• No results found

Konsekvenser av att EU skärper sitt klimatmål från -20 till -30 procent

N/A
N/A
Protected

Academic year: 2021

Share "Konsekvenser av att EU skärper sitt klimatmål från -20 till -30 procent"

Copied!
101
0
0

Loading.... (view fulltext now)

Full text

(1)

skärper sitt klimatmål

från -20 till -30 procent

En genomgång av Europeiska kommissionens

konsekvensanalys med en kompletterande

analys avseende effekter för Sverige

(2)

procent

En genomgång av Europeiska kommissionens konsekvensanalys med en kompletterande analys

avseende effekter för Sverige.

(3)

Beställningar

Ordertel: 08-505 933 40 Orderfax: 08-505 933 99 E-post: natur@cm.se

Postadress: CM Gruppen AB, Box 110 93, 161 11 Bromma Internet: www.naturvardsverket.se/bokhandeln

Naturvårdsverket

Tel: 08-698 10 00, fax: 08-20 29 25 E-post: registrator@naturvardsverket.se Postadress: Naturvårdsverket, SE-106 48 Stockholm

Internet: www.naturvardsverket.se ISBN 978-91-620-6384-9.pdf ISSN 0282-7298 © Naturvårdsverket 2010 Elektronisk publikation

(4)

Förord

I Naturvårdsverkets uppgifter på klimatområdet ingår att ansvara för miljökvali-tetsmålet Begränsad klimatpåverkan, delta i det klimatarbete som regeringen bedri-ver inom EU genom att bidra med analysunderlag och expertkunskaper samt att granska och konsekvensanalysera meddelanden och förslag som Europeiska kom-missionen tar fram. Enligt regleringsbrev 2010 (mål 1) ska Naturvårdsverket dess-utom utvärdera befintliga åtgärder och vid behov bidra till att utveckla åtgärder och strategier som ett led i att kostnadseffektivt begränsa utsläppen av växthusgaser. I föreliggande rapport redovisas resultatet av delar av det arbete som bedrivits vid Naturvårdsverket under 2010 i syfte att uppfylla dessa uppgifter.

Europeiska kommissionen redovisade i maj 2010 en analys av konsekvenser av att EU genomför en minskning av utsläppen av växthusgaser som sträcker sig längre än det nuvarande åtagandet till 2020.

Kommissionens analys har gjorts till följd av att EU vid ett flertal tillfällen deklare-rat att man är berett att skärpa unionens klimatmål till -30 procent ”om förutsätt-ningarna är de rätta”. För att bedöma konsekvenserna av ett sådant beslut behövs ett underlag som bland annat analyserar möjliga effekter på ekonomin inom EU både på kortare och längre sikt. Analyserna behöver också omfatta möjliga effekter i enskilda medlemsländer och för olika samhällssektorer.

Naturvårdsverkets klimatpolicyenhet har under våren 2010 genomfört ett projekt där dessa frågor studerats i syfte att kunna analysera kommissionens konsekvens-analys av en skärpning av EU:s klimatmål och även särskilt belysa de konsekven-ser som kan uppstå för Sverige. Vi har framförallt studerat kommissionens tidigare konsekvensanalys av klimat- och energipaketet från 2008, den nya konsekvensana-lysen, när den väl presenterades, inklusive den nya prognosen samt tagit del av andra analyser på området. Energimyndigheten och Konjunkturinstitutet har bidra-git med värdefulla synpunkter under arbetet med rapporten.

(5)

Innehåll

FÖRORD 3

SAMMANFATTNING 7

1 INLEDNING 17

2 UTGÅNGSPUNKTER 19

2.1 EU:s klimat- och energipaket 19

2.1.1 EU:s system för handel med utsläppsrätter 19

2.1.2 Utsläpp utanför handelssystemet 20

2.1.3 EU:s förnybarhetsmål 22

2.1.4 Mål om energieffektivisering av slutlig respektive primär

energianvändning 23

2.1.5 Konsekvensanalys av klimat- och energipaketet 24

2.1.6 Skärpning av EU:s åtagande från -20 till -30 procent och ställningstaganden av EU om utsläppsreduktioner till 2020 och

2050 25

2.2 Det svenska klimatpolitiska beslutet 2009 28

2.2.1 Det nationella klimatmålet om 40 procents utsläpps-minskning med nu beslutad överföring av utsläpp till handelssystemet 2013–2020 29

3 HUR KAN UTSLÄPPEN KOMMA ATT UTVECKLAS INOM EU

FRAM TILL 2020? 31

3.1 Utsläppstrender inom EU27 sedan 1990 – avlänkning mellan

ekonomisk tillväxt och de samlade utsläppen av växthusgaser 31

3.2 Ny prognos 2009 jämfört med 2007 34

3.3 Ländernas egna prognoser hamnar i genomsnitt lägre jämfört med

kommissionens prognos 38

3.3.1 Svenska prognoser jämfört med kommissionens nya prognos 40 3.4 Gapet till -30 procent är mindre med den nya prognosen än det

gap som tidigare bedömdes finnas till -20 procent 41

4 KOSTNADER FÖR KLIMAT- OCH ENERGIPAKETET OCH FÖR

EN SKÄRPNING TILL -30 PROCENT 43

4.1 Stora skillnader mellan resultaten 2008 och 2010 44

4.1.1 Resultat från 2008 44

4.1.2 Resultat från 2010 44

4.2 Andra modeller visar lägre kostnader för ett skärpt EU -mål jämfört

(6)

4.3 Kostnader och utveckling till 2020 i ljuset av hur utsläppen

behöver utvecklas på längre sikt 49

5 UTVECKLINGEN AV SYSTEMET FÖR HANDEL MED

UTSLÄPPSRÄTTER 55

5.1 Låg efterfrågan på utsläppsenheter från internationella marknader och svaga incitament mot långsiktiga klimatmål med nuvarande

sänkning av taket 56

5.2 Ökad efterfrågan på utsläppsenheter från internationella

marknader samt stärkta incitament för innovation, teknikutveckling och spridning av ny teknik genom en taksänkning i

handelssystemet 58

5.3 Effekter på svenska branscher av en taksänkning i

handelssystemet 60

5.3.1 Störst påverkan via elpriset för svensk industri 61

5.3.2 Tilldelning och efterfrågan på utsläppsrätter 2008–2020 65 5.3.3 Kostnadsökningar på grund av ett högre pris på utsläppsrätter 70

6 UTVECKLINGEN AV UTSLÄPP SOM INTE OMFATTAS AV

EU:S SYSTEM FÖR HANDEL MED UTSLÄPPSRÄTTER 72

6.1 Nya prognoser för utsläppen utanför handelssystemet – flera

medlems-länder ser ut att klara målen 73

6.1.1 Medlemsländernas egna prognoser är inte särskilt väl utvecklade 74 6.1.2 EU kan nå det nuvarande målet för utsläppen utanför

handelssystemet med inhemska åtgärder inom unionen 75

6.1.3 Ansträngningsfördelningsbeslut ger utrymme för användning av

utsläppsenheter från Kyotoprotokollets flexibla mekanismer 76 6.2 Sveriges åtagande och tillåten mängd utsläppsenheter för Sverige

enligt ansträngningsfördelningsbeslutet 77

6.3 Hur skulle ett tillkommande minskningsbeting kunna fördelas och

realiseras? 79

6.3.1 Fördelning mellan medlemsstaterna vid uppskalning till 30 procent enligt kommissionens ursprungsförslag – utfall för Sverige 80

7 KONSEKVENSER AV ATT INKLUD-ERA MARKANVÄNDNING,

FÖRÄNDRAD MARKANVÄNDNING OCH SKOGSBRUK

(LULUCF) I EU:S KLIMATMÅL TILL 2020 83

BILAGA 1 88

Prognosresultat för EU:s medlemsländer 88

(7)

Jämförelse mellan Primes/Gains-prognosen 2009 med Sveriges egen

prognos, med ytterligare styrmedel, i NC5 89

BILAGA 3 91

Mål och prognoser för förnybar energi och energieffektivisering i EU 91 Medlemsländernas rapportering av prognostiserad andel förnybar energi 91 Jämförelse mellan Primes baseline och ländernas rapportering om förnybar

energi 92

(8)

Sammanfattning

EU:s klimatmål på kortare och längre sikt

EU har, tillsammans med övriga stora ekonomier i världen, antagit det övergrip-ande målet att begränsa den globala temperaturökningen till 2ºC, jämfört med den förindustriella nivån. Målet finns även inskrivet i Köpenhamnsackordet. Som en del i de utvecklade ländernas bidrag för att klara detta mål har EU även antagit ett långsiktigt mål om att reducera utsläppen med 80-95 procent till år 2050, med in-hemska åtgärder och genom åtgärder i länder utanför EU. Till 2020 har EU, unila-teralt, beslutat att sänka utsläppen av växthusgaser med 20 procent jämfört med 1990 års utsläppsnivå och samtidigt öka andelen förnybar energi till 20 procent.

Dessutom har EU beslutat att skärpa unionens åtagande till 30 procent lägre utsläpp jämfört med 1990 om andra utvecklade länder gör jämförbara utsläppsåtaganden och mer avancerade utvecklingsländer bidrar med rimliga åtgärder. För att undvika att jordens medeltemperatur höjs med mer än två grader jämfört med den förindust-riella nivån krävs att de globala utsläppen av växthusgaser kulminerar inom den kommande tioårsperioden för att därefter minska i snabb takt under resten av detta århundrade. Eftersom behovet av utsläppsminskningar är omfattande behöver de styrmedel som införs och de åtgärder som genomförs såväl ta sikte på att uppsatta mål på kortare sikt (till 2020) som på längre sikt (perioden 2020–2050 och däref-ter) nås till så låga kostnader som möjligt. Även EU:s klimatstrategi behöver ut-formas så att den samtidigt tar hänsyn till hur mål på kortare och på längre sikt bäst kan uppnås.

Kommissionens konsekvensanalyser – prognoser och beräknade kostnader

I januari 2008 lade Europeiska kommissionen fram sitt förslag till klimat- och energipaket till 2020. Förslaget åtföljdes av en konsekvensanalys som bland annat visade att genomförandet av paketet skulle kunna sänka utsläppen av växthusgaser inom EU till en nivå ca 15 procent under 1990 års utsläpp, dessutom skulle EU bidra till utsläppsminskningar utanför unionen motsvarande ca 5 procent av 1990 års utsläpp. Kostnaderna för paketet beräknades uppgå till ca 0,45 procent av den då prognostiserade bruttonationalprodukten år 2020.

Två år senare, i maj 2010, presenterar kommissionen på nytt en konsekvensanalys av utvecklingen till 2020. Nu står en möjlig skärpning av EU:s utsläppsmål till – 30 procent jämfört med 1990 i fokus. En central del av analysen handlar också om hur EU:s incitament för innovation, teknikutveckling och hållbara investeringar som behövs för att uppnå långsiktiga klimatmål och en långsiktigt hållbar utveckling inom EU nu ska kunna vidareutvecklas. Kommissionens meddelande präglas också av de allvarliga effekter som har uppstått och som kan komma att följa av den på-gående ekonomiska krisen inom EU.

(9)

En ny prognos (baseline 2009) för utsläpp av växthusgaser inom EU har tagits fram och utgör underlag för kommissionens analys av konsekvenser av en skärpning av EU:s utsläppsmål till 2020. Prognosen tar hänsyn till nya bedömningar av den ekonomiska utvecklingen till följd av den ekonomiska krisen, nya energiprispro-gnoser med högre priser på fossila bränslen och konsekvenser av nya styrmedels-beslut, bland annat beslutet om hur EU:s system för handel med utsläppsrätter ska vidareutvecklas.

I den nya prognosen hamnar de inhemska utsläppen i EU 15 procent lägre jämfört med utsläppen1990 trots att inte alla delar av klimat- och energipaket ingår. När även förnybarhetsmålet och ländernas mål för minskade utsläpp utanför handels-systemet tas med i beräkningen bedöms utsläppen istället hamna drygt 20 procent under 1990 års nivå. Det innebär att EU, enligt den nya prognosen, inte behöver finansiera utsläppsminskningar i andra länder för att nå det unilaterala 20 pro-centsmålet.

Den nya ekonomiska konsekvensanalysen pekar mot att kostnaderna i absoluta tal för att genomföra klimat- och energipaketet blivit 30 procent lägre och att EU nu skulle kunna åta sig en utsläppsminskning på 30 procent (varav 25 procentenheter inhemsk utsläppsminskning) till en kostnad som är knappt 10 procent högre än den kostnad som tidigare beräknades för 20 procents utsläppsminskning (varav ca 15 procentenheter internt). Ett 30-procentsmål skulle innebära att EU minskar de in-hemska utsläppen i en snabbare takt än tidigare, vilket är betydelsefullt för att följa en utsläppsbana där även EU:s åtagande till 2050 om 80-95procent lägre utsläpp nås på ett effektivt sätt. Men den ekonomiska krisen har samtidigt fört med sig att utrymmet för investeringar har minskat, åtminstone på kort sikt. Det råder också stor osäkerhet om hur långvariga och omfattande effekterna av den ekonomiska krisen kan komma att bli.

Vid ett skärpt EU-mål till -30 procent bedöms marginalkostnaden för inhemska åtgärder 2020 i EU:s system för handel med utsläppsrätter hamna på ungefär sam-ma nivå, eller lägre, som tidigare bedömdes uppstå vid genomförande av klisam-mat- och energipaketet, dvs. omkring 30 euro/ton år 2020. Det är inte självklart att över-sätta denna uppskattning till ett troligt utsläppsrättspris men det ger en viss indika-tion om var priserna i handelssystemet skulle kunna hamna. Om skärpningen av EU:s mål inte genomförs och taket i handelssystemet förblir på redan beslutad nivå bedöms systemets styrande effekt på utsläppen inom EU bli svag, utsläppsrätts-priserna förbli på nivån 16 euro/ton och efterfrågan på utsläppsenheter från tredje land sjunka.

Neddragningen av den totala mängden utsläppsrätter i systemet föreslås göras i den pott med utsläppsrätter som ska auktioneras ut till framförallt elproducenter, på så sätt kan återigen en efterfrågan på utsläppsenheter från internationella marknader säkerställas. Neddragningen av de utsläppsrätter som delas ut gratis till

(10)

industrian-läggningar inom systemet föreslås däremot ske i samma takt vid ett 30-procentsmål som tidigare beslutats för ett 20-procentsmål.

Utsläpp och upptag inom sektorn markanvändning, förändrad markanvändning och skogsbruk (LULUCF) ingår inte i EU:s 20-procentsmål. Kommissionen analyserar för närvarande formerna för och konsekvenserna av att inkludera LULUCF vid ett utsläppsmål om 20 procent till 2020. Dessutom analyserar kommissionen konse-kvenserna av att inkludera LULUCF om EU tar beslut om att minska sina utsläpp med 30 procent, innan det finns en överenskommelse om ett nytt globalt klimat-avtal. Kommissionen menar att LULUCF-sektorn på sikt kan ha viss potential att bidra med additionella utsläppsminskningar men att omfattningen är svår att bedö-ma p.g.a. de osäkerheter som finns inom sektorn.

Preliminära prognoser över hur det samlade nettoupptaget i LULUCF-sektorn kan komma att utvecklas inom EU indikerar dock att det kan komma att minska i om-fattning, alternativt ligga kvar på liknande nivåer som dagens för EU som helhet. Osäkerheterna inom sektorn är dock mycket stor och nettoupptaget kan variera kraftigt mellan olika år. På EU-nivå har ett inkluderande av LULUCF-sektorn rela-tivt liten betydelse, däremot skulle det kunna ha betydande påverkan för flera med-lemsländer, bland annat Sverige, på möjligheterna att nå sina mål.

Våra slutsatser i korthet

Kommissionens nya prognos hamnar alltså betydligt lägre jämfört med den som användes för konsekvensanalysen av klimat- och energipaketet. Detta bedömer vi vara rimligt. En EU27-prognos summerad av medlemsländernas egna prognoser, med lägre tillväxtantaganden jämfört med tidigare, hade sammantaget till och med kunnat hamna på en ännu lägre nivå jämfört med kommissionens nya prognos.

Skillnaden i prognosresultat mellan 2008 och 2010 illustrerar några av de stora osäkerheter som prognoser är behäftade med. Ett prognosresultat kan ha en mycket kort livslängd när utvecklingen tar en annan riktning. Det motiverar att konse-kvensanalyser av det slag som kommissionen tagit fram i princip alltid borde om-fatta känslighetsanalyser där centrala prognosparametrar varieras. Det finns också anledning att ytterligare förbättra sambandet mellan kommissionens top-down prognoser och nationella prognoser. De prognosverktyg som används bör även vara väl avstämda mot aktuella trendanalyser och aktuell utsläppsstatistik. Sambandet mellan BNP-tillväxt och utsläpp har avlänkats i många EU-länder och denna trend förstärks när energipriserna ökar. Detta behöver fångas upp i de prognosverktyg som används.

När utsläppsnivån i prognosen sänks, sjunker även, i de flesta fall, kostnaderna för att genomföra ytterligare åtgärder enligt de beräkningsmodeller som används. Hade kommissionen även analyserat några känslighetsalternativ, t.ex. alternativ med en något lägre respektive högre nivå på utsläppsprognosen, hade den totala kostnads-bilden påverkats och även fått resultaten att framstå som mindre absoluta.

(11)

De antaganden som görs beträffande åtgärdspotentialer, teknikutveckling, energi-prisutveckling, investeringars livslängd och den kalkylränta som används påverkar också resultatet. Kommissionen använder exempelvis en högre kalkylränta (10 procent) i sin konsekvensanalys, vilket höjer kostnaderna för att genomföra åtgär-der, jämfört med den kalkylränta (4 procent) som används i många andra studier, t.ex. sådana som jämför kostnaderna för olika länders utsläppsbud till 2020. I dessa studier hamnar kostnaderna för ett skärpt EU-mål till 2020 lägre jämfört med kommissionens analys.

Även andra studier, vid sidan av kommissionens egen modellering av en optimal utsläppsbana för EU27 mot 2050, pekar mot att det kan vara ekonomiskt mer för-delaktigt att minska utsläppen mer i närtid, för att undvika inlåsningseffekter och stimulera teknisk utveckling.

Givet att priserna på utsläppsrätter utvecklas på det sätt som kommissionen antar i sin analys skulle en skärpning av målet till 30 procent inte innebära några omfat-tande skillnader i kostnader för aktörer inom handelssystemet jämfört med de kost-nader som tidigare bedömdes följa som konsekvens av klimat- och energipaketet. Skillnaden ligger istället i hur de berörda industribranscherna återhämtar sig från den ekonomiska krisen och vilka effekter det får på förutsättningarna att möta till-kommande kostnader. Den svenska energiintensiva industrin är mindre koldioxid-intensiv men mer elkoldioxid-intensiv än ett europeiskt genomsnitt. De indirekta kostnader som följer av om elpriserna skulle höjas om priset på utsläppsrätter går upp är de kostnader, p.g.a. förändringar av handelssystemet, som påverkar svensk (elinten-siv) industri allra mest. Det här är ett område där ytterligare mer detaljerade utred-ningar behöver genomföras, bl.a. behöver förutsättutred-ningarna för eventuell kompen-sation till särskilt elintensiv industri bli föremål för en djupare analys.

Genom att överskottet av utsläppsrätter från den andra handelsperioden kan föras över till den tredje perioden, beräknas däremot flera av branscherna inom handels-systemet även i den tredje handelsperioden få relativt låga tillkommande faktiska kostnader för inköp av utsläppsrätter och i vissa branscher även intäkter från tidiga-re överskott. Samtidigt betyder detta även att de incitament som handelssystemet ger till teknikutveckling mot långsiktigt låga utsläpp i svensk industri riskerar att förbli svaga.

Vår analys av ländernas prognoser för utsläppen utanför systemet för handel med utsläppsrätter, indikerar att dessa prognoser skiljer sig betydligt från de som kom-missionen tagit fram. Flera länder med minskningsmål har lägre egna prognoser, medan länder med mål som tillåter utsläppsökningar ofta har högre prognoser och antar en betydligt högre ekonomisk tillväxt jämfört med kommissionen.

Sveriges nationella klimatmål, om 40 procent lägre utsläpp 2020 jämfört med 1990 för utsläppen utanför EU:s system för handel med utsläppsrätter, bedöms ställa något större krav på utsläppsminskningar, i eller utanför Sverige, än vad en

(12)

an-svarsfördelning av en skärpning av EU:s mål till 30 procent kan komma att inne-bära, om fördelningen av ansvaret för den tillkommande utsläppsminskningen i huvudsak följer de principer som tidigare föreslagits av kommissionen Det svenska 40 procentsmålet ger alltså visst utrymme för att Sverige, med befintligt mål, skulle kunna uppfylla även andra fördelningar som lägger ett ännu större ansvar för att minska utsläppen utanför den handlande sektorn på rikare medlemsländer vid en skärpning av EU:s mål.

(13)

Summary

EU's short-term and long-term climate targets

The EU has, together with other major world economies, adopted the overall target of limiting the rise in global temperatures to 2ºC above pre-industrial levels. This target is also included in the Copenhagen Accord. As part of the developed coun-tries' contribution to meeting this target, the EU has also adopted a long-term target of reducing emissions by 80-95 per cent by the year 2050, with domestic measures and through measures in countries outside the EU. The EU has unilaterally decided to reduce, by 2020, emissions of greenhouse gases by 20 per cent compared with 1990 levels, and at the same time increase the proportion of renewable energy to 20 per cent.

In addition, the EU has decided to increase its commitment to 30 per cent lower emissions compared with 1990 if other developed countries make comparable emission commitments and more advanced developing countries contribute with appropriate measures. To avoid mean global temperatures rising by more than two degrees compared with the pre-industrial level, it is necessary for global emissions of greenhouse gases to peak within the next ten years and then rapidly decrease during the rest of this century. As there is a significant need for reductions in emis-sions, the instruments and measures that are introduced need to aim to meet estab-lished targets both in the short term (up to 2020) and in the longer term (2020– 2050 and thereafter), at the lowest possible cost. The EU's climate strategy also needs to be designed so that it simultaneously takes into account how both short-term and long-short-term targets can best be achieved.

The Commission's impact analyses – forecasts and estimated costs

In January 2008 the European Commission presented its proposal for a climate and energy package for 2020. The proposal was followed by an impact analysis that showed, among other things, that implementation of the package could reduce emissions of greenhouse gases within the EU to a level approximately 15 per cent below 1990 emissions. The EU would also contribute to a reduction of emissions outside the EU corresponding to around 5 per cent of 1990 emissions. The costs of the package were estimated at around 0.45 per cent of gross domestic product for 2020 as then forecast.

Two years later, in May 2010, the Commission is again presenting an impact ana-lysis of the development up until 2020. Now the focus is on the possibilities for the EU's greenhouse gas emission targets to be tightened to 30 per cent lower than 1990 levels. A central part of the analysis also deals with how EU incentives for the innovation, technological development and sustainable investments needed in order to achieve long-term climate targets and long-term sustainable development within the EU can now be further developed. The Commission's communication is

(14)

also characterised by the serious effects that have occurred and that may follow the ongoing economic crisis within the EU.

A new forecast (baseline 2009) for emissions of greenhouse gases within the EU has been produced and constitutes a basis for the Commission's analysis of the consequences of tightening EU emission targets for 2020. This forecast takes into account new assessments of economic developments as a result of the economic crisis, new energy price forecasts with higher prices for fossil fuels and the conse-quences of new instrument decisions, including the decision on how the EU Emis-sion Trading Scheme is to be further developed.

In this new forecast, domestic emissions in the EU are 15 per cent lower than 1990 emissions, in spite of the fact that not all parts of the climate and energy package are included. When the renewables target and countries' targets for reduced emis-sions outside the trading scheme are also included in the calculation, emisemis-sions are instead assessed as being as much as 20 per cent below 1990 levels. This means that, according to the new forecast, the EU does not need to finance reductions in emissions in other countries in order to achieve the unilateral 20 per cent target.

The new economic impact analysis indicates that costs in absolute figures for im-plementing the climate and energy package were 30 per cent lower and that the EU should now be able to commit to a reduction in emissions of 30 per cent (of which 25 per cent is a reduction in domestic emissions) at a cost that is barely 10 per cent higher than the cost previously estimated for a 20 per cent reduction in emissions (of which approximately 15 per cent is internal). A 30 per cent target would mean that the EU reduces domestic emissions more rapidly than before, which is signifi-cant for following an emission path where even the EU's commitment of 80-95 per cent lower emissions by 2050 can be achieved in an effective manner. But at the same time, the economic crisis has brought with it less scope for investment, at least in the short term. There is also great uncertainty as to how extensive and long-lasting the effects of the economic crisis will turn out to be.

With a stricter EU target of 30 per cent reduction, the marginal cost for domestic measures for 2020 in the EU Emission Trading Scheme is expected to be at

roughly the same level as, or lower than, previously expected on implementation of the climate and energy package, i.e. around 30 euro/ton in the year 2020. It is not obvious how to translate this estimate into a credible price for emissions allow-ances, but it does provide some indication as to where prices might be in the trad-ing scheme. If there is no tightentrad-ing of the EU's targets, and the cap on the tradtrad-ing scheme remains at previously determined levels, the scheme's controlling effect on emissions within the EU is expected to be weak, prices for emissions allowances are expected to remain at the level of 16 euro/ton and demand for credits from a third country is expected to decrease.

(15)

It is suggested that the total amount of emission allowances be cut from the pool of emissions allowances that are to be auctioned off to primarily electricity producers; this will guarantee a return of the demand for credits from international markets. On the other hand, it is recommended that cuts in the emission allowances that are distributed free to industrial plants within the system be made at the same rate for a 30 per cent target as that decided upon previously for a 20 per cent target.

Emissions and removals within the Land Use, Land Use Change and Forestry sec-tor (LULUCF) are not included in the EU's 20 per cent target. The Commission is presently analysing the procedures for, and the consequences of, including LULUCF for an emissions target of ¬20 per cent by 2020. In addition, the Com-mission is analysing the consequences of including LULUCF if the EU decides to reduce its emissions by 30 per cent prior to any new global climate agreement. The Commission believes that the LULUCF sector may, in the long term, have some potential for additional reductions in emissions, but that it is difficult to assess how much due to the uncertainties that exist within the sector.

However, preliminary forecasts of how the net removals in the LULUCF sector may develop within the EU indicate that they may reduce in scope, or they may remain on a similar level to today for the EU as a whole. The uncertainties within the sector are, however, large and net removals can vary a great deal from year to year. At EU level, the inclusion of the LULUCF sector is of relatively little signifi-cance, but it could have a significant impact on several member countries, includ-ing Sweden, in achievinclud-ing their targets.

Our conclusions in brief

The Commission's new forecast is considerably lower than that used for the impact analysis of the climate and energy package. We consider this to be reasonable. An EU27 forecast summarising the member countries' individual forecasts, with lower growth assumptions than previously, had altogether been able to arrive at an even lower level compared with the Commission's new forecast.

The difference in forecast results between 2008 and 2010 illustrates some of the major uncertainties to which forecasts are subject. A forecast result can have a very short lifespan when developments go in another direction. This is why impact analyses of this kind produced by the Commission should in principle always in-clude sensitivity analyses where central forecast parameters vary. There is also cause to further improve the link between the Commission's top-down forecasts and national forecasts. The forecasting tools used should also be thoroughly checked against current trend analyses and current emission statistics. The link between GDP growth and emissions has been decoupled in many EU countries, and this trend is reinforced when energy prices increase. This needs to be captured in the forecasting tools used.

(16)

When the emission level in the forecast goes down, so too, in most cases, do costs for implementing further measures according to the modelling tools used. If the Commission had also analysed some sensitivity alternatives, e.g. alternatives with a somewhat lower and higher emissions forecast, the total cost picture would have been affected and would have also had the result of appearing less absolute.

The assumptions made regarding potential for mitigation, technological develop-ment, energy price developdevelop-ment, lifespan of investments and the interest rate used also affect the results. For example, the Commission uses a higher interest rate (10 per cent) in its impact analysis, which raises the costs of implementing measures, compared with the interest rate (4 per cent) used in many other studies, e.g. those that compare the costs for different countries' emissions pledges for 2020. In these studies, the costs for a tightened EU target by 2020 are lower than in the Commis-sion's analysis.

Other studies besides the Commission's own modelling of an optimal emission path for EU27 in the years up until 2050 point towards the fact that it may be economi-cally more advantageous to reduce emissions more in the near future in order to avoid locked-in effects and to stimulate technological development.

If the prices for emission allowances develop as assumed by the Commission in its analysis, a tightening of the target to ¬30 per cent would not involve any huge difference in costs for operators within the Trading Scheme compared with the costs previously expected to follow as a consequence of the climate and energy package. Instead, the difference lies in how the affected industries recover from the economic crisis and what effects it has on their ability to meet any additional costs. Energy-intensive Swedish industry is less carbon dioxide-intensive but more tricity-intensive than the European average. The indirect costs that follow if elec-tricity prices have to be raised because the price of emission allowances goes up are those costs that, due to changes to the Trading Scheme, affect (electricity-intensive) Swedish industry the most. This is an area were additional more detailed analysis is needed, e.g. the possibilities for member states to compensate for addi-tional costs passed through in electricity prices needs to be further investigated.

Through the fact that the surplus of emission allowances from the second trading period can be transferred over to the third period, several of the industries within the Trading Scheme, on the other hand, are estimated to have low additional actual costs even in the third trading period for purchases of emission allowances and, in some industries, even income from previous surplus. At the same time this also means that the incentive provided by the Trading Scheme for technological devel-opment towards long-term low emissions in Swedish industry risks remaining weak.

Our analysis of the countries' forecasts for emissions outside the Emission Trading Scheme indicates that these forecasts differ significantly from those the

(17)

Commis-sion produced. Several countries with reduction targets have lower individual fore-casts, while countries with targets that permit increases in emissions often have higher forecasts and assume considerably higher economic growth compared with the Commission.

Sweden's national climate target, of 40 per cent lower emissions by 2020 compared with 1990 for emissions outside the EU Emission Trading Scheme, is deemed to impose somewhat greater demands on reductions in emissions, inside or outside Sweden, than what a division of responsibility for a tightening of the EU target to ¬30 per cent might involve, if the division of responsibility for the coming reduc-tion in emissions largely follows the principles proposed earlier by the Commis-sion. The 40 percent target thus provide some opportunities for Sweden to fulfil also other principles for effort sharing that put higher reduction efforts on member states with a high GDP/capita level if the EU decides to increase the overall target.

(18)

1 Inledning

Europeiska kommissionen redovisade i maj 2010 en analys av konsekvenserna av att EU genomför en minskning av utsläppen som sträcker sig längre än det nuva-rande åtagandet till 2020.

Kommissionen redovisade samtidigt en analys av hur situationen för energiintensiv industri inom unionen, inklusive riskerna för s.k. koldioxidläckage, har utvecklats efter Köpenhamn och hur denna situation kan komma att påverkas om EU skulle skärpa sitt åtagande.

Konsekvensanalyserna är en följd av att EU vid ett flertal tillfällen deklarerat att man är berett att skärpa unionens åtagande till 30 procent lägre utsläpp 2020 ”om förutsättningarna är de rätta”. Röster har också höjts för att EU, unilateralt, borde skärpa unionens åtagande till 2020. För att bedöma konsekvenserna av ett sådant beslut behövs ett underlag som bland annat analyserar möjliga effekter på ekono-min inom EU både på kortare och längre sikt. Analyserna behöver också omfatta möjliga effekter i enskilda medlemsländer och för olika samhällssektorer.

Kommissionens nya konsekvensanalys utgår från en ny utsläppsprognos vid business-as-usual där hänsyn bland annat tagits till effekter av den pågående eko-nomiska krisen, högre energipriser och effekter av redan beslutade styrmedelsför-ändringar.

Vi har vid Naturvårdsverkets klimatpolicyenhet under våren 2010 studerat dessa frågor i syfte att kunna analysera kommissionens konsekvensanalys av en skärp-ning av EU:s mål till 2020 och även särskilt belysa de konsekvenser som kan upp-stå för Sverige. Vi har framförallt studerat kommissionens tidigare konsekvensana-lys av klimat- och energipaketet, den nya konsekvensanakonsekvensana-lysen, när den väl presen-terades, inklusive den nya prognosen samt tagit del av andra analyser på området

I denna rapport ges även en kort redovisning av EU:s nu gällande energi- och kli-matbeslut ”energi- och klimatpaketet” samt viktiga ställningstaganden inom EU om mål till 2020 och 2050. Dessa beslut och regler utgör viktiga utgångspunkter (kapitel 2) då de både begränsar möjligheterna och skapar förutsättningar för ett eventuellt kommande EU beslut om att skärpa målet från 20 procent till exempelvis 30 procent till 2020.

Vår analys lägger stor vikt vid den nya prognosen (kapitel 3) från kommissionen eftersom den i mycket hög utsträckning bestämmer utfallet av konsekvensanalysen. Vi studerar hur den förhåller sig till den prognos som kommissionen använde för två år sedan samt hur den förhåller sig till de prognoser som medlemsländerna, inklusive Sverige, själva tagit fram. Kommissionens prognoser jämförs även med utsläppsutvecklingen i EU sedan 1990.

(19)

Resultat från kommissionens nya modelleringar av ekonomiska konsekvenser (kapitel 4) redovisas och jämförs med motsvarande resultat från analysen 2008 av klimat- och energipaketet och med resultat från andra studier.

En viktig aspekt som belyses särskilt är hur EU:s 2020-mål förhåller sig till EU:s

mål på längre sikt (avsnitt 4.3).

En genomgång görs också av hur EU:s system för handel med utsläppsrätter kan

komma att utvecklas (kapitel 5) vid nuvarande målnivåer samt vid en eventuell

skärpning till 30 procent. Motsvarande genomgång görs även för utvecklingen av

övriga utsläpp utanför handelssystemet (kapitel 6). Särskilt fokus läggs vid

konse-kvenser för Sverige. Slutligen diskuteras eventuella konsekonse-kvenser av att inkludera

LULUCF-sektorn (kapitel7) bland utsläppen utanför handelssystemet.

Rapporten redovisar endast översiktligt de analyser och resonemang som förs kring om EU:s klimatmål kan bedömas vara jämförbart med övriga större utsläppsländers förslag till mål till 2020 (avsnitt 2.16 och 4.2).

Synpunkter på rapporten har inhämtats från Energimyndigheten och Konjunkturinstitutet.

(20)

2 Utgångspunkter

2.1

EU:s klimat- och energipaket

Förslaget till klimat- och energipaket för EU las fram av Europeiska kommissionen i januari 20081. Efter omfattande förhandlingar nåddes en politisk

överenskomm-else om paketet i december 2008. I april 2009 beslutade det Europeiska rådet och Europaparlamentet att anta direktivet om förbättringar och utvidgning av EU:s system för handel med utsläppsrätter2, beslut om ansträngningsfördelning för

ut-släppsminskningar mellan medlemsländer, Effort Sharing Decision, ESD3 samt

förnybarhetsdirektivet4. I och med dessa beslut antogs huvudbeståndsdelarna i klimat- och energipaketet formellt inom EU.

2.1.1 EU:s system för handel med utsläppsrätter

En hörnsten i paketet är att EU:s system för handel med utsläppsrätter utvidgas och att den sammanlagda mängden utsläppsrätter som årligen fördelas ut inom systemet minskar, dvs. det så kallade taket sänks successivt i systemet.

Den europeiska utsläppshandeln omfattar utsläpp av koldioxid från anläggningar för produktion av el och värme, raffinaderier, anläggningar som producerar och bearbetar järn, stål, glas och glasfiber, cement och keramik, samt anläggningar som producerar papper och pappersmassa vilket totalt motsvarar drygt 40 procent av utsläppen inom EU27 (2005). Från 2012 kommer även utsläpp från inrikes och utrikes flyg och från 2013

aluminium-industrin och delar av kemialuminium-industrin att inkluderas. Utvidgningen 2013 omfattar utöver koldioxid även tillkommande bran-schers utsläpp av perfluorkolväten respek-tive dikväveoxid. Utsläppen från de till-kommande verksamheterna (inklusive utrikes flyg) motsvarar knappt 4 procent av utsläppen inom EU27 (2005).

Volymen utsläppsrätter 2020 ska motsvara 79 procent av utsläppen inom handels-systemet 2005 (med hänsyn tagen till att handels-systemets omfattning utvidgats). Ut-släppsrätterna ska i huvudsak auktioneras ut till elproduktionsanläggningar och tilldelas gratis enligt produktriktmärken till övriga anläggningar. Produktrikt-märkena ska utarbetas med utgångspunkt från utsläppsintensiteten hos de 10 pro-cent mest effektiva anläggningarna inom EU i respektive bransch, vilket ska leda till viss knapphet på utsläppsrätter för övriga anläggningar under den tredje

1 (COM(2008) 16,17,18,19 final) 2 (dir. 2009/29/EC)

3 (dec. No 406/2009/EC) 4 (dir. 2009/28/EC)

Utsläppsrätter i ETS(exkl. flyg och tillkommande anläggningar från 2013). Mton koldioxidekvivalenter. Prel. beräkning. 2008-2012 2081 2013 1974 2017 1829 2020 1720

(21)

handelsperioden. Den maximala volymen utsläppsrätter som ska auktioneras respektive tilldelas fritt (taket 2013) bestäms under 2010. Den sammanlagda voly-men utsläppsrätter i systemet ska minska linjärt med 1,74 procent per år. Det är dock fortfarande oklart hur de olika volymerna i systemet, den s.k. auktionerings-potten respektive industriauktionerings-potten ska minska över tiden. Uppemot 50 procent av den planerade taksänkningen tillåts uppfyllas med utsläppsenheter från Kyotoprotokol-lets flexibla mekanismer eller liknande. Överskott av utsläppsrätter får föras över från ett år till ett annat och mellan handelsperioderna 2008–2012, 2013–2020 och därefter. Det sistnämnda innebär att det överskott av utsläppsrätter som kan komma att uppstå under den nuvarande handelsperioden, på grund av den ekonomiska nedgången och nu gällande tilldelningsprinciper5, kan användas för att klara kom-mande sänkningar av den totala tilldelningen av utsläppsrätter.

2.1.2 Utsläpp utanför handelssystemet

De utsläpp som inte omfattas av EU:s utsläppshandelssystem (främst utsläpp från transporter, jordbruk, övrig industri, bostäder och avfall), s.k. Non Emission Tra-ding Sectors (NETS) ska sammanlagt reduceras med 10 procent till år 2020 jämfört med 2005. Fördelningen av utsläppsminskningar mellan ETS och NETS har beräk-nats utifrån kriterier för kostnadseffektivitet, dvs. fördelningen ska ge samma mar-ginalkostnad för åtgärder i ETS som i NETS för att klara 20-procentsmålet. Den handlande sektorn (ETS) fick därför ett större minskningsbeting då beräkningarna gav en större potential för utsläppsminskningar till lägre kostnad inom denna sek-tor. Dessutom bedömdes en större del av åtgärderna för att nå förnybarhetsmålet, se nedan, komma att genomföras inom den handlande sektorn.6

5 Under den andra handelsperioden har tilldelningen till industrin I första hand varit prognosbaserad. 6 Commission staff working document, Impact assessment Package of Implementation measures for

(22)

-20% jämfört med 1990

-14% jämfört med 2005

EU ETS

-21% jämfört

med 2005

Non ETS

-10% jämfört med

2005

27 MS beting mellan -20% to +20%,

Figur 1 Fördelning av EU:s mål om 20 procent lägre utsläpp av växthusgaser år 2020 jämfört med 1990

I kommissionens ursprungliga analys från 2008 ingick inte konsekvenserna av att räkna med utvecklingen av utsläpp och upptag inom skogsbruk och annan markan-vändning, LULUCF, som en delsektor utanför handelssystemet. Kommissionen ska dock, enligt paketöverenskommelsen, lägga fram ett förslag om, och i så fall hur, LULUCF-sektorn ska inkluderas i gemenskapens unilaterala åtagande, om EU inte kunnat godkänna ett internationellt klimatavtal före den 31 december 20107.

Ansvaret för utsläppsminskningen i NETS har fördelats mellan medlemsländerna utifrån ländernas BNP/ capita år 2005. Utsläppsmålen varierar mellan tillåtna ök-ningar på som mest +20 procent och minskök-ningar på -20 procent mellan 2005 och 2020, se tabell 1 nedan. Fördelningen tar alltså inte hänsyn till skillnader i åtgärds-potentialer och kostnader mellan länder. Fördelningen tar inte heller hänsyn till hur nära eller långt ifrån ländernas utsläpp ser ut att vara i förhållande till tidigare åtaganden enligt Kyotoprotokollet, föreslagna mål, enligt aktuella prognoser, ej

7I artikel 9 i beslutet om ansvarfördelning, ESD (dec. No 406/2009/EC) sägs att:

”Om inget internationellt avtal om klimatförändringar godkänns av gemenskapen senast den 31 decem-ber 2010 får medlemsstaterna redogöra för sina avsikter när det gäller att inkludera markanvändning, förändrad markanvändning och skogsbruk i gemenskapens åtagande om utsläppsminskningar med hänsyn till metodologierna i det arbete som utförts inom ramen för UNFCCC. Med hänsyn tagen till sådana redogörelser från medlemsstaternas sida ska kommissionen senast den 30 juni 2011 bedöma formerna för att införa utsläpp och upptag från verksamhet i samband med markanvändning, föränd-rad markanvändning och skogsbruk i gemenskapens åtagande om utsläppsminskningar, och garante-ra vagarante-raktighet och miljöintegritet för bidgarante-raget från markanvändning, förändgarante-rad markanvändning och skogsbruk samt korrekt övervakning och bokföring samt, i lämpliga fall, lägga fram förslag i syfte att förslaget till rättsakt ska träda i kraft från och med 2013. Kommissionen ska i sin bedömning överväga om fördelningen av enskilda medlemsstaters insatser bör justeras i enlighet härmed”

(23)

heller om länderna har formulerat egna nationella mål. Som följd av detta ligger exempelvis Tysklands och Storbritanniens målnivåer helt i enlighet med deras respektive BNP/capita ranking inom EU27 trots att dessa länder redan hade beslu-tat om egna mer långtgående nationella mål när fördelningen gjordes. Ansträng-ningsfördelningsbeslutet för NETS innebär även att respektive land ska begränsa sina utsläpp från 2013 så att de följer en i huvudsak linjär bana mellan 2013 och 2020.

Medlemsländerna får varje år i perioden 2013–2020 använda utsläppsenheter från Kyotoprotokollets flexibla mekanismer (t.ex. CDM) eller liknande motsvarande maximalt 3 eller 4 procent av landets utsläpp i NETS år 2005 för att uppfylla sina åtaganden. Utsläppsenheter som inte utnyttjas i ett land får säljas eller fritt föras över till andra medlemsländer. Enheterna får även sparas från ett år till ett annat. En betydande del av utsläppsminskningen utanför handelssystemet kan alltså teore-tiskt åstadkommas genom Kyotoprotokollets flexibla mekanismer.

2.1.3 EU:s förnybarhetsmål

EU:s förnybarhetsmål till 2020 innebär att andelen förnybar energi i EU27 ska öka från dagens (2005) ca 8,5 procent till 20 procent av den slutliga energianvändning-en (brutto) år 2020. Ansvaret för att målet ska nås har fördelats ut mellan medlems-länderna, baserat på ländernas relativa ekonomiska nivå (BNP/capita nivå), se Tabell 1.

För att säkerställa att de bindande nationella övergripande målen slutligen uppfylls, bör medlemsstaterna sträva efter att följa ett så kallat vägledande förlopp i flera steg (genomsnitt för tvåårsperioderna 2011–2012, 2013–2014, 2015–2016, 2017–2018).

Inget lands andel av förnybar energi behöver överskrida 50 procent av den slutliga energianvändningen. För att sänka kostnaderna för att uppnå målen har en meka-nism införts (baserad på reglerna om Guarantees of Origin, GO) som innebär att man kan samarbeta kring statistiköverföring eller förnybarhetsprojekt mellan län-derna. I direktivet ställs även ett särskilt krav på att användning av förnybar energi i transportsektorn ska öka till 10 procent år 2020. Denna nivå gäller i alla medlems-länder.

(24)

Tabell 1 Nationella mål för minskningar av utsläpp utanför EU:s handelssystem (NETS) och andel förnybar energi 2020

Land Andel av

ut-släppen i EU27 2005 i % Mål för NETS Utsläppsförändring 2020 jämfört med 2005 i % (2012 års omfattning av ETS) Förnybarhetsmål andel av slutlig

energian-vändning 2020 i % (mot-svarande andel 2005 i parantes) Belgien 2,8 -15 13 (2,2) Bulgarien 1,4 20 16(9,4) Cypern 0,2 -5 13(2,9) Danmark 1,3 -20 30(17,0) Estland 0,4 11 25(18,0) Finland 1,3 -16 38(28,5) Frankrike 10,8 -14 23(10,3) Grekland 2,6 -4 18(6,9) Irland 1,4 -20 16(3,1) Italien 11,1 -13 17(5,2) Lettland 0,2 17 40(32,6) Litauen 0,4 15 23(15) Luxemburg 0,3 -20 11(0,9) Malta 0,1 5 10(0) Nederländerna 4,1 -16 14(2,4) Polen 7,5 14 15(7,2) Portugal 1,7 1 31(7,2) Rumänien 2,9 19 24(17,8) Slovakien 1,0 13 14(6,7) Slovenien 0,4 4 25(16) Spanien 8,6 -10 20(8,7) Storbritannien 12,7 -16 15(1,3) Sverige 1,3 -17 49(39,8) Tjeckien 2,8 9 13(6,1) Tyskland 19,5 -14 18(5,8) Ungern 1,6 10 13(4,3) Österrike 1,8 -16 34(23,3)

2.1.4 Mål om energieffektivisering av slutlig respektive primär energianvändning

Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/32/EG om effektiv slutanvändning av energi och om energitjänster innebär att medlemsstaterna åläggs att sätta ett natio-nellt vägledande mål för effektivare energianvändning i sektorerna byggnader, industri och transporter. Målet ska vara minst 9 procent effektivare energianvänd-ning till 2016 baserat på genomsnittsanvändenergianvänd-ningen 2001–2005. Företag som ingår i EU:s system för utsläppshandel är undantagna. Medlemsstaterna är inte juridiskt skyldiga att nå målet, det är endast ett vägledande mål, men är däremot skyldiga att försöka nå målet med kostnadseffektiva, genomförbara och skäliga åtgärder.

(25)

I mars 2007 enades EU:s stats- och regeringschefer om att betona behovet av att öka energieffektiviteten i Europa för att uppnå besparingsmålet om 20 procent av EU:s beräknade primära energianvändning år 2020 (jämfört med den samlade pri-mära energianvändning som annars kan beräknas för år 2020). Samtidigt under-ströks betydelsen av att medlemsstaterna använder sina nationella handlingsplaner för energieffektivitet i just detta syfte. Överenskommelsen i rådet ska ses som ett principuttalande om en gemensam färdriktning och målsättning när det gäller ener-gieffektivisering. Målet med 20 procent primär energibesparing är däremot inte rättsligt bindande för medlemsstaterna och inte heller fördelat mellan länderna.

2.1.5 Konsekvensanalys av klimat- och energipaketet

Klimat- och energipaketet åtföljdes av omfattande konsekvensanalyser där kom-missionen använde flera olika ekonomiska modeller för att analysera olika aspekter på genomförandet89.

Resultaten från modellanalyserna användes inte för att ta fram direkta förslag till målnivåer för medlemsländerna utan snarare som vägledning vid olika alternativa utformningar av genomförandet av paketet. I modellanalyserna användes den då aktuella prognosen för utvecklingen av energisystemet och utsläppen av växthus-gaser inom EU27, Primes/Gains 200710, en prognos som nu förändrats avsevärt,

se avsnitt 3.2 nedan.

I dessa analyser bedömdes användningen av CDM eller liknande sänka kostnader-na för att nå utsläppsmålen till 2020 men samtidigt öka behovet av särskilda åtgär-der för att nå förnybarhetsmålet.

Kommissionens konsekvensanalyser visade dessutom att uppfyllandet av förnybar-hetsmålet ledde till betydande utsläppsminskningar till 2020. Förnybarförnybar-hetsmålet bedömdes bidra till ungefär 40 procent av det då bedömda gapet till målet om 20 procent utsläppsminskning. En stor del av de tillkommande utsläppsminskningarna bedömdes komma att uppstå i elproduktionsanläggningar i den handlande sektorn. Även det omvända beräknades gälla. Uppfyllandet av målet om 20 procent mins-kade utsläpp av växthusgaser beräknades bidra till drygt 40 procent av det då beräknade gapet till förnybarhetsmålet.

8 Commission staff working document, Impact assessment Package of Implementation measures for

the EU´s objective on climate change and renewable energy for 2020, SEC (2008) 85/3

9 Capros et al Model-based Analysis of the 2008 EU Policy Package on Climate Change and

Renew-ables, June 2008.

10 Primes modellen är en energisystemmodell för Europa som det tekniska universitet i Aten (NTUA)

ansvarar för. Gains-modellen ( Greenhouse gas and Air pollution Interaction and Synergies har ut-vecklats av IIASA (International Institute for Applied System Analysis) i Österrike. Gains används av kommissionen i detta sammanhang för beräkningar av åtgärdspotentialer och utveckling av utsläpp av andra växthusgaser än koldioxid.

(26)

2.1.6 Skärpning av EU:s åtagande från -20 till -30 procent och ställningstaganden av EU om utsläppsreduktioner till 2020 och 2050

Tidigare ställningstaganden

EU har vid ett flertal tillfällen uttalat att man är berett att skärpa unionens åtagande till -30 procent till 2020 jämfört med 1990 års utsläppsnivå om ”förutsättningarna är de rätta”11. Som villkor för en sådan skärpning har i en rad rådslutsatser angetts att 30-procentsåtagandet ska ingå i en global, vittomfattande överenskommelse där andra utvecklade länder åtar sig jämförbara12utsläppsminskningar och där

ekono-miskt mer avancerade utvecklingsländer åtar sig att bidra på ett rimligt sätt med hänsyn tagen till respektive lands ansvar och kapacitet13. Vad som krävs för att de ovan nämnda villkoren ska kunna anses vara uppfyllda är i hög grad en politisk bedömning.

EU menar vidare, med hänvisning till IPCCs fjärde utvärderingsrapport14, att de utvecklade ländernas (Annex 1-ländernas) samlade åtagande till 2020 behöver hamna i intervallet 25 till 40 procent lägre utsläpp jämfört med 1990 samtidigt som utvecklingsländerna (de s.k. non-Annex 1-länderna) behöver begränsa sina egna utsläpp med mellan 15-30 procent jämfört med baseline 2020. Utsläppsminsk-ningarna får inte räknas dubbelt för att de samlade utsläppen ska minska i tillräck-lig omfattning. Yttertillräck-ligare utsläppsminskningar i non-Annex 1, utöver de som innebär att utsläppen dämpas med 15 till 30 procent, kan däremot ingå som en del i hur Annex 1-länderna uppfyller sina egna åtaganden.

De globala utsläppen bedöms i nuläget inte begränsas i tillräcklig omfattning, för att vara i linje med en global utsläppsbana som med åtminstone 50 procents sanno-likhet skulle kunna vara förenlig med 2-gradersmålet, även om de högsta utsläpps-målen/förhandlingsbuden som hittills formulerats av större utsläppsländer till 2020 skulle genomföras fullt ut1516. De stora utsläppsländerna behöver alltså, generellt

sett, skärpa de åtgärder man är beredda att vidta till 2020.

11 Kommissionens meddelande ” International climate post- Copenhagen: Acting now to reinvigorate

global action on climate change” COM (2010) 86 final från mars 2010 använder denna formulering.

12 EU:s analys av andra länders åtaganden ska utgå från en balanserad kombination av kriterier som:

länders betalningsförmåga, för inhemska utsläppsminskningar och för reduktionsenheter från utveck-lingsländer, länders potential för utsläppsminskningar, länders tidigare åtgärder för att minska utsläp-pen, befolkningsutveckling samt storleken på de totala utsläppen av växthusgaser. Analysen ska ock-så ha uppfyllandet av 2 gradersmålet som utgångspunkt. (Europeiska rådet 10-11 December 2009)

13

Se exempelvis Europeiska rådet från den 10-11 December 2009 och den 9 mars 2010

14

I Box 13.7 AR4 WG3 redovisas resultat från då tillgängliga modellanalyser där ansvaret fördelats mellan Annex 1 och non Annex 1 länder utifrån några olika fördelningsprinciper. Analysen förutsätter att de globala utsläppen kulminerar före 2020 och halveras till 2050 jämfört med 1990.

15 Enligt ländernas inspel till ”the Copenhagen Accord”

16 Se exempelvis Nicholas Stern and Christoffer Taylor “What do the Appendices to the Copenhagen

Accord tell us about global greenhouse gas emissions and the prospects for avoiding a rise in global average temperature of more than 2°C?”

http://www.unep.org/PDF/PressReleases/Accord_targets_paper.pdf. http://www.avoid.uk.net/ I det engelska Avoid projektet görs bedömningen att den 2 graders bana fortfarande skulle vara möjlig om ländernas högsta bud genomförs, utan restriktioner, och de globala utsläppen därefter minskar med i genomsnitt 4 procentenheter per år, under de kommande decennierna. http://www.avoid.uk.net/

(27)

Annex 1-ländernas högsta bud, under Köpenhamnsackordet, beräknas sammanlagt leda till 18 procent lägre utsläpp jämfört med utsläppen 1990 medan ländernas lägsta bud beräknas leda till 12 procent lägre utsläpp. Det finns dessutom flera faktorer som kan minska den samlade utsläppseffekten ytterligare. Utsläppen i non-Annex 1-länderna bedöms dämpas med omkring 10 procent jämfört med baseline17. Bedömningarna av vad som ska betraktas vara en rimlig baseline för

dessa länder är dock högst osäker.

Nivån på EU:s åtagande påverkar nivån på Annex 1-ländernas samlade ambition. Om EU ökar sitt åtagande med 10 procentenheter så ökar Annex 1-ländernas totala åtagande med 3 procentenheter och de globala utsläppen kan minska med omkring 0,55 Gt koldioxidekvivalenter/år (drygt 1 procent av de globala utsläppen).

Vid sidan av utsläppsåtaganden har Annex 1-länderna även tagit på sig att finans-iera anpassningsåtgärder och delar av utsläppsminskningarna i utvecklingsländer. EU har aviserat man avser bidra med en rimlig andel av de i Köpenhamnsackordet utlovade ca 100 miljarder USD/år 2020 (73 miljarder euros/år) till finansiering av utsläppsminskningar och anpassningsåtgärder i utvecklingsländer.

EU anser att en stor del (drygt hälften) av denna finansiering, ca 38 miljarder euros/år ska komma från en framväxande internationell växthusgasmarknad18.

EU har under 2009 i rådslutsatser även antagit ett utsläppsmål till 2050. Utsläppen ska till dess ha reducerats med mellan 80-95 procent jämfört med 1990 års nivå, som en del av de utvecklade ländernas bidrag till att halvera de globala utsläppen vid denna tid19.

17 Beräkningen baseras bl.a. på PBU:s underlag till kommissionen publicerad i Den Elzen, Michel G. J.,

Andries. F. Hof, Angelica Mendoza Beltran, Mark Roelfsema, Bas J.

van Ruijven, Jasper van Vliet, Detlef van Vuuren, Niklas Höhne, and Sara Moltman. (2010a). ”The reduction pledges and actions of the Copenhagen Accord: Options to narrow vs. risks that broaden the gap towards 2°C” Netherlands Environmental Assessment Agency (PBL). PBL Report 500114017/2010 Bilthoven, the Netherlands,

18 ” International climate post- Copenhagen: Acting now to reinvigorate global action on climate change”

COM (2010) 86 final, mars 2010

(28)

Kommissionens meddelande om en skärpning av EU:s 2020 mål

Europeiska kommissionen presenterade den 26 maj 2010 meddelandet”Analysis of options to move beyond 20 % greenhouse gas emission reductions and assessing the risk of carbon leakage”20. Analysen aviserades av kommissionen tidigare under

våren21 och den efterfrågades även av miljörådet den 15 mars 201022. I

med-delandet fullgör också kommissionen sin uppgift enligt utsläppshandelsdirektivet att analysera situationen för EU:s energiintensiva industri utifrån läget i de interna-tionella förhandlingarna. Miljörådet diskuterade meddelandet vid sitt möte i juni 2010 och efterfrågade bland annat ytterligare analyser av vad ett skärpt utsläppsmål skulle betyda för enskilda medlemsländer. Frågan kan komma att behandlas igen vid kommande miljörådsmöten23.

Konsekvenser av en möjlig skärpning av EU:s utsläppsmål till - 30 procent jämfört med 1990 är i fokus i meddelandet. En central del av analysen handlar om hur EU ska kunna upprätthålla tillräckliga incitament för innovation, teknikutveckling och hållbara investeringar, som behövs för att uppnå långsiktiga klimatmål och en lång-siktigt hållbar utveckling inom EU. Kommissionen menar att det bidrag som EU: s nuvarande klimatmål kan ge till denna utveckling har försvagats (se vidare avsnitt 4.3).

Kommissionens meddelande präglas också av de allvarliga effekter som har upp-stått och som kan komma att följa av den pågående ekonomiska krisen inom EU. Dessutom konstaterar kommissionen att EU:s villkor om att andra Annex 1-länder ska ta på sig jämförbara utsläppsminskningar för att EU ska skärpa sitt mål inte kan anses vara uppfyllda24.

En ny (lägre) prognos för utsläpp av växthusgaser inom EU (baseline 2009) har tagits fram och utgör underlag för konsekvensanalysen. Prognosen tar hänsyn till nya bedömningar av den ekonomiska utvecklingen till följd av den ekonomiska krisen, nya energiprisprognoser med högre priser på fossila bränslen och konse-kvenser av nya styrmedelsbeslut (se vidare avsnitt 3.2).

Den nya ekonomiska konsekvensanalysen pekar mot att kostnaderna i absoluta tal för att genomföra klimat- och energipaketet blivit lägre och att EU nu skulle kunna åta sig en utsläppsminskning på 30 procent till en kostnad som är knappt 10 pro-cent högre än den kostnad som tidigare beräknades för 20 propro-cents utsläppsminsk-ning (se vidare avsnitt 4.1).

20 COM (2010) 265 final

21 ” International climate post- Copenhagen: Acting now to reinvigorate global action on climate change”

COM (2010) 86 final, mars 2010

22 3002 miljörådsmötet , Bryssel 15 mars 2010 23 3021 miljörådsmötet, Luxemburg 11 juni 2010

24 I underlaget till meddelandet ”Staff Working Document” pekas framförallt utsläppsbuden från Ukraina,

(29)

I meddelandet bedöms påverkan på den europeiska konkurrensutsatta industrin bli liten även om EU skulle skärpa sitt mål till 2020, givet att redan beslutade åtgärder behålls (fri tilldelning av utsläppsrätter samt tillgång till utsläppsenheter från inter-nationella marknader) för att reducera risken för koldioxidläckage (se vidare avsnitt 5.3).

En eventuell skärpning av EU:s mål till - 30 procent föreslås fördelas mellan ETS och NETS så att utsläppen inom ETS minskar med 34 procent medan utsläppen i NETS minskar med 16 procent mellan 2005 och 2020.

Kommissionen för också fram ytterligare argument för varför EU borde skärpa unionens åtagande till 2020, nämligen att EU på så sätt kan stimulera till teknikut-veckling som även kan ge exportintäkter till EU-länderna och skapa nya arbetstill-fällen. Kommissionen menar att EU annars riskerar att halka efter i denna utveck-ling. Andra argument för ytterligare inhemska åtgärder är en ökad försörjnings-trygghet samt att åtgärderna även minskar utsläppen av luftföroreningar inom EU.

2.2

Det svenska klimatpolitiska

beslutet 2009

År 2009 beslutade den svenska riksdagen25 om ett nationellt klimatmål till 2020.

Målet är att utsläppen för Sverige år 2020 bör vara 40 procent lägre än utsläppen år 1990. Målet gäller för de verksamheter som inte omfattas av systemet för handel med utsläppsrätter. Målet har beräknats innebära att utsläppen av växthusgaser år 2020 ska vara ca 20 miljoner ton koldioxidekvivalenter lägre för dessa verksamhe-ter i förhållande till 1990 års nivå, utgående från den fördelning mellan ETS och NETS som gäller under perioden 2008–2012. Det motsvarar att utsläppen för NETS år 2020 ska begränsas till knappt 31 miljoner ton, en minskning om cirka 32 procent mellan 2005 och 2020, eller 40 procent mellan 1990 och 2020.

För att nå målet ska redan beslutade styrmedel och beslutade styrmedelsföränd-ringar inom EU kompletteras med utvecklade ekonomiska styrmedel på skatteom-rådet. Därutöver kommer Sverige även att genomföra utsläppsminskande åtgärder i andra länder, genom investeringar i utvecklingsländer eller insatser i andra EU-länder. Regeringen utgår från att insatserna i andra länder högst ska uppgå till en tredjedel av den sammanlagda minskningen, d.v.s. högst 6,7 miljoner ton, vilket innebär att utsläppen utanför den handlande sektorn i Sverige år 2020 inte bör överskrida ca 37 miljoner ton. När hänsyn tas till att ytterligare verksamheter ska föras över till ETS från 2013 förändras denna kalkyl något, se avsnitt 2.2.1 nedan. Det nationella målet ska ge ett starkt bidrag till en global och övergripande klimat-överenskommelse.

(30)

Upptag och utsläpp till och från skogsbruk och annan markanvändning (LULUCF) bör, enligt riksdagens beslut, för närvarande inte inkluderas i det nationella målet för år 2020. När resultatet från förhandlingarna om en framtida internationell klimatregim föreligger bör frågan prövas på nytt.

Nivån på det nationella målet för NETS till 2020 har sin grund i bedömningar av vad som kan anses vara Sveriges ansvar för att uppnå de långsiktiga ambitionerna att begränsa de globala utsläppen till hållbara nivåer. Av underlaget från Klimat-beredningen till det klimatpolitiska beslutet26 framgår att ett utsläppsmål om 40

procents reduktion till år 2020 går längre än vad som kan anses vara Sveriges åtagande inom ramen för en utsläppsminskning på 30 procent inom EU.

Den svenska regeringens långsiktiga vision är att Sverige inte har nettoutsläpp av växthusgaser år 2050 och att svensk klimatpolitik utformas så att den bidrar till att koncentrationen av växthusgaser på lång sikt stabiliseras på 400 ppm CO2-ekv.27.

2.2.1 Det nationella klimatmålet om 40 procents utsläpps-minskning med nu beslutad överföring av utsläpp till handelssystemet 2013–2020

Det nationella utsläppsmålet till 2020 är alltså formulerat som en procentuell minskning (40 %) av utsläppen för de verksamheter som inte omfattas av systemet för handel med utsläppsrätter. Målets formulering innebär att utsläppsmålet räknat i absoluta tal 2020 kommer att bli lägre om handelssystemet utvidgas med fler verk-samheter eller gaser.

För tidsperioden 2013–2020 har det nu beslutats att handelssystemet ska utvidgas till fler anläggningar inom kemi-, metall- och mineralindustri28. Förutom utsläpp av koldioxid ska även utsläpp av dikväveoxid (N2O) i viss kemiindustri och

perflu-orkarboner (PFC) från primär aluminiumproduktion ingå i systemet.

Utsläppen från dessa verksamheter uppgick till ca 1,9 miljoner ton koldioxidekvi-valenter år 1990 och till ca 1,4 miljoner ton år 2005 i Sverige enligt vår uppskatt-ning29. Om vi drar bort dessa utsläpp från den tidigare beräknade basårsnivån

1990, och antar att målet om 40 procent minskning till 2020 är oförändrat, betyder det att utsläppen för Sverige år 2020 för utsläpp utanför handelssystemet nu högst

26 SOU 2008:24 ”Svensk klimatpolitik”

27 Prop. 2008/09:162 En sammanhållen klimat- och energipolitik.

28 Ytterligare utvidgning av handelssystemets omfattning är aktuell i Sverige. Det handlar om att så

kallade samförbränningsanläggningar, d.v.s. förbränningsanläggningar där det sker viss förbränning av industriavfall även kan komma att införlivas från 2013.

29

Tillkommande utsläpp till ETS år 2013 uppskattas att år 1990 ha uppgått till 0,7 Mton koldioxid, 0,8 Mton CO2e från utsläpp av N2O vid salpetersyratillverkning och 0,4 Mton CO2e från utsläpp av PFC från primär aluminiumproduktion. För år 2005 uppskattas dessa utsläpp ha uppgått till 0,7 Mton koldioxid, 0,4 Mton CO2e från utsläpp av N2O och 0,3 Mton CO2e från utsläpp av PFC.

(31)

ska uppgå till ca 29,5 miljoner ton30, en minskning om cirka 33 procent mellan

2005 och 202031.

Om vi tar hänsyn till att utsläppsminskningar i andra länder får bidra till en tredje-del av minskningen, d.v.s. ca 6,5 miljoner ton/år, innebär 40-procentsmålet, med hittills beslutade förändringar av handelssystemets omfattning, att utsläppen utan-för den handlande sektorn i Sverige år 2020 högst får uppgå till ca 36 miljoner ton.

30

Utsläppen år 1990 från verksamheter utanför den handlande sektorn (räknat för ETS fas 2013-2020) minskar till ca 49 Mton CO2e jämfört med tidigare utsläppsberäkning på 50,8 Mton, som gällde för ETS år 2012.

31 Utsläppen år 2005 från verksamheter utanför den handlande sektorn (räknat för ETS fas 2013-2020)

(32)

3

Hur kan utsläppen komma

att utvecklas inom EU fram

till 2020?

• Kommissionens nya prognos hamnar betydligt lägre jämfört med den som år 2008 användes för konsekvensanalysen av klimat- och energipaketet. Detta bedömer vi vara rimligt.

• En EU27-prognos summerad av medlemsländernas egna prognoser, med lägre tillväxtantaganden jämfört med tidigare, hade troligen hamnat på en ännu lägre nivå.

• Skillnaden i prognosresultat mellan 2008 och 2010 illustrerar några av de stora osäkerheter som prognoser är behäftade med. Ett prognosresultat kan ha en mycket kort livslängd när utvecklingen tar en annan riktning. Det motiverar att konsekvensanalyser av det slag som kommissionen tagit fram i princip alltid borde omfatta känslighetsanalyser där centrala prognos parametrar varieras.

• Det finns också anledning att ytterligare förbättra sambandet mellan kom-missionens top-down prognoser och nationella prognoser. De prognosverk-tyg som används bör även vara väl avstämda mot aktuella trendanalyser och aktuell utsläppsstatistik.

• Sambandet mellan BNP-tillväxt och utsläpp har avlänkats i många EU-länder och denna trend förstärks när energipriserna ökar. Detta behöver fångas upp i de prognosverktyg som används.

3.1

Utsläppstrender inom EU27 sedan

1990 – avlänkning mellan ekonomisk

tillväxt och de samlade utsläppen

av växthusgaser

Analyser av vilka effekter mål- och styrmedelsförändringar inom EU kan leda till tar i stor utsträckning sin utgångspunkt i prognoser, s.k. baselines, för hur utsläppen skulle kunna komma att utvecklas med redan fattade politiska beslut (befintliga styrmedel), aktuella ekonomiska prognoser och prognoser över energiprisutveck-lingen. Dessa prognoser är osäkra, eftersom de dels bygger på en rad antaganden om hur olika prognosparametrar kan komma att utvecklas och dels på antaganden om hur dessa parametrar i sin tur kan komma att påverka utvecklingen i olika sam-hällssektorer.

När en ny prognos nu tagits fram av kommissionen, se nedan, har stor vikt lagts vid att försöka bedöma vilka inverkningar den pågående ekonomiska krisen kan få på utsläppen även på lite längre sikt.

(33)

Men analysen behöver också ta hänsyn till hur utsläppen historiskt har utvecklats inom EU och de samband, utsläppstrender, som hittills kunnat påvisas. Det gör kommissionen i sina prognoser, men frågan är i hur hög grad?

Vår erfarenhet är att det i de prognosmodeller som används för ekonomiskt mer utvecklade länder, kan finnas inlagt starkare samband mellan ekonomisk tillväxt, energianvändning och utsläpp än de samband som kunnat påvisas i senare års stati-stik. En förklaring till detta kan vara att det är svårt att bedöma och därmed model-lera effekter av pågående strukturomvandling i olika branscher. En annan förklar-ing kan vara att modellerna inte använder uppdaterade statistiska samband utan utgår från äldre samband, från tidsperioder då energipriserna var lägre. Detta kan sammantaget leda till att prognoserna överskattar den framtida utsläppsutveck-lingen eftersom betydelsen av ekonomisk tillväxt på utsläppsutveckutsläppsutveck-lingen över-värderas. Det kan samtidigt också leda till att modellerna riskerar att överskatta betydelsen för utsläppen av en något lägre BNP-nivå på längre sikt. Så skulle exempelvis kunna vara fallet med kommissionens nya prognos jämfört med den prognos som togs fram för två år sedan. Samtidigt är det också relevant att sätta frågetecken kring den relativt höga utsläppsnivån 2020 i prognosen från 2007, särskilt med tanke på att energipriserna förväntas komma att bli högre under kommande decennier jämfört med tidigare.

De två figurerna nedan visar den samlade utsläppsutvecklingen för EU27 sedan 1990. I figurerna har även de två senaste utsläppsprognoserna fram till 2020 för EU27 lagts in.

Mellan 1990 och 2005 har BNP växt med knappt 50 procent inom EU samtidigt som de samlade utsläppen har minskat. Det är framförallt effekten av den omfat-tande ekonomiska nedgången i östra Europa i början av 90-talet som påverkat de aggregerade utsläppen inom EU. Utsläppstoppen 1996 beror på att detta år var särskilt kallt och torrt. Höga energipriser i kombination med hög ekonomisk till-växt och styrmedel inom klimat- och energipolitiken resulterade sammantaget i något lägre utsläpp inom EU-området under de allra senaste statistikåren. I Figur 2 redovisas även hur utsläppen inom energitillförselsektorn och industrin, d.v.s. de sektorer som i stora delar ingår i EU:s system för handel med utsläppsrätter, samt övriga utsläpp utvecklats under perioden. Utsläppen inom ETS-sektorerna påverkas av den ekonomiska utvecklingen i högre grad än NETS-sektorerna, men samban-den är inte särskilt tydliga på aggregerad nivå.

Figure

Figur 1 Fördelning av EU:s mål om 20 procent lägre utsläpp av växthusgaser år 2020 jämfört med  1990
Tabell 1 Nationella mål för minskningar av utsläpp utanför EU:s handelssystem (NETS) och  andel förnybar energi 2020
Figur 4 Utsläppstrender för de sex EU-länder som har störst utsläpp inom unionen, 1990-2008  Källa: UNFCCC
Tabell 2 Resultat Primes/Gains 2007 respektive 2009  Procentuell  förändring av  utsläppen av  växthusgaser  2005–2020  Procentuell  förändring av utsläppen av  växthusgaser 2005–2030  Andel förnybar  energi av slutlig energianvänd-ning 2020   Andel  förny
+7

References

Related documents

På frågan om tidningar och TV bör publicera namn och bild på farliga mördare och sexualförbrytare som har rymt från fängelser eller psykvårdsanstalter, svarade 73 procent

att uppdra åt landstingsdirektören att i samråd med Hälso- och sjukvårdsnämnden utarbeta förslag till justeringar av ersättningssystemet för primärvården i enlighet med

att uppdra åt landstingsdirektören att mot bakgrund av landstingets kostnadsutveckl- ingstakt genomföra en genomlysning av kostnader för bemanning och intern kontroll i

I oktober 2014 beslutade Europeiska rådet om ett nytt klimatmål för EU till år 2030, nämligen att utsläppen av växthusgaser ska minska med 40 procent mellan åren 1990 och

Drygt 900 medarbetare – främst rådgivare, lärare och projektledare – sysslar med rådgivning, utbildning, forskning och fältförsök inom lantbruk, skog, offentlig verksamhet

Man kan nu utnyttja en resurs som redan finns i inom fastighetens väggar – ventilsystemets uppvärmda frånluft – för att ersätta en stor del av fjärrvärmen. Vi på

Justerad EBITA för fjärde kvartalet uppgick till 193 (157) miljoner kronor, motsvarande en justerad EBITA-mar- ginal om 9,3 (9,5) procent.. Orderstocken är fortsatt stark och

Alla våra kunder i bostadsrättsföreningar får en personlig kontakt med namn och telefonnummer till de som ansvarar för tjänsterna hos oss.. Vi har också egna installatörer,