RAPPORT 2016:27 REGERINGSUPPDRAG
Formulera beslut och
hantera överklaganden
Boverket
Formulera beslut och
hantera överklagande
Titel: Formulera beslut och hantera överklaganden Rapportnummer: 2016:27
Utgivare: Boverket, oktober, 2016 Upplaga: 1
Tryck: Boverket internt
ISBN tryck: 978-91-7563-411-1 ISBN pdf: 978-91-7563-412-8
Sökord: Vägledning, formulera, skriva, beslut, lov, bygglov, marklov, rivningslov, förhandsbesked, handläggning, beslutsunderlag, handlingar, överklaganden, plan- och bygglagen.
Diarienummer: 3.4.1 2516/2015 Rapporten kan beställas från Boverket. Webbplats: www.boverket.se/publikationer E-post: publikationsservice@boverket.se Telefon: 0455-35 30 00
Boverket
Förord
Boverket har fått i uppdrag av regeringen att ta fram vägledning och anordna kompetensinsatser i syfte att bland annat undvika onödiga överklaganden och att underlätta för den instans som har att pröva ett överklagande i det fall ett sådan ändå kommer till stånd.
Boverket har i uppdraget analyserat vilka problem som finns när det gäller att formulera beslut och att hantera överklaganden. Boverket konstaterar att behovet av vägledning är omfattande. Utifrån det har ett antal vägledningstexter skrivits till PBL kunskapsbanken på Boverkets webbplats. Eftersom den största mängden överklagande ärenden är lov och förhandsbesked fokuserar texterna på dessa ärenden för att göra så stor nytta som möjligt. För att vägledningen ska vara till hjälp i
kommunernas beslutsskrivande har Boverket valt att göra vägledningen detaljerad.
Boverket hoppas att vägledningen och utbildningsinsatserna ska göra att beslut blir mer rättssäkra och att kommunerna kommer att hantera överklaganden på ett korrekt sätt vilket bland annat kan korta överklagandetiderna.
Ansvarig enhetschef för regeringsuppdraget har varit Anette Löfgren. Klara Falk har varit projektledare och i arbetet har Anna Hedbäck Paulsson, Ulrica Lidfors och Kajsa Lind deltagit.
Karlskrona oktober 2016 Janna Valik
Innehåll
Sammanfattning ... 5
Inledning ... 6
Beskrivning och syftet med uppdraget ... 7
Problembeskrivning ... 8
Beslut om lov och förhandsbesked ...8
Orsaker till att handläggningen av överklaganden tar lång tid ...8
Redovisning av uppdraget ... 10
Genomförande av uppdraget ... 10
Avgränsning av uppdraget ... 11
Resultat av uppdraget ... 12
Bilaga 1 Sammanfattning Swecos studie ... 15
Boverket
Sammanfattning
Boverket fick hösten 2015 i uppdrag av regeringen att ta fram en vägledning och anordna kompetensinsatser för beslutsskrivande och handläggning av överklagande enligt plan- och bygglagen (2010:900), PBL.
Uppdraget har utförts i samverkan med länsstyrelserna och Sveriges Kommuner och Landsting, SKL.
Boverket har utfört vägledningsuppdraget genom att skriva texter till PBL kunskapsbanken på Boverkets webbplats. Boverket har även föreläst om beslut på PBL-dagen den 27 september 2016 samt kommer att
anordna ett webbseminarium om beslut i december 2016.
Huvudfokus på vägledningen och kompetensinsatserna är hur beslut om lov och förhandsbesked bör utformas. Denna avgränsnig baseras på referensgruppens synpunkter och intervjustudier gjorda i uppdraget. Även hur kommunens rättidsprövning går till och vilka handlingar som ska överlämnas i samband med ett överklagande ingår i vägledningen.
6 Formulera beslut och hantera överklaganden
Inledning
Ett av de förslag som PBL-överklagandeutredningen lämnade i SOU 2014:14 berörde kvaliteten på det beslutsunderlag som ligger till grund för prövningen av överklagade kommunala beslut enligt plan- och bygglagen. I sitt betänkande konstaterade PBL-överklagandeutredningen bland annat att länsstyrelserna ofta måste begära in kompletteringar från kommunerna när ett kommunalt beslut enligt plan- och bygglagen har överklagats. Vanligtvis är det då fråga om att inte allt material som har legat till grund för det överklagade beslutet har lämnats över. Detta gäller såväl överklagade kommunala beslut om detaljplaner och områdes-bestämmelser som beslut om lov, förhandsbesked och tillsyn. Utredningen konstaterar vidare att det finns brister i de kommunala besluten när det gäller angivelse av beslutsskäl – de kan vara knapphändiga eller saknas helt.
Med utgångspunkt i dessa förhållanden föreslog utredningen att Boverket skulle ges i uppdrag att ta fram en vägledning och utbildning avseende hur ett sådant underlag bör vara utformat.
Boverket
Beskrivning och syftet med
uppdraget
Regeringen anger i uppdraget att Boverket ska ta fram vägledning och genomföra kompetensinsats avseende utformning av kommunala beslut enligt plan- och bygglagen och handläggning av dessa i samband med överklaganden.
Syftet med vägledningen och kompetensinsatsen bör enligt regeringen inte bara vara att undvika att onödiga överklaganden kommer till stånd eller att underlätta för den instans som har att pröva ett överklagande i det fall ett sådant ändock kommer till stånd. Det grundläggande syftet bör vara att alla beslut ska uppfylla grundläggande krav på demokrati och rättssäkerhet.
8 Formulera beslut och hantera överklaganden
Problembeskrivning
Beslut om lov och förhandsbesked
Efter analys av ett antal delegations- och nämndsbeslut om lov- och förhandsbesked samt utifrån intervjustudier, JO-protokoll och referensgruppsmöte kan följande slutsatser dras när det gäller beslut:
• Besluten uppfyller ofta inte de krav på innehåll som finns i plan- och bygglagen.
• Många beslut saknar motivering vilket för de flesta beslut är ett krav enligt förvaltningslagen.
• Besluten saknar ofta lagstöd eller hänvisar till fel lagstöd.
• Det är ibland oklart vad utgången av beslutet är – har ansökan beviljats eller avslagits?
• Besluten tagna i byggnadsnämnden är överlag bristfälligare än delegationsbesluten.
• Länsstyrelserna och mark- och miljödomstolarna tycker att
kommunernas beslut ofta är undermåliga, främst när det gäller lagstöd och motivering.
• Det är tidskrävande att formulera bra beslut. Kravet på kort handläggningstid från såväl plan- och bygglagen som politiker och chefer kombinerat med resursbrist gör att handläggarna ofta känner sig tvingade att skriva sämre beslut än vad de själva önskar.
• Det är svårt att formulera bra beslut och det finns ibland traditioner eller interna policys på kommuner om hur beslut ska se ut och det kan därför vara svårt att få till förändringar.
• De som tjänar mest på väl formulerade beslut är sökanden, grannar, sakägare, länsstyrelsen och mark- och miljödomstolarna, alltså inte kommunen som är den som skriver besluten.
Orsaker till att handläggningen av överklaganden tar
lång tid
Ett av syftena med uppdraget är att minska antalet överklaganden och förkorta handläggningstiden om ett ärende blir överklagat. När det gäller
Boverket varför hanteringen av överklagade PBL-ärenden tar lång tid är orsakerna
enligt bland annat intervjustudie, förutom bristfälliga beslut, bland annat:
• Ej kompletta handlingar från kommunen.
• Avsaknad av ärendeblad som visar vad som gjorts i ärendet.
• Underlag som beslut hänvisar till saknas.
• Oklart vad som har prövats.
• Bristfällig avvägning mellan intressen.
• Problem i form av att kommunerna inte rättidsprövat eller att man gjort felaktiga bedömningar om överklagandena inkommit i rätt tid.
• Missbedömning av ärendets komplexitet hos prövande instanser.
• Rutinerna för intern ärendehantering brister hos länsstyrelsen och domstolarna.
• Arbetsanhopning.
10 Formulera beslut och hantera överklaganden
Redovisning av uppdraget
Genomförande av uppdraget
Uppdraget har genomförts av en projektgrupp på Boverket bestående av bygglovsarkitekt, planeringsarkitekt och jurist.
Studier genomförda av Sweco
Boverket inledde uppdraget med att ge konsultföretaget Sweco i uppdrag att genomföra studier för att avgränsa och kartlägga behovet av kompe-tensinsatser samt samla in underlag till det kommande väglednings-arbetet. Sweco genomförde undersökningarna med enkäter och intervjuer med mark- och miljödomstolarna, länsstyrelserna och ett urval av
kommuner. Se sammanfattning av studierna i bilaga 1.
Referensgrupp m. m.
Boverket samlade en referensgrupp för att diskutera vägledningsbehovet och få praktiska inspel. Referensgruppen har utgjorts av två kommun-jurister specialiserade på PBL, två länskommun-jurister och en representant från SKL. Referensgruppen och Boverkets projektgrupp träffades en heldag januari 2016 och har i övrigt haft mailkontakt. Utöver deltagarna i referensgruppen har Boverket haft mail- och telefonkontakter med Domstolsverket och Justitieombudsmannen, JO, för att få underlag och inspel.
Chefsjuristerna på länsstyrelserna
I maj 2016 besökte länsstyrelsernas chefsjuristnätverk Boverket och vi fick då möjlighet att redovisa uppdraget och avgränsningen samt diskutera ett antal knäckfrågor med dem för att komma vidare i vägledningsarbetet.
Insamling av exempel och underlag
För att få en bild av hur kommunerna utformar sina beslut begärde Boverket in ett antal exempel på beslut om bygglov, förhandsbesked, startbesked, slutbesked m. m. tagna på delegation från ett tiotal kommuner. Ett antal exempel skickades även in från referensgruppen. Protokoll från byggnadsnämnder har också samlats in. Dessa exempel tillsammans med SKL:s mallar för beslut har varit utgångspunkt för exempeldelen i vägledningen.
Boverket
JO-protokoll
JO inspekterar regelbundet myndigheter runt om i landet. Boverket har gått igenom ett antal protokoll från JO:s inspektioner av byggnads-nämnder. Uttalanden, kommentarer och råd om utformning av beslut från dessa protokoll utgör en väsentlig del i vägledningen som Boverket har tagit fram.
Handlingar vid överklagade ärenden
En del i regeringsuppdraget handlar om att ta fram vägledning om vilka handlingar som krävs mellan instanserna vid överklagande. Vissa
länsstyrelser har tagit fram checklistor över detta som Boverket fått ta del av och arbetat in i vägledningen. Länsstyrelserna har under 2016 lanserat en e-tjänst för överlämnande av överklagningsärenden från kommun till länsstyrelse. E-tjänsten är ett led i att på ett enkelt och effektivt sätt överlämna överklagade kommunala beslut till länsstyrelserna. Än så länge kan följande ärendetyper hanteras i tjänsten:
• bygglov/marklov/rivningslov
• förhandsbesked
• föreläggande enligt plan- och bygglagen
• byggsanktionsavgift.
Länsstyrelserna uppger även att det pågår ett arbete med att ta fram en tjänst för elektroniskt överlämnande av överklagade länsstyrelsebeslut till överinstans.1
Under arbetet med regeringsuppdraget ändrades instansordningen för överklagade detaljplaner och områdesbestämmelser. Numera ska sådana överklaganden skickas från kommunen till mark- och miljödomstolarna i stället för till länsstyrelserna. Boverket har haft kontakt med
Domstolsverket och direkt med några av domstolarna, men än finns det inte några motsvarande checklistor eller egen e-tjänst från domstolarna.
Avgränsning av uppdraget
Boverket har, utifrån egna resonemang, Swecos studie och i samförstånd med referensgruppen valt att fokusera vägledningsarbetet på beslut om lov och förhandsbesked. Det är här den stora mängden ärenden ute i kommunerna finns och det är dessa PBL-ärenden som överklagas oftare än andra. Därmed borde en vägledning om dessa typer av ärenden göra mest nytta.
1
12 Formulera beslut och hantera överklaganden
När det gäller ärenden om detaljplan så har Boverket inom ramen för det här uppdraget tagit fram två vägledningstexter, en om kommunens hantering vid ett överklagande och en om överklagandeanvisning, även kallad besvärshänvisning.
Vad gäller tillsyn finns det viss vägledning om beslut redan idag på PBL kunskapsbanken.
Resultat av uppdraget
Uppdraget har varit att ta fram vägledning och andra kompetensinsatser. Boverket har utfört vägledningsuppdraget genom att skriva texter till PBL kunskapsbanken. Kompetensinsaterna består i att Boverket har deltagit på PBL-dagen den 27 september 2016 samt kommer att anordna ett webbseminarium i december 2016.
Vägledningstexter till PBL kunskapsbanken
Boverket har fokuserat vägledningsarbetet på att ta fram texter till PBL kunskapsbanken.
I vägledningen finns, förutom texter som beskriver kraven på beslut i plan- och bygglagen, förvaltningslagen och kommunallagen, även ett stort antal exempel på hur de olika delarna i beslut om lov och
förhandsbesked bör formuleras. Boverket har valt att inte ta fram mallar för beslut utan ger i stället flera exempel på hur olika delar av beslut kan formuleras.
I uppdraget har följande texter till PBL kunskapsbanken tagits fram. (se även bilaga 2)
Beslut om lov • Beslut om lov • Administrativ information • Beslutsformulering • Ärendebeskrivning • Motivering av beslut • Bullerberäkningar
• Underrättelse och yttranden
Boverket
• Vem som har fattat beslutet
• Överklagandeanvisning Beslut om förhandsbesked • Beslut om förhandsbesked • Administrativ information • Beslutsformulering • Ärendebeskrivning • Motivering av beslut
• Underrättelse och yttranden
• Villkor i förhandsbesked
• Upplysningar i förhandsbesked
• Vem som har fattat beslutet
• Överklagandeanvisning
Detaljplan
• Överklagandeanvisning
Texter om överklagande
• Kommunens hantering av överklagande av lov
• Kommunens hantering av överklagande av förhandsbesked
• Kommunens hantering av överklagande av detaljplan
I arbetet med uppdraget har Boverket även påbörjat vägledning om över-klagade ärenden enligt PBL. Ett uppdrag lades ut på juridisk konsult som har levererat utkast till ca 15 texter om överklagande. Boverket har för avsikt att färdigställa och publicera dessa under 2017.
Texter om Roller och ansvar
Parallellt med uppdraget har Boverket tagit fram och publicerat vägled-ningar om Roller och ansvar för såväl bygglov som detaljplan. Dessa tex-ter har koppling till uppdraget i de delar de handlar om vem som får fatta beslut, hur det ska gå till och vad jäv, mutor, tjänstfel och skadestånd vid beslutsfattande innebär.
14 Formulera beslut och hantera överklaganden
Övriga kompetensinsatser
Förutom texterna på PBL kunskapsbanken har Boverket gjort och kom-mer att göra följande insatser för att öka kompetensen om beslutsskri-vande och hantering av överklaganden.
PBL-dagen
Den 27 september 2016 anordnade Boverket en nätverksdag med inrikt-ning på den praktiska tillämpinrikt-ningen av plan- och bygglagen. Dagen rik-tade sig i första hand till de som praktiskt arbetar med plan- och byggla-gen på kommun eller länsstyrelse. Boverket höll tillsammans med jurist från Umeå kommun ett föredrag om hur man formulerar bra beslut. Före-draget webbsändes via Boverkets webbplats.
Webbseminarium
Boverket kommer att ha ett webbseminarium i december 2016. På webb-seminariet kommer förutom Boverket även jurist från Malmö stad och ju-rist från länsstyrelsen i Västra Götaland delta. På webbseminariet kom-mer det bland annat föras diskussioner om varför det är viktigt att formu-lera bra beslut, vilka fördelarna är och vilka följer det kan bli om besluten är dåligt formulerade. Även vad ett beslut ska och bör innehålla kommer tas upp. Dessutom kommer seminariet handla om kommunens hantering av överklaganden, det vill säga hur det går till att göra rättidsprövning och vilka handlingar kommunen ska skicka till länsstyrelsen eller mark- och miljödomstolen.
Boverket
Bilaga 1
Sammanfattning Swecos studie
Konsultinsatser i regeringsuppdrag angående
beslutsunderlag vid prövningen av överklagade beslut enligt plan- och bygglagen
BESLUT OCH ÖVERKLAGANDEHANTERING
BOVERKET – PLAN OCH BYGG
Konsultinsatser i regeringsuppdrag angående beslutsunderlag vid prövningen av överklagade beslut enligt plan- och bygglagen
PLABYG 1 ÖVERKLAGANDE PBL 2016-02-12 SWECO ARCHITETCS AB Helena Holm Mikael Bäckman Elina Friberg Erik Mejer
BESLUT OCH ÖVERKLAGANDEHANTERING repo00 1.d o c x 201 5- 10-05
Sammanfattning
Boverket har fått i uppdrag av Regeringen (Regeringsbeslut N2015/6103/PUB) att ta fram en vägledning och anordna kompetensinsatser i syfte att bl.a. undvika onödiga
överklaganden och att underlätta för den instans som har att pröva ett överklagande i det fall ett sådant ändock kommer till stånd.
För att få ett samlat underlag inför vägledningsarbetet har Sweco på uppdrag av Boverket, genomfört en enkät- och intervjustudie med landets länsstyrelser, mark- och miljödomstolar samt ett urval av landets kommuner.
Enkätsvaren från mark- och miljödomstolarna samt länsstyrelserna visar på att det i alla län finns problem med att inkomna, överklagade ärenden inte är kompletta och/eller att det saknas beslutsmotivering eller att den är otydlig när sådan finns med.
Problem med beslut och beslutsunderlag som länsstyrelser och mark- och miljödomstolar anser orsakar merarbete/tidsfördröjning vid hanteringen av överklagade PBL-ärenden
ej kompletta handlingar
avsaknad av eller bristfällig beslutsmotivering
avsaknad av eller bristfällig hänvisning till relevant lagrum underlag som beslut hänvisar till saknas
bristfällig avvägning mellan intressen
avsaknad av ärendeblad som visar vad som gjorts (ex. vilka grannar som hörts) Fokus för kommande vägledning och kompetensinsatser kring överklagade PBL-ärenden bör dels ligga på utformningen av beslut (tydliga beslutsskäl, beslutsmotivering och hänvisning till relevant lagrum m.m.) och dels på vilket underlag som bör medfölja ett överklagat beslut för att hanteringen vid prövningsinstansen skall underlättas.
Ärendetyper som utmärker sig enligt länsstyrelser och mark- och miljödomstolar:
detaljplaner vad gäller beslutsformulering och handlingar, kortfattade
genomförandebeskrivningar, handlingar som det hänvisas till i planbeskrivning, avsaknad av planillustration, bedömning av betydande miljöpåverkan, undermålig utredning av dagvattenfrågan
bygglov/rivningslov/marklov vad gäller beslutsformulering och handlingar, mått och skala på ritningar, bristande beslutsmotivering, beaktande av
planbestämmelser. MMD lyfter även att tolkningen av 2 kap PBL och 3-4 kap. MB varierar mellan olika länsstyrelser.
förhandsbesked vad gäller beslutsformulering och handlingar – oklart vad som prövas
tillsynsbeslut vad gäller beslutsformulering och handlingar, taxor och uträkningar. Föreläggande ofta otydliga. Formella brister.
rättidsprövning vad gäller genomförande
Mallar och checklistor efterfrågas av många kommuner och är en möjlig väg att gå. Flertalet av de kommuner som pekats ut som föredömen avseende beslutsmotivering använder sig av malltexter vid utformningen av sina beslut. En del av dem nyttjar idag en digital programvara med förprogrammerade formuleringar som grundar sig på
rekommendationer från SKL. Andra har framställt egna mallar, särskilda
”formuleringsbanker”. Alla beslut av samma typ är dock inte varandra helt lika. Inför beslut behöver modifieringar av grundmallen beroende på det specifika ärendets natur. Ibland används en specifik ”checklista” som utgångspunkt. En del kommuner har byggt upp en större mängd egna mallar för beslut, vilka ofta tagits fram gemensamt i en större grupp. En del kommuner har i sådana arbeten tagit med juridisk spetskompetens för formulerande av särskilt svåra beslut.
Några kommuner nämner att de granskar alla beslut gemensamt inför nämnd, och sedan ytterligare en andra gång av ett presidium inför nämnd. Några kommuner anger att de arbetar med krav på tydlighet och fyllighet samt med ambitionen att även utomstående ska kunna förstå ärendet och dess beslut. Vissa kommuner arbetar i små grupper om 3-4 handläggare vilket de bedömer gör att man kan diskutera ärenden och beslut på ett bättre och mer effektivt sätt. Detta är förstås svårt i kommuner med en ensam handläggare på bygglov och då det är hög arbetsbelastning och tidsbrist. För de kommuner som har få egna resurser kan det finnas en poäng i att bilda ett nätverk med grannkommuner för stöttning och vägledning. Något som framfördes i enkäten som mycket givande av den kommun som hade erfarenhet av det.
Behovet av vägledning och kompetensinsatser
Behovet av vägledning kring hanteringen av PBL-ärenden som efterfrågas varierar mellan mark- och miljödomstolarna, länsstyrelserna och kommunerna, men även inom respektive kategori.
Mark- och miljödomstolarna ser ett behov av kompetensinsatser rörande kommunernas
hantering av vitesärenden och beslutsformuleringar vad gäller förelägganden av olika slag, med eller utan utdömande av vite. Även mer generellt önskar de att kommunerna blir bättre på att motivera sina beslut och anger tydliga beslutsskäl. De efterlyser även mer allmän information om rättidsprövning och vilka följder prövningen får, samt att överinstanserna inte kan överpröva den. Ett särskilt spår som nämns är att kommunerna bör upplysas om att PBL inte innehåller "ändring av bygglov" och att ändring av ett redan beviljat bygglov ofta måste bli en ny prövning med eventuellt nytt grannehörande.
Länsstyrelserna efterlyser utbildning för kommunerna när det gäller beslutsskrivning med
fokus på hur man formulerar juridiskt hållbara förelägganden och beslut samt hur man ska motivera besluten. De ser även att kommuner ofta brister när det gäller kunnande i förvaltningslagen, kommunicering och rättidsprövning. Kommunerna behöver upplysas om vilka handlingar som ska skickas med vid överklagan samt vilka formella krav som finns vid handläggande av olika PBL-ärenden. De ser ett behov av kontinuerliga utbildningar som täcker in hela PBL, såväl på grundläggande/ introduktionsnivå som på fördjupningsnivå
För den egna verksamheten önskar länsstyrelser utbildning i förvaltningslagen och kommunicering. De föreslår satsningar på webbseminarier vid t.ex. lagändringar och att
4 (27)
BESLUT OCH ÖVERKLAGANDEHANTERING
ska formuleras och motiveras. Främst ser man det behovet i ärenden som rör avslag men även för positiva besked samt när både PBL och Miljöbalken berör samma ärende. Det uttrycks även önskemål kring tydliggörande om vilka handlingar som ska skickas med vid överklagan för olika ärenden, vilka formella krav som finns vid handläggande av ett överklagande samt när ett ärende vinner laga kraft. De vill få klarhet i vilka som har rätt till besvärshänvisning i detaljplaneärenden samt vilken typ av kvarstående synpunkter som medför besvärsrätt.
Kommunerna ser även att det finns en grundproblematik i att regelsystemet i sig självt i viss mån brister i tydlighet och lyfter otydligheter rörande beräkning av t.ex. byggnadshöjd och sluttningsvåning m.m. De efterlyser enklare regler och metoder för delgivning av beslut till grannar och någon form av automatisk delgivning när
överklagandeinstansernas beslut har vunnit laga kraft, alternativt en möjlighet att kommunen kan efterforska informationen i överklagandeinstansernas diarier.
De ser gärna att det skapas en rättsbank och en sammanställning av prejudicerande domar.
16 Formulera beslut och hantera överklaganden
Bilaga 2
Länkar till texterna på PBL
kunskapsbanken
Texterna på PBL kunskapsbanken som tagits fram inom detta uppdrag finns tillgängliga digitalt på PBL kunskapsbanken via följande länkar:
Texterna om beslut om lov
http://www.boverket.se/sv/PBL-kunskapsbanken/lov--byggande/handlaggning/beslut-om-lov/
Texterna om beslut om förhandsbesked
http://www.boverket.se/sv/PBL-kunskapsbanken/lov--byggande/handlaggning/beslut-om-forhandsbesked/
Text om överklagandeanvisning för detaljplan
http://www.boverket.se/sv/PBL-kunskapsbanken/detaljplan/handlingar/overklagandeanvisning/
Text om byggnadsnämndens hantering av överklagande av förhandsbesked och lov
http://www.boverket.se/sv/PBL-kunskapsbanken/lov--byggande/handlaggning/Byggnadsnamndenshanteringavoverklagan
de/
Text om kommunens hantering av överklagande av detaljplan
