpassa återvinningscentraler-nas öppettider.
Ett bra sätt att sätta in rätt åtgärder på rätt plats, både vad gäller placering av pap-perskorgar och städinsatser, är att använda det skräpfacit som blir resultatet från skräpmätning. Det finns också metoder för att ta reda på hur människor rör sig på allmänna platser, så kallade stråkanalyser, som kan vara till god hjälp vid plane-ringen av placering av kärl på rätt ställe.
Det är också av vikt att nedskräpningsfrågan lyfts in tidigt i stadsplaneringen, t.ex. då man planerar för en förändring i befintliga bostadsområden eller ska exploatera ett nytt område.
Rutiner
Vid nedskräpning där okända gärningsmän slängt exempelvis byggavfall, möbler, hemelektronik eller säckar med olika typer av skräp vid en undanskymd plats som en vändplan eller mindre trafikerad grusväg är det praktiskt att följa vissa rutiner. En vägledning för hantering av ärenden gällande omfattande nedskräpning finns i bilaga 7. Vägledningen gäller inte för ärenden då nedskräpningen innebär skada eller olägenhet för miljön (miljöfarlig verksamhet), då tillämpas istället bestämmel-ser i 9 kap. MB om miljöfarlig verksamhet.
När det gäller skrotbilar, som också faller in under begreppet nedskräpning, måste andra rutiner följas.
Även när det gäller skrotbåtar är regelsystemet ett annat. Mer information om han-tering av sådana ärenden finns på www.hsr.se.
Kommunikation och erfarenhetsutbyte
Glöm inte bort att tala om vad ni gör och vara stolta över det som är bra! Ett effek-tivt sätt att nå ut är att ordna spännande och roliga aktiviteter som väcker intresse i media.
Skriv pressmeddelande om konkreta insatser och resultat som lokala och nationella medier kan vara intresserade av. Se till att informationen kommer ut på er webb-plats och använd alla de tillgängliga kanaler som finns för att få ut ert budskap. Formulera i planen för minskad nedskräpning (se nedan) vilket budskap kommu-nen vill kommunicera externt. Ge riktlinjer om att budskapet ska formuleras kon-sekvent och kommuniceras när så är möjligt. Det är viktigt att kommunikationen kopplas till de mål och åtgärder som finns fastlagda i planen för minskad
skräpning. Skapa gärna en kommunikationsplan för hur arbetet med minskad
ned-skräpning ska kommuniceras. Det är bra om planen innehåller rutiner för hur kommunen kontinuerligt ska informera allmänheten och olika intressenter om arbetet.
