DOKUMENTATION AV DE SVENSKA
NATIONALPARKERNA NR 29
SÅ VÄNDE VINDEN
BILDANDET AV FULUFJÄLLETS NATIONALPARK
PER WALLSTEN
DOKUMENTATION AV DE SVENSKA
NATIONALPARKERNA NR 29
SÅ VÄNDE VINDEN
BILDANDET AV FULUFJÄLLETS NATIONALPARK
PER WALLSTEN
BESTÄLLNINGAR Ordertel: 08-505 933 40 Orderfax: 08-505 933 99 E-post: natur@cm.se
Postadress: CM Gruppen AB, Box 110 93, 161 11 Bromma Internet: www.naturvardsverket.se/publikationer
NATURVÅRDSVERKET Tel: 010-698 10 00, fax: 010-698 10 99 E-post: registrator@naturvardsverket.se Postadress: Naturvårdsverket, SE-106 48 Stockholm
Internet: www.naturvardsverket.se ISBN 978-91-620-1294-6 © Naturvårdsverket och författarna 2012 Omslag: Vy från kalfjället ovanför Njupskärsklyftan.
Foto omslagets framsida: Krister Larsson
Grafi sk form: Naturvårdsverket och Typisk Form designbyrå Tryck: Elanders Sverige AB, 2012
FÖRORD 5 SAMMANFATTNING 6 SUMMARY IN ENGLISH 9 INTRODUKTION 13 Metod 15 NATIONALPARKSFAKTA 19 1. PROLOG 21 Naturvårdsverkets uppdrag 21 Nationalparksplanen 21 Idreöverenskommelsen 23 Bullerutredningen 23 Arbetsgruppen 23 2. VÄXANDE KONFLIKTER 27 Nya förutsättningar 28 Fler möten 29 Zoneringen 31 Tempot ökar 32 Växande motsättningar 34 Kompromisser 37 Slutfasen 39 Slutsats 43 3. ÄNDRAT PERSPEKTIV 47 Öppningen 47 Omlandsprojektet, etapp 1 49 Omlandsprojektet, etapp 2 52 4. VÄNDNINGEN 57 Slutsats 61 5. AVGÖRANDET 65
Skrivelsen till kommunerna 65 Kommunernas beslut 68 6. GENOMFÖRANDET 73 Fortsatt motstånd 73 Planering för upprustning och nybyggnad 73 Detaljplanen 74 Fortsatta EU-ansökningar 75 Omlandsprojektets fortsatta arbete 77 Nytt grus på fjället 79 Nystart för arbetsgruppen 81 Jaktfrågornas avgörande 83
Spaden i marken 86
INNEHÅLL
Identitet och information 90 Fortsatt arbete med föreskrifter och skötselplan 93 Markåtkomsten 95 Vägen 98 Övrig infrastruktur 99
Pan Parks 100
7. FINALEN 107
Beslut av regering och riksdag 107 Beslut av Naturvårdsverket 110 Invigningen 114 8. SAMMANFATTANDE DISKUSSION 125 Diskurser och verklighetsuppfattning 125 Nytta och socialt kapital 127
Vems problem? 128
Planering och samverkan 128 Så uppfylldes Fulufjällsringens vision 129 Så uppfylldes önskemålen från Älvdalens kommun 130 Erfarenheter och framgångsfaktorer 131 9. VAD HÄNDE SEDAN? 135 Besök och besökare 135 Naturum och naturvärden 136 Jakt 138 Skötselplanen 139 Skötsel och skötselråd 141 Norsk nationalpark 143
Pan Parks 145
Fulufjällsringen 148 Ekonomi 150
10. FRAMTIDEN 157
Problem och möjligheter 157 Mycket på gång i Dalafjällen 158 Avslutande kommentar 159 LITTERATUR 161 VÄGEN TILL EN NATIONALPARK 163 Inledning av Per Wallsten 163 Reportage av Göran Greider 165 FÖRFATTARNA 192 FOTOGRAFER OCH ILLUSTRATÖRER 193 TIDIGARE RAPPORTER I SERIEN 194
FÖRORD
NATIONA LPA R K ER NAÄ RETT av naturvårdens starkas-te varumärken globalt sett. De innebär ett starkt skydd av många av jordens mest värdefulla natur-områden och attraherar naturintresserade över hela världen. Här finns ikoner som Yellowstone, Serengeti och Galapagosöarna.
I Sverige har vi haft nationalparker sedan 1909 då våra – och samtidigt Europas – första nio nationalparker bildades. Därefter har ytterligare 20 tillkommit i Sverige och vi har nu 29 nationalparker.
Naturvårdsverket ansvarar för bildandet av nationalparker och samarbetar med länsstyrelser och andra intressenter. Vi arbetar efter en national-parksplan, den första beslutades 1987 och revidera-des 2008.
Den här boken handlar om bildandet av Fulufjäl-lets nationalpark som invigdes 2002. Det blev en mycket lärorik process för oss och de erfarenheterna bär vi med oss i det fortsatta arbetet med dialog och delaktigheter i naturvården.
Den första delen av boken har skrivits av Per Wallsten, som var handläggare på Naturvårdsverket
för bildandet av Fulufjällets nationalpark. Han är numera chef för Tyresta nationalpark. Per beskriver arbetet och drar slutsatser om den processen, samt ger personliga reflexioner från det praktiska arbetet med Fulufjället. Han ger också en sammanfattning av vad som hänt fram till 2012.
I den andra delen berättar författaren Göran Greider i ett personligt reportage om två resor till Fulufjället året efter det att parken bildats. Han träf-far människor kring fjället och beskriver hur de ser på processen och den nya nationalparken.
Vi tror att denna bok kan vara till stor nytta och inspiration i det fortsatta arbetet med nationalpar-ker och att skydda naturvärden. Författarna svarar själv för innehållet.
Stockholm i december 2012
Lena Callermo
SAMMANFATTNING
R A PPORTENBESK R I V ERH U R det gick till att bilda Fulufjällets nationalpark och analyserar vad som hände. Parken är 38 000 hektar stor och ligger i Älvdalens kommun i nordvästra Dalarna. Den består av en flack högplatå med mjuka toppar och branta, urskogsklädda sidor. Fjällhedarna, som inte betas av renar, är unika för fjällvärlden. Här finns höga geologiska värden. Största attraktionen är Njupeskärs vattenfall, Sveriges högsta med sina 93 meters fallhöjd.
TRADITIONELL PROCESS MED VÄXANDE MOTSTÅND
År 1994 bildades en arbetsgrupp för att ta fram en skötselplan och föreskrifter för en planerad na tio-nalpark i Fulufjället. I gruppen ingick repre sen tanter för Naturvårdsverket, Länsstyrelsen i Dalarna, Älvdalens kommun (Malungs kommun tillkom efter ett år), och ortsbefolkningen. Redan inledningsvis fanns en skepsis från de två senare, då man befarade stora restriktioner för skoteråkning, jakt och fiske.
Under arbetets gång blev det uppenbart att vissa begränsningar av dagens aktiviteter i området var nödvändiga för att uppfylla nationalparkskraven. Förutsättningarna för arbetet skärptes av flera nationella fjällutredningar om minskning av buller, om jakt- och fiskefria områden m.m. Ett förslag till zonindelning av Fulufjället, med såväl orörda delar som områden med skoter, jakt och fiske, togs fram som underlag för planeringsarbetet.
Motsättningarna växte, misstroendet mot staten lika så. Begränsningarna sågs som ett hinder för livs kvalitén hos ortsborna, samtidigt som fördelarna med en nationalpark var otydliga och svåra att för medla. Protestlistor mot att ”allt blir förbjudet”
samlades in, de lokala representanterna lämnade arbetsgruppen och kommunen ställde krav på att behålla det mesta som förut. Lokaltidningarna hade stora rubriker om konflikten och motståndet.
Till slut gick det inte att fortsätta som förut. Frå gan om problem och restriktioner inom den bli vande nationalparken överskuggade allt och arbets gruppen lades ned. Men det var en komplex situation, som även innehöll element av inrotad miss tro mot statsmakterna och frustration över gles bygdsproblemen. Nationalparken blev en tydlig yttre fiende.
ÄNDRAT PERSPEKTIV
Naturvårdsverket och Länsstyrelsen konstaterade att ett annat arbetssätt behövdes. Via breda diskus sioner växte det så kallade Omlandsprojektet fram hösten 1997. I detta arbetade en projektledare nära orts borna, lyssnade och analyserade. Successivt blev det uppen-bart för lokalbefolkningen att också ett nollalternativ utan nationalpark hade sina nack delar; att den nega-tiva spiralen med försämrad service, utflyttning och arbetslöshet sannolikt skulle fortsätta som förut.
Tillsammans med byalag och andra gruppe ring-ar bland ortsborna formulerades en gemensam vision om hur en nationalpark skulle kunna vara till nytta lokalt. Nya nätverk utvecklades och diskus sionerna tog fart i byarna. Konkreta åtgärder före slogs, ett förtroende byggdes upp för statens arbete och fokus blev alltmer riktat framåt.
VÄNDNINGEN
För att finansiera satsningarna för en ny national-park sökte Naturvårdsverket medel från EU:s strukturfonder. Möjligheterna till konkreta åt
-gärder och nya arbetstillfällen blev nu uppenba ra. Samtidigt pågick en intensiv debatt i lokal tid ning-arna. Motståndarna beskrev det ”kompakta mot-ståndet” och argumenterade hårt mot national-parksplanerna. Men till slut kom en reaktion från de som tänkte annorlunda: Vid luciatid 1998 skrev femton personer från byar runt fjället att det fanns andra uppfattningar och att de ville göra bildandet av en nationalpark till något positivt för bygden. Detta var vändpunkten, det blev nu legitimt att uttrycka andra åsikter än de utåt sett förhärskande nej-uppfattningarna.
Fler inlägg och artiklar följde, isen var bruten och vi fick en helt annan situation: tillit ersatte miss-tro, möjligheter ersatte problem och många såg en nationalpark som en socioekonomisk resurs för dem som levde i omlandet utanför parkgränsen. Frågan var nu snarare hur en nationalpark skulle vara be-skaffad än om man över huvud taget skulle ha någon.
Det blev klart med EU-finansieringen och Naturvårdsverket skrev till kommunerna och be-gärde ett mandat för att gå vidare och genomföra nationalparken: ja eller nej? Debatten blev på nytt intensiv, men förespråkarna var nu flera och starkare än tidigare. Flera lokala remiss instanser var positiva. Vid kommunfullmäktiges möten i juni 1999 röstade Älvdalen ja medan Malung på grund av skoterrestriktionerna röstade nej. Älvdalen for mulerade i beslutet önskemål i åtta punkter, från upprustning av vägar till övergångsregler för småviltjakt. Eftersom hela den blivande nationalparken låg inom Älvdalens kommun, var deras beslut avgörande för att gå vidare.
GENOMFÖRANDET
Naturvårdsverket beslutade därefter att dra igång själva genomförandet, med byggandet av ny nationalparksentré och naturum, markförvärv, nya leder, ombyggnad av länsvägen mot Norge m.m. Arbetsgruppen fick en nystart med delvis ny representation och arbetet med skötselplan och
föreskrifter återupptogs. Andan var konstruktiv och zoneringen visade hur och var olika intressen kunde tillgodoses i nationalparken. Knäckfrågorna om jakt löstes genom vissa kompromisser. Omlandsprojektet fortsatte i två nya etapper.
I samband med att nationalparksbildandet slut-ligen skulle behandlas av regeringen och riks dagen gjorde motståndarna en sista offensiv. Skrivel ser och protestlistor gav dock inga resultat. Re geringen konstaterar i stället i sin proposition att Fulufjällsar-betet har präglats av dialog och under ifrånperspektiv och är ”ett gott exempel på hur arbete med en natio-nalpark kan genomföras och bidra till utveckling av en bygd”. Hans Majestät Konungen invigde så den nya nationalparken den 17 september 2002.
SLUTSATSER
I inledningen av processen låg fokus på problemen och på nationalparken som hinder. Men perspektivet försköts, den dominerande verklighetsuppfattningen ändrades till att se parken som en möjlighet; som en del av lösningen på en negativ samhällsutveckling. Genom Omlandsprojektet kunde den nya verklig-hetsbilden formuleras, diskuteras och befästas.
Stora delar av motståndet mot en nationalpark utgick från starka egenintressen av jakt, fiske och skoteråkning. Sådana intressegrupper fanns färdiga och kunde lätt ge sin bild av situationen. En styrka
Anspråk på användning Påverkan och restriktioner Socioekonomiska fördelar Resurs med möjligheter
Utveckling av planeringsprocessen: Fokus ändras från att traditionellt hantera påverkan, problem och restriktioner innanför gränsen, till de möjligheter och nytta som en nationalpark kan generera ute i sitt omland.
med Omlandsprojektet var att det skapade och mobiliserade alternativa grupperingar och nät verk. De kunde tillsammans konkretisera mer oegen-nyttiga värderingar som kretsade kring bygdens överlevnad på sikt, och de såg national parken som en resurs för en bättre framtid. De rela tioner och det förtroende som byggdes upp inom dem, gav till slut kraft att offentligt konfrontera de dittills do mi-nerande nejsägarna.
Visionen med ortsbornas förslag genomfördes nästan i sin helhet och i stort sett alla önskemål av Älvdalens kommun har uppfyllts. Viktiga er faren-heter och framgångsfaktorer har varit att: • Fokusera på hur en nationalpark kan vara en
resurs för lokalsamhället.
• Ge stöd åt ortsborna att själva formulera vad en nationalpark skulle kunna ge.
• Ha resurser att långsiktigt coacha det lokala arbe-tet och bygga upp nätverk.
• Tidigt ange ramarna för genomförandearbetet, för att skapa rätt förväntningar.
• Ha ekonomiska resurser att konkret förverkliga viktiga lokala önskemål.
• Ha en genomtänkt representation och tydligt man-dat för olika arbetsgrupper.
• Låta arbetet få ta tid: inse att processer, dialog och relationsbyggande tar sin tid!
VAD HÄNDE SEDAN?
I rapporten presenteras en översikt av utvecklingen i och kring Fulufjället från invigningen fram till
sommaren 2010. Besökarantalet har ökat, flera fö-retag och verksamheter har startat med nya arbets-tillfällen som resultat. Som följd av national parken har turismen sedan invigningen genererat betydan-de intäkter till företagare i fjällets omland.
Nationalparksarbetet har varit en upp märk-sammad framgång för svensk naturvård. Det har lo kalt bidragit till förbättrad livskvalitet och stolt het över nationalparken. Ett visst missnöje med för-valt ningen har dock successivt infunnit sig bland orts borna. Ett nyinrättat skötselråd som innebär ett länge efterfrågat forum för samverkan, kan sanno-likt hantera kritiken och bidra till att förbättra situa-tionen.
Den stora trovärdighetsfrågan för framtiden handlar om huruvida tillräckliga resurser kan säk-ras långsiktigt, för att vidmakthålla den standard som byggts upp i Fulufjället och utveckla parken vidare in i nästa decennium.
REPORTAGE: VÄGEN TILL EN NATIONALPARK
Som ett alternativt sätt att utvärdera vad ortsborna kring Fulufjället egentligen tyckte om bildandet av nationalparken, avslutas rapporten med ett repor-tage av författaren Göran Greider från år 2003. Han har rest till Fulufjället och samtalat med personer som var med under processen. Resul tatet ger en ny-anserad bild och visar att man till stora delar ansåg att det trots allt var bra med nationalparken.
THISR EPORTDESCR IBES and analyses the process by which Fulufjället National Park came into being. The park contains 38,000 hectares (ca. 94,000 acres) and is situated in the Municipality of Älvdalen in the Dalarna region’s northwest corner. It consists of a high sandstone plateau with rounded peaks and steep flanks clad in primeval forest. The broad alpine heaths are not grazed by reindeer, and are thus unique in the Swedish mountains. The park contains highly valuable geological features. The biggest attraction is Njupeskär Falls, the highest in Sweden with a fall of 93 metres into a deep canyon sculpted by rushing water. TRADITIONAL PROCESS WITH MOUNTING OPPOSITION
In 1994 a working group was formed to develop regulations and a management plan for a proposed national park on Mt. Fulufjället. The group inclu-ded representatives of the Swedish Environmental Protection Agency, the Dalarna County Administra-tive Board, surrounding municipalities of Älvdalen and Malung, and local residents. The two last named interests were sceptical to the proposed park from the beginning, fearing that it would involve major restrictions on snowmobiling, hunting and fishing.
During the development process it became clear that it would be necessary to impose some limitations on existing activities in the area in order to fulfil the criteria of a national park. The development frame-work was further constrained by the results of several national studies concerning noise reduction, no-hun-ting and no-fishing areas, etc. As a basis for planning, it was proposed that Mt. Fulufjället be divided into zones, some to be left undisturbed and others to be ac-cessible for hunting, fishing and snowmobiling.
Opposition increased, along with distrust of the national government. The proposed restric tions were perceived as obstacles to residents’ life quality, while the advantages of a national park were unclear and difficult to explain. Petitions were started against the threat that ”everything will be forbidden”, the local representatives left the working group, and Älvdalen Municipality demanded that nearly everything would be allowed to continue as before. Local newspapers car-ried big headlines about the conflict and the opposition.
Eventually, it became impossible to continue with the original planning process. Questions of restrictions and other problems associated with the proposed park overshadowed everything else, and so the working group was disbanded. It was a complex situation that also included elements of deeprooted mistrust of national authorities and frustration over the problems of rural areas. The national park be-came a clearly visible symbol of an external enemy. ALTERED PERSPECTIVE
The Swedish Environmental Protection Agency and the Dalarna County Administrative Board concluded that a different approach was needed. Out of exten-sive discussions grew the Fulufjället Surroundings Project in the autumn of 1997. It included a project leader who worked closely with local residents, liste-ning and analysing. Eventually it became evident for the local population that rejection of the national park had disadvantages — that the downward spiral of declining services, depopulation and unemploy-ment would probably continue.
Together with community and other groups among the residential population, a common vision was developed for how a national park could benefit
SUMMARY IN ENGLISH
the local area. New networks were established and discussions got under way in the villages. Concrete measures were proposed, trust in the work of natio-nal authorities was built up, and the focus became increasingly futureoriented.
THE CHANGE
To finance the new national park, the Swedish Envi-ronmental Protection Agency applied to the relevant structural funds of the European Union. Opportunities for concrete measures and new job opportunities now started to become evident. Meanwhile, an intensive debate was being conducted in local media. Leading opponents referred to a ”solid opposition” and argued strongly against the plans for a national park. But eventually there was a reaction from those who did not agree. In mid-December of 1998, fifteen residents from villages around the mountain wrote that there were other viewpoints and that they wanted the national park to be something positive for the surrounding area.
That was the turning point. It now became ac-ceptable to express other opinions than those of what had seemed to be the dominant opposition.
More opinion pieces and articles followed. The ice had been broken and the situation changed drama-tically. Trust replaced distrust, opportunities repla-ced problems, and many now felt that a national park would be a socioeconomic resource for those residing in the area surrounding the park boundary. The issue
had become how the national park would be designed instead of whether or not there would be one.
When the EU funding was approved, the Swedish Environmental Protection Agency wrote to the local municipalities and requested their approval to esta-blish the national park — yes or no. Again there was an intensive debate, but those in favour were now strong-er and more numstrong-erous than before. At municipal council meetings in June of 1999, Älvdalen voted in favour, while Malung voted against due to restrictions on snowmobiling. In its decision, Älvdalen included eight specific requests, including road improvements and transitional rules for the hunting of small game. As the whole area of Fulufjället is within the borders of Älvdalen, their yes was decisive for moving on. ESTABLISHMENT
At this stage, the Swedish Environmental Protec-tion Agency decided to commence work on the park, including the construction of a main entrance, visitor centre and new trails, along with land acquisition, upgrading of the county road to Norway, etc. The wor-king group got a fresh start with new representatives and resumed work on park regulations and a mana-gement plan. There was a constructive spirit, and the zoning system showed how various interests could be satisfied. The difficult questions relating to hunting were resolved with compromises. The Fulufjället Surroundings Project continued with two new stages.
As the time approached for the government and parliament to make the final decisions for establish-ment of the national park, opponents launched a final offensive. Letters, protest lists, etc. gave no result, however. The government bill stated, rather, that the development of Fulufjället National Park was characterized by dialogue and a grassroots perspec-tive, concluding that ”it is a good example of how a national park can be established and contribute to development in local communities”. The new natio-nal park was inaugurated by the King of Sweden on 17 September 2002. User demands Impacts and restrictions Socioeconomic benefits Resource-related opportunities
Development of the park planning process: The traditio-nal process focuses on problems and regulation of user demands inside the park; the improved model focuses on the opportunities and benefits a national park can gene-rate outside the border.
CONCLUSIONS
At the start of the process, the focus of the opposition was on perceived problems and the national park as an obstacle. But the perspective was shifted; the do-minant perception was changed to one that saw the park as a possibility, as part of a solution to a negative trend in the local area. Through the Fulufjället Sur-roundings Project, the new picture of reality could be discussed, formulated and consolidated.
Much of the opposition to the national park was based on strong selfinterests in hunting, fishing and snowmobiling. Those interests were well-establis-hed and could easily convey their opinions of the park proposal. One valuable aspect of the Fulufjället Surroundings Project was that it created and mobili-zed alternative groups and networks. Together, they were able to give concrete expression to less selfcent-red values relating to the longterm survival commu-nities; they regarded the national park as a resource for a better future. The relationships and the trust that were built up within these groups eventually resulted in a force that could publicly confront the previously dominant park opponents.
The vision of the park which included the sug-gestions of local residents was implemented almost entirely, and virtually all of Älvdalen Municipality’s requests were satisfied. The process yielded the fol-lowing important lessons and keys to success: • Focus on how a national park can be a resource for
local communities.
• Help local residents to determine among themsel-ves which advantages a national park can provide. • Provide resources for longterm guidance of local
eff orts, including the development of networks. • Provide a framework for implementation at an early
stage, in order to establish appropriate expectations. • Provide the necessary fi nancial resources to
imple-ment important local wishes.
• Ensure that representatives are wellchosen and the tasks and authority of working groups are clearly defi ned.
• Allow suffi cient time; development processes, dialo-gue and the building of relationships all take lots of it. WHAT HAPPENED NEXT?
This report outlines developments in and around Fulufjället National Park, from its inauguration in September of 2002 to the summer of 2010. The num-ber of visitors has increased, and several businesses, business associations, etc. have been started with new job opportunities as a result. Due to the national park, tourism has generated significant income for businesses in the surrounding area.
The development of the national park has been a success for Swedish nature conservation which has attracted attention. Locally, it has contributed to improved life quality and has become a source of pride. There has, however, been some dissatisfaction among local residents with management of the park. Some of that criticism will probably be dispelled by a newly established management advisory board which will provide a longdesired forum for coopera-tion.
As regards faith in the future of the park, the big question is whether or not sufficient longterm resources can be ensured to maintain the standard that has been built up at Fulufjället and also make it possible to further develop the national park in the next decade.
REPORTAGE: THE WAY TO A NATIONAL PARK
As an alternative method of evaluating what local residents around Mt. Fulufjället really thought about the national park’s establishment, the report conclu-des with a reportage of author Göran Greider, who visited the Fulufjället area after the park inaugura-tion and spoke with individuals who participated in the establishment process. The result was a nuanced account which indicated that the prevailing view was that, despite everything, the national park was something positive.
Njupeskärs vattenfall, Fulufjällets populäraste besöksmål.
I Dalarnas utkant står Särna som socken, där älvarna börjar
och sätrarna ännu finns kvar som ett minne Där vilar det sydligaste fjället av alla, en böljande sandstensplatå
med högvuxen urskog längs branta sidor Bara i gryning vid midsommartid når solen till Njupeskärsklyftan, där högsta vattenfallet i landet
störtar sig ner i ravinen där jaktfalken bor Rovdjurs- och lavrikt då renskötsel saknas, rishedar flammande långt in på hösten, nära men ändå så avlägset borta
Färgskalan skrivs av karminrosa sandsten med kartlavens gulgrönt,
och namnet, att minnas, är Fulufjället
INTRODUKTION
NÄ RJAGKOM som handläggare till Naturvårdsverket 1994 kändes det som ett privilegium att få börja ar-beta med bildandet av en nationalpark i Fulufjället. Nationalparker, naturvårdens verkliga klenoder! Vil-ken spännande utmaning, vilka möjligheter! Men jag förstod nog aldrig att genomförandet skulle kräva så mycket arbete, engagemang och energi och dessutom vara så komplext. Och tur var kanske det.
Under processens gång har det passerat två generaldirektörer och åtta Fulufjällsansvariga avdelnings- och enhetschefer på Naturvårdsverket.1
Det intensiva arbetet involverade ett tjugotal hand-läggare på verket och Länsstyrelsen i Dalarna samt merparten av fjällförvaltningens fältpersonal.2 Det
engagerade dessutom många kommunala tjänste-män och politiker, samt på ett eller annat sätt de flesta som bor vid Fulufjället. Jag själv har gjort mer än hundra besök på och runt fjället, druckit litervis kaffe med ortsborna i deras hem och under långa samtal lärt mig på djupet om villkoren att bo i norra Dalarnas glesbygd. Jag har träffat många gruppe-ringar i både avspända och laddade möten, och *
dessutom bidragit till att över 100 miljoner kronor investerats i området – därav drygt 40 miljoner från Naturvårdsverkets egna medel.
Fulufjället ligger långt från Stockholm, både geografiskt och logistiskt och kräver mycket restid från en Stockholmsbaserad myndighet. Bara fjällets storlek har krävt sitt, Fulufjället är med sina 38 000 hektar landets femte största nationalpark och den första fjällparken som inrättats sedan Padjelanta 1962.3 Men alla resor för mig och mina kollegor
har varit nödvändiga på flera sätt. Närvaro bygger relationer, ger kunskap och känsla. Och att uppleva fjällplatåns ödsliga vidder, de högresta urskogarna i dalgångarna, småspovarnas spel eller Njupeskärs-fallets enorma kraft gav varje gång energi och mo ti vation att fortsätta: detta är värt att kämpa för! Mötena med alla människor har varit både berikan-de och krävanberikan-de.
Arbetet med att inrätta Fulufjällets national-park hade viktiga inslag av metodutveckling, där lokal förankring och bidrag till regional utveckling var konkreta framgångsfaktorer. Vi fick en modern nationalpark av hög klass ur många aspekter: en zonering av internationellt snitt med ett kärnområde som uppfyller högsta krav på orördhet, en lättillgäng-lig femstjärnig attraktion genom Sveriges högsta vattenfall, en utvecklad infrastruktur för besökare, en huvudentré som satte en ny standard för våra na-tionalparker, ett naturum i svensk toppklass och hela kedjan av information i övrigt: från utsiktsplatsen längs angöringsvägen till entréskyltar, naturstigar, foldrar och böcker. Till det kommer de höga natur-värdena i sig, som nu är så starkt skyddade som det bara går.
Många har bidragit till att skapa Fulufjällets nationalpark. Det har varit ett stort lagarbete inom myndigheterna Naturvårdsverket och Länsstyrelsen i Dalarna, tack alla kollegor för gott samarbete. Tack alla chefer som gav oss förtroende att jobba vidare trots motståndet. Tack alla ortsbor som engagerat sig i Fulufjället. Ni som varit positiva har visat stort
civilkurage och varit tungan på vågen. Ni som varit kritiska har också bidragit till det goda slutresulta-tet, utan er hade vi inte behövt utveckla arbetssättet som lade Fulufjället i naturvårdens internationella frontlinje. Tack till politikerna i Älvdalens kommun som visade mod och framsynthet i sitt beslut att säga ja till nationalparken. Tack alla kreativa konsulter och entreprenörer, från konstnärer till arkitekter och markbyggare.
Många namn skulle kunna nämnas här, men jag avstår från det stora svepet för att inga ska känna sig glömda. Jag vill ändå lyfta fram några nyckelperso-ner: Dels Lars-Ove Staff, dåvarande Vd på Kvarnsve-dens pappersbruk och med rötter i Fulufjällsbygden, som var med och initierade den nya processen när det såg som mörkast ut. Dels Gunnel Eriksson, boende i byn Mörkret vid Fulufjällets fot, som för-mådde stå emot grupptrycket och med stor integritet gav röst åt dem som trots allt såg en framtid med en nationalpark. Sist men inte minst Agneta Arnesson-Westerdahl, som i sin roll som första projektledare för ”Omlandsprojektet” byggde upp förtroendet mel-lan aktörerna och skapade nya möjligheter. Hon lade grunden till den positiva spiral som ledde fram till Hans majestät konungens invigning av Fulufjällets nationalpark den 17 september 2002. Tack ska ni ha, utan er hade det aldrig gått!
Slutligen ett tack till Länsstyrelsens tillsyns-man Lars-Axel Magnusson, som med sin sakkun-skap och erfarenhet varit min ovärderlige vägvisare och guide vid många minnesvärda fältbesök på Fulufjället.
Jag har stämt av texten till rapporten med flera som på olika sätt var involverade i det stora Fu-lufjällsprojektet. Deras viktiga synpunkter tackar jag för. De har förbättrat det hela, men ansvaret för rapporten och dess eventuella brister är ändå mitt eget. Det känns för egen del tillfredsställande att genom denna rapport kunna förmedla händelser och erfarenheter och sätta punkt till slut. Men historien om Fulufjället går vidare mot nya öden och äventyr.
METOD
Rapporten bygger på en mängd underlag som jag beskrivit och analyserat:
• Naturvårdsverkets dokument, från off entliga handlingar till interna PM
• Handlingar från Älvdalens och Malungs kommu-ner och Länsstyrelsen i Dalarna
• Regeringsskrivelser
• Skrivelser från föreningar, organisationer och privatpersoner
• Tidningsartiklar, insändare och radioprogram • Mina egna noteringar från händelser under resans
gång.
Jag har valt att göra en någorlunda kronologisk beskrivning av händelseförloppet med hänvisning till dokument och andra källor. Till detta fogas mina löpande kommentarer och personliga reflexioner. Kronologin är viktigast de första åren, då konflikten växte sig starkare, kulminerade och det hela vän-des till ett allt bredare stöd för en nationalpark, för att förstå vad som egentligen inträffade och varför. Själva genomförandet därefter är mer tematiskt beskrivet. Jag vill alltså försöka beskriva vad som skedde.
Jag har också gjort en tolkning av materialet utifrån mitt eget perspektiv och försöker förstå och beskriva innebörden av det hela; varför det hände och vad det betydde. Tolkningen är förstås färgad av mina värderingar, erfarenheter och känslor inifrån processen, både som aktör och betraktare. Jag, lika lite som någon annan, varken är eller kan vara helt neutral. Hermeneutik är läran om tolkning och förståelse. Teorin om den så kallade hermeneutiska cirkeln4 visar hur vår egen förförståelse,
referens-ram och våra värderingar påverkar hur vi tolkar och förstår ett material eller skeende, samtidigt som det som sker påverkar oss själva, vilket i sin tur påverkar våra värderingar och hur vi tolkar osv. Jag tror att nästan alla vi som var med i Fulujällsprocessen blev mer eller mindre förändrade.
Så min rapport är en produkt av den jag var innan, av hur jag påverkades under processen och av den jag blivit nu, flera år efteråt, med distans, nya erfarenheter och teoretisk kunskap om vad vi egentligen gjorde. Lite speciellt är det onekligen att analysera det man själv gjort och den verklighet man bidragit till att producera.5 Min närvaro i alla delar
och som medskapare, är på gott och ont. Å ena sidan kan jag nog bättre än de flesta belysa och beskriva den komplexa process som skedde eftersom jag var där. Allt finns inte heller i arkiven utan vilar som minnen och intryck hos oss, aktörerna. Å andra sidan är jag säkert påverkad just av att vara där. En fördel kan vara att det nu trots allt gått några år sedan allt hände; jag har fått distans och perspektiv också till mitt och Naturvårdsverkets arbete. Så rapporten bör, med nämnda begränsningar i minnet, ändå vara en bra grund för att förstå vad som egentligen hände de där hektiska åren kring millennieskiftet i nordvästra Dalarnas fjällvärld. Förhoppningsvis kan den också vara ett underlag för de forskare som med andra kun-skaper och utgångspunkter måhända vill analysera Fulufjällsarbetet vidare.
Naturvårdsverkets huvudärende för bildandet av nationalpark i Fulufjället har diarienummer 221-2194-96 Ns. I den välfyllda akten finns merparten av handlingarna i ärendet samlade, från verksbeslut till mötesanteckningar och protestlistor. Dessutom finns i Naturvårdsverkets arkiv också flera andra ärenden för olika delprojekt inom ramen för natio-nalparksarbetet, då med egna diarienummer.
Några ord om medias roll och hur jag använder pressklippen. I pressen är det ofta tacksamt att lyfta fram problem och konflikter, vilket jag tydligt fick erfara. Dramaturgin med David mot Goliat var given: Staten och dess myndighet med personer ”som sitter i Stockholm och bestämmer” drabbar glesbygds-borna som kämpar emot. Journalister är lika lite som andra fria från personliga värderingar när de rapporterar om händelser. Jag såg en skillnad mel-lan olika skribenter i lokalpressen, någon betonade
konsekvent kritiken mot nationalparksprojektet medan andra hade en mer balanserad rapportering. Sådant påverkar ju också opinionen, särskilt om an-nan eller annorlunda vinklad information har svårt att nå ut till ortsbor och andra som är berörda av det som händer.
Huvudaktörerna var Mora tidning, Dala-Demo-kraten, FaluKuriren (som oftast hade samma lokala Älvdalenmaterial som Mora tidning), samt i viss mån även Nya Värmlandstidningen med norra Malung som upptagningsområde. Radio Dalarna sände flera inslag, liksom den lokala SVT-reaktionen i Falun.
Debatt- och insändarsidorna i lokalpressen spelade en viktig och till slut avgörande roll. Hur
nyhetsvärdering och urval gjordes av insändare och debattartiklar är något oklart, men jag fick uppfatt-ningen att det mesta som skickades in fick plats. Även Naturvårdsverket fick utrymme till repliker när det fanns anledning. Jag har säkert skrivit ett tiotal sådana, och bemödat mig om att hålla myn-dighetens sakliga tonfall – även om känslorna även hos en tjänsteman bitvis varit starka inombords. Så de pressklipp och rubriker jag hänvisar till speglar inte nödvändigtvis precis det som hände. Men de visar hur detta fördes ut till stugorna runt fjället och förstärkte opinionen. Här var det påtagligt vilken stor del media har i att både beskriva och skapa en verklighet. Eftersom spridningen av åsikter och
in-Njupeskärsklyftan, vars rasbranter möter den flacka fjällplatån ovanför. Bilden från sommarsolståndets gryning, den enda tid då solen belyser fallet.
formation via Internet och sociala medier ännu inte slagit igenom på bred front, var det tryckta ordet av särskilt stor betydelse.
Rapporten är relativt detaljerad för att ge en tyd-lig bild av allt som skedde, särskilt under den händel-seintensiva tiden då allt ställdes på sin spets och för-ändrades. Även beskrivningen av de många faserna i processen och vad som gjordes är uttömmande. Det har känts angeläget, då någon sådan genomgång av hur det i ett konkret kan gå till att inrätta en natio-nalpark hittills har saknats i den svenska litteratu-ren. Processen sammanfattas i en diskussion om hur perspektiv har förändrats, arbetsprocesser utveck-lats och om vi verkligen uppfyllde önskemålen från ortsborna och kommunen. Efter varje kapitel finns
de fotnoter med källor och kommentarer som texten hänvisar till.
De första åtta kapitlen skrev jag i rollen som dåvarande tjänsteman på Naturvårdsverket. Berät-telsen sker inifrån myndigheten och främst utifrån mina egna erfarenheter och förstahandskunskaper. Därefter följer jag upp olika spår för att försöka ge en sammanfattande bild av vad som hänt efter att fan-farerna från invigningen tystnat. Då, i kapitlet ”vad hände sedan”, betraktar jag skeendet mer utifrån efter att ha lämnat både projektet och sedermera även Naturvårdsverket. Det bygger därför mer på andra handsuppgifter än de tidigare. I det sista kapitlet följer några avslutande kommentarer om framtiden.
FOTNOTER
1 Generaldirektörerna Rolf Annerberg och Lars-Erik Lil-jelund; Naturresursavdelningens direktörer Rune Frisén, Lars-Erik Liljelund, Lisa Sennerby-Forsse och Björn Rising-er; N-avdelningens enhetschefer Ulf Weinberg (Natur-vårdsenheten, Nv), Sune Sohlberg (Enheten för skog, fjäll och friluftsliv, Ns), Monika Stridsman (Förvaltningsenheten, Nf) och Per- Magnus Åhrén (Enheten för skötsel, Ns). 2 Från Naturvårdsverket arbetade Claes Enger i början med naturumutställningen, ansvaret övertogs senare av Eva Odén som också höll i invigningen. Anders Bergquist ansvarade för byggprojekten, EU-ansökningar och eko-nomihantering, Rolf Löfgren drev genomförandeprocessen inledningsvis och var med som stöd hela resan. Eva Lager-blad ansvarade för markförvärv och nyttjanderättsavtal, medan Caroline Wakter arbetade med föreskriftsjuridiken och Kjell Carlsson med bokproduktionerna. Jag själv för-sökte hålla ihop det hela och svarade för skötselplan och föreskrifter, formell hantering, samråd och förankring, m.m. De nämnda hade det största handläggaransvaret, men än fl er var inblandade i olika administrativa frågor.
Från Länsstyrelsen drog Lennart Bratt ett stort lass med alla utredningar och beskrivningar av naturvärden i sköt-selplanen samt med sekreterarskap i arbetsgruppen. Stig-Åke Svensson var som miljövårdsdirektör en nyckelperson och ledde Länsstyrelsens arbete under hela processen,
Ja-net Jandér arbetade med information, bygglov och upp-handling av externa anläggningar och Hannes Mellquist med budget-, jakt- och föreskriftsfrågor. Per-Erik Sandberg hanterade fi sket och landshövding Gunnar Björk drev på arbetet med lokal förankring. På EU-sekretariatet lotsade Kent Johansson och Ewa-Marie Jonsson igenom de kom-plicerade ansökningarna. Tillsynsmännen Lars-Axel Mag-nusson och Alf Nordin ledde arbetet med alla upprustning-ar och nyanläggningupprustning-ar i egen regi. De utfördes av Ragnupprustning-ar Persson, Eije Mosshäll, Magnus Jensen, Stefan Halvarsson, Yngve hedlund, Jan Larsson, Tomas Dahlqvist, Hans-Olov hedlund, Ingemar Persson, Per Persson, Jan Halvarsson och Carl-Gustaf Jönsson.
3 De fyra största parkerna är i tur och ordning Padjelanta, Sarek, Stora Sjöfallet och Muddus.
4 Vissa menar att cirkelmetaforen är missledande. Det handlar snarare om en spiral, eftersom förståelsen ständigt ändras och man kommer aldrig tillbaka till samma punkt. Jfr Ödman 2007.
5 Enligt diskursanalysens teori så konstruerar man till och med verkligheten med språket. ”Genom att namnge ting och händelser har sammanhang skapats och verklighet har producerats” (Börjesson & Palmblad 2007). Se vidare den sammanfattande diskussionen avslutningsvis i kapitel 8.
Naturstig: Njupeskärsleden Större väg Markerad sommarled Markerad vinterled Markerad sommar- och vinterled Mindre väg Nationalparksgräns Block- och hällmark Gräshed Rished Myr Fjällbjörk, lövskog Barrskog Mot Sä rna Väg 1056 F U L U F J Ä L L E T S N A T I O N A L P A R K Gördalen Lillådalen Getsjöhön Storbäcken Strömsillret Tjärnvallen St. Getsjön Lorthån L. Harrsjön St. Harrsjön Harrsjöstugan Njupeskär Mörkret Rösjö-stugorna St. Rör-sjön Skärvallen Brottet Brottbäck-stugan Harrsjöhön 983 Bratt-fjället 1033 945 Klorhön Risdalen 951 Göljådalen Särnmans-kojan mans-sjöarna Tangsjö-stugan Altar-ringen Storhön 1039 Tang-sjöarna Göljåstugan Gamla Stötsätern Nya Stötsätern N O R G E L jo ra Göljåfjället 995 992 Tangåfjället Liss-fjället Girådals-sätern Väster-tangen 971 Löv-åsen 777 950 906 Östertangen Tangådals-stugan Summel-fjället Morbäckssätern stugan Ljordal Po stst igen Fulu b åg a n Fulan stugan Berg ådal en Gir å da len Brynstigen Tang ån St. Gö ljån Klo ran G irån Erik- knuts-åsen Ta n gåd alen Lövåssätern
FU LU FJÄ LLETSNATIONA LPA R KIN R ÄTTA DES år 2002. Den ligger i Älvdalens kommun i nordvästra Dalarna. Arealen är 385 km (38 500 hektar), varav 65 procent kalfjäll och fjällhed. Staten äger marken. Förvaltare är Länsstyrelsen i Dalarna. Nationalparken är inde-lad i fyra zoner med olika bestämmelser. Huvuddelen av kalfjället utgörs av en starkt orörd zon (60 procent av parkens areal) utan verksamheter som påverkar natur och naturupplevelser. Andra delar kan använ-das mer intensivt, med möjligheter till bland annat fiske och skoterkörning.
SY FTET med nationalparken är att bevara ett sydligt fjällområde med särpräglad vegetation och stora naturvärden i väsentligen orört skick.
L A N DSK A P: Fjället är en flack högplatå med mjuka toppar och branta skogklädda sidor. Högsta höjd är Bratt fjäl lets 1042 meter över havet. Flera vattendrag har skurit sig ner i berggrunden och bildar djupa dalar. Dramatiska rasbranter finns vid Njupeskär, vars 93 meter höga vattenfall med 70 meter fritt fall är Sveriges högsta. Fallet är tillika parkens mest besökta attraktion. På platån i norr finns ett omfat-tande sjösystem.
GEOLOGI: Fulufjället ligger utanför den egentliga fjällberggrunden och är i stället uppbyggt av Dala-sandsten med inslag av diabas. Det är rikt på vär-defulla bild ningar från isavsmältningen. På vissa partier har marken inte skalats bort av den senaste inlandsisen, utan är bevarad från den förra
mellanis-tiden. En relativt nyskapad naturattraktion är de spektakulära erosionseffekterna vid Göljån från det intensiva ovädret år 1997.
FLOR AOCHFAU NA : Fulufjällets ris-, gräs- och rishe-dar är unika för fjällvärlden. De exklusiva svällande lavmattorna följer av att det som enda större fjäll-område inte betas av ren. Dalar och fjällsidor hyser frodiga urskogsartade granskogar. En granklon vid kalfjällskanten är världens äldsta träd, 9 500 år gammal. Få svenska fjäll har så många lav- och moss-arter. Flera växt- och djurarter har svensk sydgräns här. Björn, varg och lodjur har fasta stammar, järv förekommer sporadiskt. Dalgångarna, den opåver-kade skogen och de många våtmarkerna ger förut-sättningar för ett artrikt fågelliv. Öring och röding har goda bestånd.
K U LTU RVÄ R DEN är främst knutna till de gamla fäbod-platserna i skogs landet, med bevarade byggnader och rester av silängar och slogar. I övrigt finns ett fåtal järnåldersgravar, platser för järnframställning ur myrmalm (blästbruk) och brynstensbrott.
FR ILU FTSLI V: Ledsystemet är väl utbyggt med 140 km markerade leder och femton stugor för övernattning eller rast. Goda förutsättningar finns att uppleva stillhet, av skildhet och orörd natur. Ca 45 000 per-soner besöker parken årligen. Vid Njupeskärsentrén ligger national parkens centrum för besökare med naturum och servering. Platsen är utgångspunkt för vandring ar till Njupeskärs vattenfall och fiskesjö-arna och stugorna på norra kalfjället.
Längs vandringsleden mot Njupeskärsfallet.
NATURVÅRDSVERKETS UPPDRAG Naturvårdsverket är ansvarig myndighet för att bilda nya nationalparker efter beslut av regering och riksdag. Arbetet genomförs i nära samarbete med de berörda länsstyrelserna. Det utgår från Miljö-balken, som i sitt sjunde kapitel definierar vad som ska uppnås: nationalpark definieras som ett område ”bevarat i sitt naturliga tillstånd eller i väsentligen oförändrat skick”. Ett alltför påverkat område kan i princip inte bli nationalpark, även om det dock finns exempel på motsatsen i historien. Så är Stenshuvuds nationalpark från 1986 huvudsakligen ett kultur-landskap, liksom även Dalby Söderskog och två parker från det första nationalparksbeslutet 1909: Ängsö och Garphyttan
Men eftersom bildandet av en ny nationalpark ska tillåtas av riksdagen, vill regeringen inte lägga fram en nationalparksproposition om man inte är säker på att den ska godtas. Regeringen vill därför ha ett färdigprocessat och väl förankrat förslag. Det förutsätter att de berörda kommunerna tillstyrker, vilket i sin tur innebär att parken med dess bestäm-melser i rimlig mån behöver vara accepterad av lokalsamhället. Så om arbetet med nationalparken drivs för strikt med för stora nackdelar lokalt, går den inte att genomföra av politiska skäl. Men om ett område å andra sidan får en alltför hög grad av mänsklig påverkan, är det numera inte aktuellt att göra det till nationalpark.
För Naturvårdsverket var det självklart att hålla fanan högt nu när det var dags för Fulufjället. Området hade goda förutsättningar att bli en enligt lagen riktigt bra nationalpark, som uppfyller höga internationella och nationella krav. Måhända var inställningen lite väl idealistisk i förhållande till
den verklighet som väntade därute. Nationalpar-ker etableras inte i områden utan rättigheter och historia, tvärtom. Fulufjället hade länge använts av lokalbefolkningen. Det var redan inbokat som del av ett regionalt/kommunalt/lokalt sammanhang med en mängd förväntningar, etablerade normer och funktioner: som jaktmark, fiskevatten, skoter-land, närrekreationsområde, frihetssymbol etc. Vi visste inte riktigt vad som låg framför oss, insåg inte vilka omfattande omprövningar av arbetssättet som väntade.
NATIONALPARKSPLANEN
Det hela började för Fulufjällets del i slutet av 1980-talet, då Naturvårdsverket arbetade med att ta fram en samlad plan för nya nationalparker i Sverige.6 Den skulle kopplas till nya internationella
kriterier hos naturvårdsunionen IUCN och vara en systematisk plan som ser till vilka naturtyper som bör vara representerade bland svenska nationalpar-ker. Där hamnade Fulufjället som en av tjugo före-slagna nya parker, när nationalparksplanen publi-cerades 1989. Fulufjället angavs som väl lämpat att bli den svenska fjällkedjans sydligaste nationalpark. Motiven anges i nationalparksplanen: ”Området har höga naturvärden knutna till dess speciella geologi, morfologi och vegetation. Naturen har stora drag av orördhet och fria vidder. Njupeskärs vattenfall hör till de stora sevärdheterna. Goda möjligheter finns till vandringar i lättillgänglig fjällterräng.”
Nationalparksplanen hade ingen formell rätts-verkan, men var och är grunden för Naturvårdsver-kets arbete att inrätta nya nationalparker. Den är därmed också en del av verkets dialog med regering-en. Egentligen var den ingen regelrätt plan, snarare
en kvalificerad önskelista över vad som borde bli nationalparker utifrån tydliga utgångspunkter och kriterier. Sedan dess har tolv parker inrättats enligt planen, men två har inte gått att få till. Protester och besvärliga processer gjorde att Naturvårdsverket lade såväl Kirunafjällens som Jämtlandsfjällens na-tionalparksprojekt på is tills vidare. Nationalparks-planen har senare arbetats om och utkommit i en ny version år 2008.7
Efter att den första nationalparksplanen publi-cerats, väcktes intresset för nationalparksbildning på flera håll i landet, inte minst från länsstyrel-serna. Fulufjället, då ett naturreservat i Älvdalens kommun i nordvästra Dalarna, var med i den grupp av sju möjliga nationalparker som valdes ut i en första omgång för att genomföras efter dialog med berörda länsstyrelser. De övriga var de nu genom-förda Haparanda skärgård, Tresticklan, Söderåsen, Färnebofjärden, samt de ännu inte genomförda Jämtlandsfjällen och Tavvavuoma. Från 1989 års plan har dessutom Kosterhavets nationalpark inrät-tats 2009.
Startskottet för Fulufjällets del gick år 1990 då Länsstyrelsen i Dalarna8 kontrollerade befintligt
kartmaterial över fjället. Man konstaterade i en promemoria att samtliga allmänna kartor redovi-sade felaktiga gränser, vilket bland annat inneburit att flera partier med äldre skog avverkats innanför gränsen till reservatet.9 Avverkningsanmälningar
fanns på andra områden innanför gränsen, varför Länsstyrelsen i sin PM menade att ”det finns således ett mycket stort behov att snarast lägga fast gränsen för det område som ska utgöra den blivande national-parken för Fulufjället”.
Utgångspunkten var att den blivande national-parken skulle omfatta det område i Fulufjället som i länets naturvårdsprogram fått högsta naturvärde. Huvuddelen av detta var skyddat genom befintligt förordnande som naturreservat. Men det fanns också skäl att undanta vissa mindre områden samt att prö-va om andra partier skulle ingå. Länsstyrelsen ansåg
att gränsen skulle bestämmas både med hänsyn till naturförhållanden och till lantmäteriaspekter.
Länsstyrelsen begärde samtidigt (1990-10-29) medel från Naturvårdsverket för att bland annat bekosta en översyn av befintliga och möjliga nya gränser för en nationalpark. I uppdraget ingick att in-ventera skyddsvärda skogspartier i fjällets sluttning-ar som underlag för kommande gränsdiskussioner. Detta beviljades av verket 1990-11-29 som uppdrog åt Länsstyrelsen att dra igång. Ett första arbetsmöte för gränsöversynen hölls på luciadagen 1990. Närva-rande var främst alla berörda markägare, inklusive statens dåvarande företrädare Domänverket. Arbetet genomfördes under 1991 och början av 1992.
I samband med att statliga Domänverket gjor-des om till Domän AB år 1992 undantogs ett antal områden från bolagiseringen och blev kvar i statlig ägo. För vissa områden berodde detta uttryckligen på deras särskilt stora naturvärden. Till dessa hörde 84 fjällnära domänreservat samt marker som ingick i Naturvårdsverkets nationalparksplan, urskogsin-ventering och investeringslista. En förteckning och principöverenskommelse om områdena hade år 1991 upprättats mellan Naturvårdsverket och Domän-verket. Syftet var att de värdefulla områdena skulle finnas kvar i statlig ägo för att ombildas till national-park eller naturreservat. Beslutet om bolagisering med detta viktiga inslag av naturskydd fattades av riksdagen.10
Före bolagiseringen var Fulufjället således ett naturreservat som ägdes och förvaltades av Domän-verket. Reservatet som hade bildats 1973 var främst avsett för friluftsliv.11 Föreskrifterna innebar inga
begränsningar i markägarnas användning av områ-det, till exempel för skogsbruk. Genom att Fulufjället fanns med i Naturvårdsverkets nationalparksplan och kom att ingå bland undantagen i bolagiserings-beslutet, stannade det kvar i statens ägo och fördes över till verket utan kostnad. Det formella överföran-det till Naturvårdsverket via Fastighetsverket sked-de 1995, då Domän var ombildat till Assi Domän.12
Året efter övertog Länsstyrelsen förvaltningen. Då fördes också Assi Domäns erfarne tillsynsman på Fulufjället, Alf Nordin, över till Länsstyrelsens fältorganisation. Nationalparken fick således en flygande start, åtminstone när det gällde ägandet av marken.
IDREÖVERENSKOMMELSEN
Samtidigt diskuterades flera stora laddade frågor om exploatering, renbete och naturskydd i norra Dalarnas Fjällvärld. Bakgrunden var bland annat att Älvdalens kommun i sin översiktsplan ansett att dåvarande skyddet för Fulufjället var tillräckligt utan nationalpark, vilket kritiserades i Länsstyrel-sens granskningsyttrande. Vid Njupåsen, ett område på Fulufjällets nordöstra sluttning, hade lokala intressenter planer på att anlägga pister och liftar för utförsåkning. Njupåsenprojektet betraktades av na-turvården som ett stort hot mot Fulufjällets helhets-värden. Planer fanns också på nya reservatsbildning-ar, utökat renbete etc. Många aktörer var berörda.
Intensiva förhandlingar resulterade i den så kallade Idredeklarationen som undertecknades 1993-06-17. Deklarationen var en överenskommelse om skydd av Dalafjällen mellan Naturvårdsverket, Idre sameby, Älvdalens kommun och Domän AB. Länsstyrelserna i Dalarna och Jämtland skrev därefter under att de tillstyrkte de bedömningar och utredningar som parterna kommit överens om.13
I Idreöverenskommelsen stadgades bland annat att exploateringsplanerna vid Njupåsen avskrevs samt att arbetet med att förbereda nationalpark i Fulufjället fortsatte, varvid Älvdalens kommun skulle ges möjlighet att medverka i en gemensam arbetsgrupp. Detta dokument, också kallat ”Freden i Idre”, kan sägas vara mandatet att gå vidare med nationalparksbildningen. Det var därmed ett viktigt fundament för det fortsatta arbetet. Men som vi ska se, så dök delar av det som var överenskommet att inte göra ändå upp på nytt som anspråk under processens gång.
BULLERUTREDNINGEN
I början av 1990-talet var dåvarande socialdemo-kratiska regeringen under Göran Persson, med Anna Lindh som miljöminister, aktiv när det gällde reglering av snöskotrar via olika utredningar, myn-dighetsuppdrag och beslut. Detta kom att successivt påverka Fulufjällsarbetet och innebar vartefter skärpningar i skoterkörningen, något som Natur-vårdsverket och Länsstyrelsen inledningsvis hade delade meningar om.
Först ut var den statliga så kallade Bullerutred-ningen.14 Den kom 1993 och innehöll förslag till hur
man skulle motverka buller från främst skotrar i den svenska naturen, både via generell lagstiftning och genom bestämmelser i särskilda områden. Det föranledde en del oro bland annat i norra Dalarna, och medieuppgifter om begränsningar av skotertra-fiken i Fulufjället florerade. I utredningen utpekades Fulufjället som en vildmarks zon, där ”nästan all motortrafik ska vara förbjuden”. Naturvårdsverket stödde utredningen på denna och de flesta andra punkter i sitt remissvar.15
ARBETSGRUPPEN
Länsstyrelsen skickade 1993-08-11, med Natur-vårdsverkets godkännande, ut en skrivelse där olika intressenter inbjöds att utse en representant till en arbetsgrupp för fortsatt planering av en blivande nationalpark för Fulufjället. De inbjudna var Älv-dalens kommun, Naturvårdsverket, Skogsvårdssty-relsen, de stora markägarna Domän och Korsnäs AB samt naturskyddsföreningen i Dalarna. I inbjudan stod ”med anledning av uppgifter i massmedia och Bullerutredningens slutbetänkande bör framhållas att Länsstyrelsen inte avsett att föreslå att någon befintlig skoterled tas bort i Fulufjället.”
Här lades således en grund för en kommande svekdebatt, när vissa skoterleder längre fram i pro-cessen ifrågasattes och slutligen togs bort. I efter-hand kan vi konstatera att det var olyckligt att låsa fast en så viktig och emotionellt laddad fråga redan
på ett inledande stadium innan alla principiella överväganden för en skötselplan var gjorda.
Strategin var således den traditionella i natio-nalparkssammanhang. En rådgivande arbetsgrupp tillsätts med representanter för berörda aktörer. Där diskuteras inledningsvis principfrågor och staten informerar om det pågående arbetet och tar in synpunkter. Parallellt hålls offentliga möten med allmänheten. Arbetssättet hade fungerat i andra sammanhang, Naturvårdsverket trodde nog att detta skulle räcka även nu. Men vad man misstog sig!
Redan i uppläggningen av arbetet hade ladd-ningen i nationalparksbildladd-ningen underskattats. Så även behovet av en bättre förankring och delaktig-het, såsom att bereda frågorna i en lyssnande dialog inom en vidare krets.
Första mötet i arbetsgruppen hölls den 12 de-cember 1993 och processen att bilda nationalparken var ordentligt igång.16 I kallelsen från Länsstyrelsen
framgick att arbetsgruppens uppgift skulle vara ”att fungera som diskussionsforum och närmaste råd-givare för de praktiska åtgärder som Länsstyrelsen och Naturvårdsverket svarar för”. Det blev dock uppenbart att deltagarna från kommunerna under re-sans gång gled från detta och så småningom betrak-tade gruppen mer som ett forum där beslut fattas.
Älvdalens kommun hade två representanter från fullmäktige, en (s) och en (m), vilka också represen-terade lokalbefolkning såsom boende i respektive Särna och byn Lillådalen vid fjällets fot. Jaktfrågorna var direkt uppe till diskussion och frågan om förbud eller inte hölls öppen. Som en möjlighet diskuterades att göra undantag för lokalbefolkningens jakt på älg och småvilt, framförallt ripa. Informationen från Länsstyrelsen var då fortfarande att befintliga sko-terleder ska behållas, men att sträckningarna skulle ses över.
Det är viktigt att vara tydlig om vad som är möjligt eller inte. Här finns nu uppenbart öppningar och växande förväntningar om både omfattande jakt och skoterkörning i nationalparken. Det gör det enklare inledningsvis men blir samtidigt svårare att backa längre fram när planerna ska konkretiseras. Det gäller särskilt som staten inte kan garantera vilka nyanser som finns i den information som förs vidare till ortsbor och kommunen. Som vi ska se blev det så småningom uppenbart att den information som mycket av motståndet vartefter utgick ifrån, var vinklad eller rentav felaktig.
Redan i detta skede genomfördes den första lo-kala manifestationen i samband med nationalparks-arbetet. Den 4 maj 1994 överlämnades en skrivelse till Dalarnas dåvarande landshövding Gunnar Björk när han besökte Fulufjället. Budskapet var framför allt att behålla reservatets befintliga gränser, men också att säkra jakt och fiske för ortsborna, förbättra vägen till Gördalen etc. Om kraven inte tillgodosågs motsätter man sig nationalparksbildning med det bestämdaste. Så problemen hopade sig redan på detta tidiga stadium.
Skrivelsen, som var undertecknad av åtta boende i byarna runt fjället och inleds ”En dag som denna när vår landshövding kommer hit till Tjärnvallen vill vi som representerar medborgarna i Särna socken överlämna en gemensam deklaration…” Det reser för första gången i processen frågan om demokratisk representation. Hur den hade gått till här och hur budskapet var förankrat och på vilka grunder man gjorde sig till talesman för Särna sockens tusen invå-nare var oklart. Noterbart är att flera av de vartefter ledande motståndarna redan här hade undertecknat skrivelsen och påbörjat den långa kampen.
FOTNOTER
6 Naturvårdsverket 1989.
7 Naturvårdsverket 2008a, 2008b.
8 Länsstyrelsens namn var på den tiden Länsstyrelsen i Kopparbergs län, namnet ändrades till Dalarna 1997. För tydlighets skull används namnet Länsstyrelsen i Dalarna i hela denna rapport.
9 Miljövårdsenhetens PM 1990-10-29, dnr 2311-9828. 10 Proposition 1991/92:134.
11 Fulufjällets naturreservat var bildat genom beslut av Länsstyrelsen den 8 juni 1973. Det hade sitt ursprung i tre mindre Domänreservat (det första var Njupeskärs DR från 1937) och landskapsbildsskydd enligt NVL 19§ från den 18 juni 1967.
12 År 1993 slogs Domän samman med Assi (AB Statens Skogsindustrier), till Assi Domän AB.
13 Förhandlingsman för Idredeklarationen var Länsstyrel-sens handläggare Björn Risinger, som blev en av
national-parksarbetets nyckelpersoner. De första åren arbetade han med nationalparksgenomförandet på Länsstyrelsen och fi ck så småningom i rollen som chef för Naturvårdsverkets Naturresursavdelning ansvara för formella beslut för själva inrättandet av parken.
14 Naturupplevelser utan buller – en kvalitet att värna om, SOU 1993:51.
15 Naturvårdsverket dnr 201-3107-93.
16 I början av processen deltog Rolf Löfgren som represen-tant för Naturvårdsverket i arbetsgruppen. Här fanns stor rutin, ingen i landet har ansvarat för fl er nationalparksbild-ningar än han. Från Länsstyrelsen deltog inledningsvis Björn Risinger. Dessutom ingick från Länsstyrelsen Lennart Bratt, som var arbetsgruppens sekreterare under hela resan, samt som adjungerade till och från Hannes Mellquist och Lars-Axel Magnusson. Domänverkets och sedermera Länsstyrel-sens tillsynsman Alf Nordin var med som representant för Norra Dalarnas naturskyddsförening under hela processen.
Njupån, i granur-skogen nedströms Njupeskärsfallet.
FLER AINTER NAUTR EDN INGA R och inventeringar drogs igång om befintliga förhållanden som ägande-rätter, olika slag av nyttjande, leder etc. Andra mötet i arbetsgruppen var 1994-04-13. Som utsedd till ny handläggare för arbetet var det spännande att vara med. Detta var första gången jag besökte Fulufjäl-let. En rekognosceringstur upp på fjället i strålande vårvintersol dagen efter, gav en mäktig känsla av storslagenhet. Kalfjäll, urskogar, raviner och ödsliga vidder. Det skulle bli många, många fler besök. På ar-betsgruppsmötet presenterades förslag till syfte och gränser för nationalparken. Mötet handlade mest om att klarlägga situationen, inga konfliktfyllda ställ-ningstaganden var aktuella och stämningen var god.
Samma kväll hölls i Gördalens bystuga det första offentliga mötet för allmänheten. Naturvårdsverket och Länsstyrelsen presenterade arbetsgången för en nationalparkbildning och redovisade principer för nationalparker. En allmän skepsis mot projektet fanns hos de trettiofem närvarande ortsborna som mötte upp. Skoterfrågan diskuterades intensivt, men man fick lugnande besked att det inte var tal om några större förändringar. Öppningar diskuterades också för ripjakten, där myndigheterna menade att vissa delar av fjället kanske skulle kunna upplåtas för sådan jakt. Jag minns att jag var lite förundrad över att naturvården var så pass generös med rättig-heter redan i inledningen av processen. Skulle detta verkligen bli en bra nationalpark?
Det bör framhållas att det inledande mötet i en process av detta slag – när myndigheter för första gången träffar en lokal befolkning för att få förståelse för ingripande i den traditionella mark-användningen – alltid är komplicerat. Å ena sidan förväntar sig deltagarna i mötet att få klara besked
om vad en nationalpark innebär. Å andra sidan finns ofta en stark indignation över att myndigheterna kan komma med förslag som tagits fram utan lokal medverkan.17
Frågan försvåras av att myndigheterna knap-past från början har den kunskap som behövs för avvägning av till exempel vilka föreskrifter som kan behövas. Områdets grundläggande värden är visserligen kända, men för de viktiga frågorna om nationalparkens syfte, skydd och förvaltning krävs betydligt mer av utredningar och analyser. Att göra sådana utredningar utan inledande information kan vara provocerande och därmed är rundgången full-bordad, dvs. många frågor kan faktiskt inte besvaras enligt deltagarnas förväntningar vid det första infor-mationsmötet.
Denna problematik har varit tydlig i flera av de nationalparksprojekt som genomförts enligt 1989 års nationalparksplan och även i samband med Naturvårdverkets remiss av den förnyade planen från 2008.18 I den nya planen beskriver
Naturvård-verket ett nytt inslag i processen som skulle kunna underlätta den viktiga första lokala förankringen. Detta innebär att en förstudie genomförs i syfte att närmare undersöka förutsättningarna för att över huvud taget starta ett konkret nationalparks-projekt. I förstudien kartläggs olika verksamheter och intressenter i området och vidare anges vad en nationalpark skulle innebära när det gäller områdets skydd, nyttjande och förvaltning. Om detta leder till förståelse och samarbete på kommunal nivå kan ett genomförandeprojekt startas, i annat fall får saken vila i väntan på bättre tider.
I Fulufjällets fall är det möjligt att en förstudie hade kunnat ge en bättre start genom att ge en samlad
bild av både möjligheter och restriktioner. Presen-tationen vid det första mötet hade då kunnat handla om hur förstudien ska läggas upp och utan för tidig diskussion och vaga besked om skoter, jakt med mera.
Arbetet med Fulufjället fortskred dock ”som vanligt”, gränser detaljstuderades, processen för förvärv av mark inom de begränsade delar som inte redan ägdes av staten intensifierades. All mark i en nationalpark måste enligt lagen ägas av staten. I Fulufjället var merparten redan i Domänverkets ägo, men det fanns flera mindre privatägda delar, främst gamla fäbodplatser. Det enda större priva-tägda området låg i Girådalen i fjällets västra del, och ägdes av en norsk medborgare. Inventeringar av växt- och djurliv gick vidare, från mossor till fjärilar och fåglar, via uppdrag från Naturvårdsverket till Länsstyrelsen.
Tredje mötet med arbetsgruppen hölls 1994-12-01. Gränsdragningar, jakt, fiske och skoterleder var stående inslag i diskussionen, fortfarande på rätt allmän basis utan skarpa förslag. En kontroversiell fråga som kommunrepresentanterna lyfte fram, men som vi hela tiden förgäves försökte avföra från dag-ordningen, var ortsbornas eventuella rätt att ta ved för husbehov på västra sidan av fjället och hur den påverkas av nationalparksbildningen. Staten – och även markägaren Korsnäs – menade att vedtäkt inte varit aktuellt ens tidigare på det område som föreslås bli nationalpark. Vi menade att önskemålen skulle hanteras i andra sammanhang. Men frågan bet sig envist fast och skavde länge.
Det var nu dags att börja förtydliga vad som ska gälla i nationalparken för att komma vidare. Princi-per för skötselplan, zonering och föreskrifter börjar diskuteras internt inom Naturvårdsverket och under hand med Länsstyrelsen. Tidplanen är nu att en invigning ska ske september 1998. Vid en intern genomgång 1995-05-10 på Naturvårdsverket om det pågående arbetet med att bilda nationalparker kon-staterades för Fulufjället att ”detta är en okompli-cerad park där bildandet kommit långt”. Det kunde
knappast ha uttryckts mera fel sett i backspegeln! Men vi på Naturvårdsverket trodde att det skulle rulla på som det brukar.
Länsstyrelsens förslag till utvidgning av det befintliga reservatet i norr med ca 2 200 hektar utanför befintligt naturreservat, inom ett område med mycket höga naturvärden och med ett naturligt samband med Fulufjället, diskuterades alltmer i arbetsgruppen. Kommunens representanter mot-satte sig detta kraftfullt, inte minst för att det kunde påverka den omfattande jakten och skoterkörningen där. Markägaren Korsnäs var däremot villig att sälja. Jaktfrågorna står högt på dagordningen hela tiden. Staten kan godta viss älgjakt i en nationalpark, men det blir alltmer uppenbart att småviltjakten i Fulufjället behöver begränsas på något sätt för att nationalparken ska vara godtagbar på både nationell och internationell nivå. Fortfarande är det dock relativt öppna formuleringar i arbetsgruppen med utrymme för tämligen vida tolkningar.
NYA FÖRUTSÄTTNINGAR
År 1995 hände en del som ökade trycket i skoter-frågan. Länsstyrelserna i fjällänen redovisade sina uppdrag till regeringen om att ge ”förslag till utökat skydd mot buller från snöskotrar m.m. i fjällen”.19
Uppdraget var en följd av den i förra kapitlet nämnda Bullerutredningen. När det gäller Fulufjället före-slog Länsstyrelsen i Dalarna dock inga större förändringar, vilket inte oväntat stöddes av Älvda-lens och Malungs kommuner i remissyttrandet. I sitt remissvar till Länsstyrelsen ansåg dock Natur-vårdsverket20 att vissa leder borde utgå för att följa
rekommendationerna i Bullerutredningen, i linje med verkets tidigare yttrande över denna. Detta beaktades dock inte av Länsstyrelsen. Uttalanden i pressen att det inte skulle bli några förändringar av skoterlederna i Fulufjället (vilket i princip bara gällde Länsstyrelsens regeringsuppdrag) kopplades naturligen ihop med nationalparksarbetet och gav ytterligare bränsle till kommande svekdebatt.
