deponeringsförbuden
deponeringsförbuden
Beställningar
Ordertel: 08-505 933 40 Orderfax: 08-505 933 99 E-post: natur@cm.se
Postadress: CM-Gruppen, Box 110 93, 161 11 Bromma Internet: www.naturvardsverket.se/bokhandeln
Naturvårdsverket
Tel 08-698 10 00, fax 08-20 29 25 E-post: natur@naturvardsverket.se
Postadress: Naturvårdsverket, SE-106 48 Stockholm Internet: www.naturvardsverket.se
ISBN 91-620-5493-7.pdf ISSN 0282-7298 © Naturvårdsverket 2005
Omslagsfoton:
Övre t.v. Avfallskraftvärmeverket i Malmö. Foto: Sysav Nedre t.v. Kompostanläggningen i Sala. Foto: Vafab Miljö Stora bilden: Rötningsanläggningen i Västerås. Foto: Vafab Miljö
Förord
Naturvårdsverket har i regleringsbrevet för budgetår 2002 fått i uppdrag att följa utvecklingen och efterlevnaden av deponeringsförbuden för brännbart och orga-niskt avfall. Uppdraget ska redovisas till regeringen årligen fram till 2005.
Rapporten för år 2005 har tagits fram av Linda Eriksson och Catarina Östlund, Naturvårdsverket. Värdefulla bidrag har lämnats av samtliga länsstyrelser.
Naturvårdsverkets diarienummer för redovisningen är 641-1001-02, Rp. Stockholm i juni 2005
Innehåll
Förord 3 Innehåll 5
Sammanfattning och slutsatser 6
Summary and conclusions 8
1 Uppdraget 10
2 Deponering och dispenser 11
2.1 Totala dispensmängder 11
2.2 Dispenser uppdelade på brännbart och organiskt avfall 12 2.2.1 Ingen minskning av dispenser för brännbart avfall 12
2.2.2 Organiskt avfall 14
3 Återvinning av avfall 15
3.1 Förbränning 15
3.2 Biologisk behandling 15
4 Behov av deponering och återvinning 17
4.1 Kommer deponeringen av organiskt avfall upphöra 2008? 17
4.2 Behov utreda biologisk behandlingskapacitet 18
5 Efterlevnad av regler 19
5.1 Undantagen 19
5.1.1 Specifika avfallsslag 19
5.1.2 Undantag efter samråd 20
5.1.3 Synpunkter Renhållningsverksföreningen 20
5.1.4 Dispens eller undantag 20
5.2 Dispensreglerna 21
5.2.1 Åtalsanmälningar vid deponering utan dispens 21
5.2.2 Överklagande av ej medgiven dispens 21
5.2.3 Latrin 21
5.3 Behov av förändringar 22
5.3.1 Vägledningsbehov 22
5.3.2 Straffmöjligheter vid deponering utan dispens 22
Bilaga 1 23
Mängd brännbart avfall i länsstyrelsernas dispensbeslut år 2002 till år 2005 23
Bilaga 2 24
Medgivna respektive utnyttjade dispensmängder för brännbart avfall år 2004 24
Bilaga 3 25
Sökta respektive medgivna dispensmängder organiskt avfall år 2005 25
Bilaga 4 26
Redovisade förbränningsanläggningar från enkät till länsstyrelser år 2005 26
Bilaga 5 27
Redovisade anläggningar för biologisk behandling från enkät till länsstyrelser år 2005 27
Bilaga 6 30
1 Sammanfattning och slutsatser
Naturvårdsverkat har sedan år 2002 på uppdrag av regeringen följt utvecklingen och efterlevnaden av bestämmelserna om deponeringsförbuden. Sedan år 2002 har det varit förbjudet att deponera utsorterat brännbart avfall och sedan årsskiftet ut-ökades förbudet till att omfatta allt organiskt avfall, med vissa undantag. Vid brist på kapacitet att behandla avfallet har länsstyrelserna möjlighet att meddela dispens från förbuden.
Medgivna dispenser för år 2005 för organiskt avfall (inklusive brännbart) upp-går till knappt 700 000 ton avfall. Det visar Naturvårdsverkets enkät om depone-ringsförbuden som samtliga länsstyrelser har besvarat. Dispenserna har ökat jäm-fört med år 2004 då de uppgick till 490 000 ton. Ökningen beror på att förbudet har utökats från att enbart omfatta utsorterat brännbart avfall till att gälla organiskt avfall. Det innebär bland annat att dispens har medgivits för olika typer av slam-mer. Ökningen beror även på dispenser för brännbart avfall som inte är utsorterat.
Kapaciteten för avfallsförbränning fortsätter att öka. Nuvarande förbrännings-kapacitet uppgår till ungefär 4 160 000 ton avfall per år. En ökning med 1 300 000 ton till en förbränningskapacitet på 5 460 000 ton beräknas vara genomförd till år 2007. I angivna mängder inkluderas både kommunalt ägda förbränningspannor och pannor som finns i industrin där eget avfall bränns. Även den biologiska behand-lingen ökar och beräknas omfatta 1 800 000 ton avfall år 2007. En stor del av den-na mängd utgörs dock av behandling av avfall som inte är relevant för depone-ringsförbuden såsom förorenade jordar och gödsel.
Länsstyrelsernas uppgifter om utbyggnadsplaner och dispenser pekar på att deponeringen av organiskt avfall till stor del kommer att upphöra under 2008, ef-tersom den planerade utbyggnaden är betydligt större än medgivna dispenser. Den planerade utbyggnaden är så pass stor att det kan uppstå överkapacitet av förbrän-ning. En rapport från Renhållningsverksföreningen1 visar däremot att det år 2008 istället kan bli brist på förbränningskapacitet. Skillnaderna i bedömningarna kan delvis förklaras med att dispensmängderna troligen inte visar allt organiskt avfall som deponeras. Ytterligare en möjlig förklaring till skillnaderna kan vara att beho-vet av ökad återvinningskapacitet är större än vad dispenserna visar. Naturvårds-verket har för avsikt att fortsätta bevaka utvecklingen av deponering och återvin-ning. För att motverka överkapacitet anser vi att en skatt på förbränning av avfall skulle vara ett viktigt styrmedel.
I enkäten har länsstyrelserna även gjort en bedömning av efterlevnaden av reglerna om dispenser och undantag från deponeringsförbuden. Svaren visar att det finns en del problem med reglerna, såsom att avfall deponeras utan dispens. Vidare varierar kunskapen om hur undantagen efterlevs mellan länen beroende på tillsy-nens omfattning. Enkätsvaren visar att det finns behov av tillsynsvägledning för vissa undantag.
1
För att öka efterlevnaden av reglerna föreslog vi i ett tidigare regeringsupp-drag om miljösanktionsavgifter2, det vill säga att deponering utan dispens bör om-fattas av avgift. Vi avser också att närmare granska straffbestämmelserna i miljö-balken vad det gäller deponering utan dispens. Vidare kommer vi att på webben förbättra informationen om hur vissa undantag bör tillämpas. Vi föreslår även att regeringen i regleringsbreven för länsstyrelserna inför återrapporteringskrav för hur tillsynen över deponeringsförbuden bedrivits.
För genomförandet av deponeringsförbuden är vi positiva till en differentie-ring av skatten vid deponedifferentie-ring av avfall som omfattas av deponedifferentie-ringsförbud. Det är vidare önskvärt att det även fortsättningsvis ska finnas möjligheter att söka inve-steringsstöd för biologisk behandling.
2
Miljösanktionsavgifter – redovisning av regeringsuppdrag M 2004/2012/R. Redovisades i februari 2005. Förslaget remissbehandlas nu av regeringen.
Summary and conclusions
The Swedish Environmental Protection Agency has been monitoring the develop-ment of and compliance with the provisions on the landfill bans on behalf of the Government since 2002. Sending separated combustible waste to landfill has been banned since 2002, and at the start of the year the ban was extended to apply to all organic waste, with certain exceptions. Where there is a shortage of capacity to treat the waste, the county administrative boards can grant exemptions from the bans.
Exemptions granted for 2005 for organic waste (including combustible organic waste) amount to just under 700,000 tonnes of waste. This is shown by the Swedish EPA’s survey on the landfill bans, to which all the county administrative boards responded. The exemptions have increased in comparison with 2004, when they amounted to 490,000 tonnes. The increase is due to the ban having been extended from only covering separated combustible waste to applying to organic waste. One of the effects of this is that exemptions have been granted for various types of sludge. The increase is also due to exemptions for combustible waste which are
not separated.
Capacity for waste incineration is continuing to increase. Current incineration capacity amounts to around 4,160,000 tonnes of waste per annum. It is estimated that an increase of 1,300,000 tonnes to incineration capacity of 5,460,000 will be implemented by 2007. The figures quoted include both municipally owned incin-eration boilers and boilers in industry in which companies burn their own waste. Biological treatment is also increasing and is expected to amount to 1,800,000 tonnes of waste in 2007. However, a large proportion of the quantity comprises treatment of waste which is not of relevance to the landfill bans, such as contami-nated soils and fertiliser.
Information from the county administrative boards on expansion plans and ex-emptions indicates that landfilling of organic waste will largely cease in 2008, as the planned expansion is significantly greater than granted exemptions. The planned expansion is so great that overcapacity in incineration may arise. A report from the Swedish Association of Waste Management3, on the other hand, shows that there may be a shortage of incineration capacity in 2008. The differences in estimates can be partly explained by the exemption quantities probably now relat-ing to all organic waste that is landfilled. Another possible explanation for the dif-ferences may be that the need for increased recycling capacity is greater than is shown by the exemptions. The Swedish EPA intends to continue to monitor trends in landfilling and recycling. We regard a tax on the incineration of waste as an important policy instrument to counteract surplus capacity.
In the survey, the county administrative boards also assessed compliance with the rules relating to exemptions from and exceptions to the landfill bans. The re-sponses show that there are some problems associated with the rules, such as waste being landfilled without an exemption. In addition, knowledge on compliance with the exceptions varies according to the extent of inspection and enforcement. The
3
responses to the survey shows there is a need for guidance on inspection and en-forcement for certain exceptions.
To increase compliance with the rules, we presented a proposal in a previous government assignment for environmental penalty charges4, that is to say the levy-ing of charges for landfilllevy-ing without an exemption. We also intend to examine more closely the penal provisions in the Environmental Code with regard to land-filling without an exemption. In addition, we shall be improving the information on the website on how certain exceptions should be applied. We also propose that the Government should introduce a requirement in the appropriation directions for the county administrative boards for feedback on how inspection and enforcement in relation to the landfill bans has been undertaken.
In the implementation of the landfill bans we are in favour of differentiation of the tax payable in the case of landfilling of waste covered by landfill bans. It is also desirable that there should continue to be opportunities to seek investment support for biological treatment.
4
Miljösanktionsavgifter – redovisning av regeringsuppdrag M 2004/2012/R. Presented in February 2005. The proposal is now the subject of a government consultation exercise.
2 Uppdraget
Naturvårdsverket har sedan år 2002 haft i uppdrag av regeringen att följa upp de-poneringsförbuden. Uppdraget ska redovisas årligen den 30 juni och är formulerat enligt följande:
”Naturvårdsverket skall följa utvecklingen och efterlevnaden av bestämmelserna om förbud att deponera utsorterat brännbart avfall från år 2002 samt organiskt avfall gene-rellt från år 2005. I uppdraget ingår också att redovisa hur dispensförfarandet fungerar.
Av verkets redovisning skall framgå hur verket följer och driver på aktörerna i ut-vecklingen mot ett ekologiskt omhändertagande av avfall. Verket skall vid behov lämna förslag på kompletterande åtgärder och förslag till nödvändiga förändringar av regel-verket för att uppnå ett ekologiskt hållbart omhändertagande av avfall.
Uppdraget syftar till att få en kontinuerlig redovisning av utvecklingen på området och verket skall därför redovisa uppdraget i sin helhet årligen senast den 30 juni 2002, 2003, 2004 respektive år 2005.”
För att fullfölja uppdraget har en enkät skickats ut till samtliga länsstyrelser med frågor om deponerad och dispenssökt mängd brännbart och organisk avfall från år 2004 samt mängden sökt och given dispens för brännbart och organiskt avfall för år 2005. Enkäten omfattade även frågor om undantagen från deponeringsförbuden.
3 Deponering och dispenser
3.1 Totala dispensmängder
Mängden avfall som omfattas av deponeringsförbud har ökat sedan deponerings-förbudet för organiskt avfall trädde i kraft vid årsskiftet 2004/2005. De dispenser som länsstyrelserna fram till i maj år 2005 har medgivit för organiskt avfall (inklu-sive brännbart) uppgår till knappt 700 000 ton avfall enligt enkätsvaren. Denna mängd kommer troligen öka genom ytterligare dispensansökningar senare under året.
Utvecklingen av dispensgivna mängder sedan år 2002 och framåt framgår av figur 1. Figuren visar att dispenserna minskade kraftigt mellan åren 2003 och 2004. Ökningen under år 2005 beror på att förbudet har utökats från att enbart omfatta utsorterat brännbart avfall till att gälla allt organiskt avfall. Till exempel inkluderas nu även blött avfall som inte är brännbart och brännbart avfall som inte är
utsorte-rat.
Figur 1 Medgivna dispenser från år 2002 till år 2005.
I tabell 1 redovisas de totala mängderna i medgivna dispenser från år 2002 då de-poneringsförbudet för utsorterat brännbart avfall trädde i kraft till år 2005 då för-budet utökades till att omfatta organiskt avfall.
Tabell 1 Totala mängden medgivna dispenser (ton) enligt uppgift från länsstyrelserna År Hushållsavfall Annat avfall än
hus-hållsavfall Totalt 2002 600 000 990 000 1 600 000 2003 535 000 939 000 1 470 000 2004 196 000 292 000 488 000 2005 99 000 578 000 677 000 0 200000 400000 600000 800000 1000000 1200000 1400000 1600000 1800000 2002 2003 2004 2005 År M ängd ( to n )
3.2 Dispenser uppdelade på brännbart och
organiskt avfall
Av de dispensbeslut som skickas för kännedom till Naturvårdsverket framgår om besluten avser utsorterat brännbart avfall eller organiskt avfall. Det är en av anled-ningarna till att vi valde att i enkäten be länsstyrelserna redovisa dispenserna upp-delat på brännbart respektive organiskt avfall. En annan anledning var möjligheten att följa utvecklingen av dispenserna för det förbud som infördes 2002 utan in-blandning av de dispenser som söks på grund av det utökade förbudet.
3.2.1 Ingen minskning av dispenser för brännbart avfall
Mellan år 2003 och år 2004 minskade dispensgivna mängder brännbart avfall med 70 %. För år 2005 visar enkätsvaren däremot att dispensmängderna kommer ligga kvar på ungefär samma nivå som år 2004. Hittills medgivna dispenser för år 2005 uppgår till 437 000 ton brännbart avfall, se tabell 2. Enligt uppgifter i samma tabell ökade dispensmängderna för år 2004 från det att uppgifterna samlades in i maj fram till årsskiftet. Det är därför troligt att ytterligare dispensansökningar kommer in även under år 2005.
Tabell 2 Medgivna dispenser (ton) brännbart avfall enligt uppgift från länsstyrelserna i maj 2005
År Hushållsavfall Annat avfall än hus-hållsavfall Totalt 2002 600 000 990 000 1 600 000 2003 535 000 939 000 1 470 000 2004 196 000 (174 000*) 292 000 (204 000*) 488 000 (378 000*) 2005 79 000 358 000 437 000
* Mängd avfall i medgivna dispenser enligt uppgifter från länsstyrelsen maj 2004.
I tabell 2 framgår även att dispenserna för hushållsavfall minskat kraftigt mellan år 2004 och år 2005. Däremot ökar dispenserna för annat avfall. Denna mängd utgörs främst av dispenser i Stockholms län vilket framgår av figur 2 där en redovisning av mängden ansökt och medgiven dispens utsorterat brännbart avfall 2005 visas. Även i bilaga 1 återfinns en länsvis redovisning av sökt och given mängd brännbart avfall för åren 2002 till 2005.
I Stockholm ökade alltså dispenserna för annat avfall än hushållsavfall från 22 500 ton år 2004 till 200 000 ton år 2005.Detta beror på att avtalen med förbrän-ningsanläggningarna ej är färdiga. Därför har dispenser sökts för säkerhets skull. Länsstyrelsen i Stockholm bedömer dock att endast en mindre del av dispenserna kommer utnyttjas.
I figur 2 kan tydligt ses hur både ansökningar och medgivande om dispens skiljer sig åt mellan de olika länen. I Jönköpings, Gotlands, Södermanlands, Kro-nobergs, Västra Götalands, Örebro, Dalarnas, Värmlands och Gävleborgs län mot-togs inga ansökningar om dispens för brännbart avfall. För Västernorrlands län har kombinerad dispens getts för brännbart och organiskt avfall varför särredovisning ej är möjlig.
Figur 2 Länsvis redovisning av mängden ansökt och medgiven dispens utsorterat brännbart avfall 2005.
I enkäten har länsstyrelserna även lämnat uppgifter om vilka mängder som depone-rats. Under 2004 deponerades 321 000 ton brännbart avfall med dispens. I figur 3 visas i hur stor utsträckning dispenserna utnyttjas i varje län. Figuren visar tydligt att det för flertalet län förhåller sig så att dispenserna ej utnyttjas fullt ut. För redo-visning av exakta siffror se bilaga 2.
Figur 3 Länsvis redovisning av given dispensmängd och utnyttjad dispens av utsorterat brännbart avfall 2004. 0 10000 20000 30000 40000 50000 60000 70000 80000 90000 Jönk öping Gotla nd Söde rman land Upps ala Kron ober g Väste rbott en Blek inge Västr a Göta land Örebro Stoc kholm Dalar na Halla nd Västm anlan d Jämt land Kalm ar Värm land Gävle borg Öster götla nd Skån e Väste rnorr land Norrb otten Län Mängd (ton) Deponerad mängd Medgiven dispens 0 50000 100000 150000 200000 250000 Jönk öpin g Got land Söde rman land Upp sala Kron ober g Väst erbo tten Blek inge Väst ra G ötal and Öre bro Stoc khol m Dal arna Hal land Väst man land Jäm tland Kalm ar Värm land Gäv lebo rg Öst ergö tland Skån e Väst erno rrlan d Nor rbot ten Län Mängd (ton) Medgiven dispens Sökt dispens
3.2.2 Organiskt avfall
För år 2005 har dispenser för att deponera organiskt avfall givits för ungefär 240 000 ton, se tabell 3. I figur 4 visas en länsvis sammanställning av totala mäng-derna i sökta och givna dispenser, se även bilaga 3.
Tabell 3 Medgivna dispenser (ton) organiskt avfall enligt uppgift från länsstyrelserna i maj 2005.
År Hushållsavfall Annat avfall än hus-hållsavfall
Totalt
2005 20 000 220 000 240 000
Dispenserna för organiskt avfall utgörs av ett antal olika avfallsslag såsom latrin, slaktavfall från älg, rejekt från komposteringsanläggningar, gallerrens från avlopps-reningsverk, sand från rännstensbrunnar, slam från fettavskiljare, kasserad mat, sedimentmassor, slamgropar och rejekt från massaindustrin mm.
Figur 4 Länsvis sammanställning av mängderna sökta och givna dispenser för organiskt avfall 2005. 0 10000 20000 30000 40000 50000 60000 70000 80000 90000 Jönkö ping Got land Söder manl and Upps ala Kron ober g Väst erbo tten Blek inge Väst ra Gö tala nd Öreb ro Stock holm Dalar na Halland Väst manl and Jäm tland Kalma r Värml and Gäv lebor g Öste rgöt land Skån e Väst ernor rlan d Norrb otten Län Mängd (ton) Medgiven dispens Sökt dispens
4 Återvinning av avfall
4.1 Förbränning
Enligt enkätsvaren från länsstyrelserna uppgår nuvarande förbränningskapacitet till ungefär 4 290 000 ton avfall per år. En ökning med 1 310 000 ton beräknas vara genomförd till år 2007. De angivna utbyggnadsplanerna är relativt säkra och för-väntas genomföras. I bilaga 4 redovisas de förbränningsanläggningar som angivits i enkäten. Dessa uppgifter stämmer i huvudsak med förra årets rapport. I angivna mängder inkluderas både kommunalt ägda förbränningspannor och pannor som finns i industrin där eget avfall bränns.
Enligt Renhållningsverksföreningen (RVF)5 uppgår nuvarande kapacitet till 3 200 000 ton. Kapaciteten kommer öka till ungefär 4 500 000 ton år 2008 enligt en rapport från RVF6 utgiven 2004. Dessa uppgifter skiljer sig från enkätsvaren. Anledningen till denna skillnad är bland annat att de industriägda förbränningspan-norna ej är inkluderade i RVF:s uppgifter.
Enligt Naturvårdsverket importerades ungefär 400 000 ton avfall för förbrän-ning under år 2003. En stor del av denna mängd utgjordes av olika avfallsbränslen (flis) som användes som bränsle i industrin och värmeverk.
4.2 Biologisk behandling
Enligt enkätsvaren behandlas för närvarande 1 130 000 ton avfall biologiskt. Av detta rötas 310 000 ton och komposteras 820 000 ton avfall. Det komposterade avfallet består av minst 101 000 ton förorenade jordar och 177 000 ton slam. Övri-ga 542 000 ton består av såväl hushållsavfall som förorenade jordar och slam. De behandlingsanläggningar som redovisats i enkäten återfinns i bilaga 5.
Dessa uppgifter kan jämföras med uppgifter från RVF om behandling av hus-hållsavfall. Mängden hushållsavfall till biologisk behandling år 2004 uppgick en-ligt deras statistik till 434 000 ton. Avfallet bestod av 107 000 ton källsorterat mat-avfall, 239 000 ton grönavfall (park- och trädgårdsavfall), 18 000 ton utsorterat hushållsavfall och uppskattningsvis 70 000 ton matavfall som hemkomposterats.
Den totala planerade utbyggnaden av anläggningar där avfall behandlas biolo-giskt uppgår till 700 000 ton avfall enligt enkätsvaren. Av dessa utgörs 280 000 ton utbyggnad i form av rötningsanläggningar, 125 000 ton utbyggnad av behandling av förorenade jordar, 26 000 ton utbyggnad av anläggningar för behandling av slam och resterande 270 000 ton utgörs av utbyggnad av behandling av såväl hus-hållsavfall som förorenade jordar och slam.
Observera att de ovan redovisade uppgifterna avser den totala behandlingska-paciteten för biologisk behandling. I tidigare uppföljningarna har bara kabehandlingska-paciteten i de anläggningar som behandlar avfall som är relevanta för deponeringsförbuden redovisats. Det gäller exempelvis anläggningar för rötning av gödsel. Alternativet
5
Anders Hedenstedt, RVF
6
för att inte röta gödsel är att sprida det direkt på åkrarna. Det har aldrig varit aktu-ellt att deponera gödsel. För att kunna bedöma utbyggnaden av den kapacitet som är relevant för deponeringsförbuden krävs en grundligare genomgång av utbygg-nadsplanerna än vad som har varit möjligt att genomföra i detta uppdrag.
5 Behov av deponering och
återvinning
5.1 Kommer deponeringen av organiskt avfall
upphöra 2008?
Länsstyrelsernas uppgifter om utbyggnadsplaner och dispenser pekar på att depo-neringen av organiskt avfall till stor del kommer att upphöra under år 2008. Detta då planerade utbyggnaden av förbränning och biologisk behandling är betydligt större än de hittills medgivna dispenserna för år 2005 på knappt 700 000 ton avfall. Planerad utbyggnad av förbränningskapacitet fram till år 2007 uppgår till 1,3 mil-joner ton. Till detta tillkommer en utbyggnad av biologisk behandling på 700 000 ton till år 2007. En stor del av denna mängd utgörs dock av behandling av avfall som inte är relevant för deponeringsförbuden såsom förorenade jordar och gödsel.
Det kan dock fortfarande finnas brist på behandling av vissa typer av organiskt avfall, såsom behandling av förpackad mat och latrin (se kapitel 5). Däremot tyder uppgifterna på att det kan bli överkapacitet av förbränning.
En rapport från RVF7 visar däremot att det år 2008 kommer att bli en brist på förbränningskapacitet på 0,2-1,4 miljoner ton beroende på vilka planer på utbygg-nad som kommer att genomföras.
Skillnaden mellan RVF-rapporten och länsstyrelsernas uppgifter kan troligen förklaras av att i RVF-rapporten bedöms bristen på behandlingskapacitet vara stör-re än de 700 000 ton organiskt avfall som dispenserna omfattar. Med andra ord så skulle deponeringen av organiskt avfall vara större än vad dispenserna visar. Det kan till viss del stämma. En del länsstyrelser har rapporterat att brännbart avfall deponeras utan dispens. Det kan röra sig om betydande mängder. Exempelvis minskade inte dispenserna för brännbart avfall mellan år 2004 och år 2005 trots att förbränningen ökade kraftigt under motsvarande period. Det tyder på att det finns avfall som aldrig omfattas av dispensstatistiken men som fyller kapaciteten i för-bränningsanläggningarna. Skillnaden mellan slutsatserna i RVF-rapporten och slutsatserna i enkätsvaren kan också vara att de angivna mängderna organiskt avfall i RVF-rapporten är överskattade.
Nedan anges ytterligare ett antal faktorer som visar att det inte är helt enkelt att bedöma utvecklingen:
Import av brännbart avfall. Import av brännbart avfall kan innebära att förbränning av svenskt avfall trängs undan. Eftersom importen främst ut-görs av olika avfallsbränslen (flis) som används i industrin och värmeverk innebär det inte att kapaciteten för behandling av hushållsavfall minskar.
7
Skatt på förbränning av avfall. BRAS-utredningen8 har föreslagit en skatt som ska baseras på innehållet av fossilt avfall i avfallet. En sådan skatt kan minska lönsamheten för avfallsförbränning.
Förändring av deponiskatten. I BRAS-utredningen ingår även att se över deponeringsskatten. Utredningen kommer troligen att föreslå att skatten för avfall som omfattas av deponeringsförbud ska vara högre än för annat av-fall. En sådan differentiering av skatten bör öka lönsamheten för återvin-ning och påskynda uppfyllandet av deponeringsförbuden.
Utsorteringsgrad för av avfall som omfattas av producentansvar. En nyligen genomförd utredning från RVF9 uppskattar att 634 000 ton för-packningar och returpapper faller under producentansvaret inte sorteras ut. En ökad utsortering av förpackningar och brännbart avfall skulle alltså kunna minska behovet av förbränning.
5.2 Behov utreda biologisk
behandlingskapa-citet
Uppgifter om utbyggnaden av biologisk behandling är bristfällig. Kunskap behövs både om vilka anläggningar som planeras och vilket avfall som kommer behandlas. Det är viktigt dels för att följa deponeringsförbuden, men även för att kunna bedö-ma om delmålen för bedö-matavfall till år 2010 kommer uppnås eller inte. I enkäten ingick att bedöma i vilken grad målen var uppfyllda i länen. Det visade sig att det inte är många länsstyrelser som har en klar bild över detta.
För att bedöma behovet av utbyggnad är kunskap om genererade avfallsmäng-der en nyckelparameter. RVF planerar ett projekt som syftar till att öka kunskapen om mängden matavfall från verksamheter.
8
en BRASkatt? – beskattning av avfall som förbränns (SOU:23)
9
”Trender och variationer i hushållsavfallets sammansättning - Plockanalys av hushållens säck- och kärlavfall i sju svenska kommuner” RVF rapport 2005:05
6 Efterlevnad av regler
Föreskrifterna och allmänna råden om hantering av brännbart och organiskt avfall (NFS 2004:4) trädde i kraft fullt ut vid årsskiftet i samband med deponeringsförbu-det för organiskt avfall. Föreskrifterna innehåller regler om dispenser och undan-tag.
I enkäten till länsstyrelserna ingick att göra en bedömning av efterlevnaden av NFS 2004:4. De sammanfattande slutsatserna anges nedan. Där redovisas även vår erfarenhet av reglerna utifrån löpande kontakter med kommuner, länsstyrelser och branschorganisationer.
6.1 Undantagen
6.1.1 Specifika avfallsslag
Föreskrifterna medger i 12 § undantag för ett antal olika specifika avfallsslag. Av enkätsvaren framgår att många länsstyrelser saknar kunskap om efterlevnaden av dessa undantag. Det beror till stor del på att ingen tillsyn över reglerna har bedri-vits. Vidare finns det vissa län som saknar kunskap om hur tillsynen fungerar i de kommuner som övertagit tillsynen. I de län med aktiv tillsyn bedömer länsstyrel-serna att undantagen till stor del uppfylls. Nedan redovisas länsstyrellänsstyrel-sernas be-dömning av efterlevnaden.
Undantag (12 § NFS 2004:4) Bedömning av efterlevnad enligt enkäten
Aska < 18 vikt-% TOC10 Fem länsstyrelser redovisar att TOC i aska har analyserats. Resultaten visar på god efterlevnad. Övriga länsstyrelser kan inte bedöma efterlevnaden, främst på grund av bristande resurser för tillsyn.
Komposterat avloppsslam Möjligheten att deponera komposterat slam förekommer enligt enkätsvaren bara i fyra län. Dessa län bedömer att slammet har komposterats i enlighet allmänna råden. I Västra Götaland deponeras betydande mängder icke komposterat avloppsslam med dispens. I övriga län tar slammet andra vägar. Det används exempelvis för täckning av deponier, tillverkning av jord och för salixodling
Animaliskt avfall som får grävas ned enligt andra föreskrifter
Flera länsstyrelser uppger att det är svårt att avgöra vilket avfall som får grävas ned enligt Jordbruksverkets föreskrif-ter, exempelvis fiskrens och älgkadaver.
Homogent avfall < 10 vikt-% TOC
Av enkätsvaren framgår att det är ovanligt att analysera TOC i homogent avfall såvida det inte är aska.
Heterogent avfall
< 10 vol-% brännbart avfall
Fem län bedömer att undantaget uppfylls helt eller delvis. De metoder som använts för kontroll är sortering på platta och okulär besiktning vid deponin men kontroll förekommer även av transportörer och avfallsproducenter. Länsstyrel-sen i Stockholm bedömer att vissa avfallsbolag nog har ganska bra ”känsla” för om andelen överstiger 10 volym-procent. Flera avfallsbolag i Stockholm söker dispens just för att de är medvetna om att de inte klarar att uppnå 10 volymprocent.
10
6.1.2 Undantag efter samråd
Enligt 13 § får avfall som har sådana kemiska och fysikaliska egenskaper att det inte kan omhändertas på annat sätt än genom deponering deponeras. Samråd ska först ske med tillsynsmyndigheten. I bilaga 6 anges olika typer av avfall som har kommit i fråga för detta undantag. Av bilagan framgår att undantag har medgetts för avfall som enligt de allmänna råden inte bör omfattas, exempelvis latrin. Det vanligaste förfarandet för latrin har annars varit kapacitetsdispens.
6.1.3 Synpunkter Renhållningsverksföreningen
Thomas Rihm på RVF har kommenterat efterlevnaden av reglerna. Hans bedöm-ning är att mätbedöm-ning av TOC inte har kommit igång fullt ut. Det är bland annat oklart hur själva provtagningen skall gå till och hur många prover som bör tas för att provtagningen skall bli representativ. RVF håller på att ta fram en manual för provtagning av avfall för bestämning av TOC. Eventuellt kommer också en manual att tas fram för hur volymandelen brännbart kan bestämmas.
I övrigt konstaterade Thomas Rihm att det finns brister i sortering av brännbart avfall vid källan när det gäller avfall från industrier och andra verksamheter. Här behövs såväl tydlig information till avfallsproducenterna om deras skyldigheter som en väl fungerande tillsynsverksamhet.
6.1.4 Dispens eller undantag
Både enkätsvaren och de kontakter Naturvårdsverket har haft med tillsynsmyndig-heterna visar att det inte är helt tydligt i vilka fall undantag respektive dispens bör tillämpas. Ett exempel är gallerrens från reningsverken. Renset är möjligt att för-bränna men det är inte alla förbränningsanläggningar som tar emot detta slam. En del tillsynsmyndigheter har medgivit undantag för deponering av detta slam. I andra fall har dispens medgivits för deponering av gallerrens på grund av kapaci-tetsbrist.
Ett annat exempel är förpackad mat. Nu finns metoder för att återvinna detta avfall men kapacitet finns inte tillgänglig i hela landet. Ibland används undantag detta avfall och ibland medges dispens.
6.2 Dispensreglerna
6.2.1 Åtalsanmälningar vid deponering utan dispens
En del länsstyrelser har vid kontakt med Naturvårdsverket uppgett att brännbart avfall deponeras utan dispens. Länsstyrelserna i Skåne och Västra Götaland har åtalsanmält sådana deponier. Motiveringen var att deponeringsförbudet enligt 9 § förordningen (2001:512) om deponering av avfall inte är straffsanktionerat. I inget av fallen väcktes åtal.
6.2.2 Överklagande av ej medgiven dispens
Flera länsstyrelser arbetar aktivt med att begränsa de dispensgivna mängderna. Det framgår av Naturvårdsverkets löpande kontakter med länsstyrelserna. Exempel på detta är att se till att sökanden verkligen har utrett möjligheterna att inom regionen behandla avfallet på annat sätt än genom deponering.
Begreppet region är viktig i detta sammanhang. Enligt allmänna råden är re-kommendationen att regionen bör omfatta det aktuella länet samt angränsande län. I ett överklagande till miljödomstolen var begreppet region avgörande vid bedöm-ning av om dispens skulle medges eller inte. Länsstyrelsen menade att bolaget inte tillräckligt hade utrett möjligheterna att behandla avfallet. De hänvisade att det fanns ledig behandlingskapacitet inom ett avstånd på 40 mil. Ett avstånd som läns-styrelsen utifrån en muntlig rekommendation från Naturvårdsverket bedömde som ett rimligt avstånd att transportera avfallet. Men eftersom förbränningsanläggning-arna i det aktuella fallet inte låg i angränsande län gjorde miljödomstolen istället bedömningen att dispens borde medges.
6.2.3 Latrin
Deponeringsförbudet för organiskt avfall har inneburit att hanteringen av latrin har uppmärksammats. I flera län har dispens medgivits för latrindeponering eftersom alternativa behandlingsmetoder har saknats i regionen. Men metoder finns. Latrinet kan exempelvis tillföras rötningssteget vid det kommunala reningsverket. För att ge några exempel finns det anläggningar för mottagning av latrin vid reningsverken i Norrtälje och Västervik.
Flera kommuner försöker dock komma ifrån latrinhanteringen, både pga av de-poneringsförbudet men kanske i ännu högre grad på grund av arbetsmiljön. Enligt Arbetsmiljöverkets rekommendationer är dagens tunnor för tunga för att hämtas manuellt.
Alternativ till latrintunnor är lokal kompostering (mulltoa) eller urinsepareran-de system.
6.3 Behov av förändringar
6.3.1 Vägledningsbehov
Av enkätsvaren framgår att det finns behov av tydligare vägledning om undantag enligt 13 §. Det gäller dels vilka avfallsslag som kan komma ifråga för undantag och dels när dispens bör sökas istället.
Vid en konferens med länsstyrelsernas avfallshandläggare våren 2005 framkom att listan enligt bilaga 6 över medgivna undantag är värdefull. Naturvårdsverket avser att på webben informera om vilka avfallsslag som kan omfattas av undantag enligt 13 § och för vilka avfallsslag som dispens istället bör sökas.
Utgångspunkten vid bedömningen om undantag eller dispens bör tillämpas är vilka möjligheter det finns att återvinna avfallet. Om metoder för återvinning sak-nas bör undantag användas. Om metoder finns men det i regionen saksak-nas kapacitet bör dispens sökas.
Enkätsvaren visade även att det fanns en del osäkerhet om animaliskt avfall en-ligt 12 § punkt 4. Naturvårdsverket avser även här att på webben ge exempel på avfall som bör omfattas av detta undantag.
6.3.2 Straffmöjligheter vid deponering utan dispens
Åklagarmyndigheterna i både Göteborg och Malmö har bedömt att det enligt straffbestämmelserna i miljöbalken (29 kap) inte är straffsanktionerat att deponera utan dispens. Eventuellt skulle miljöbalken behöva kompletteras så att även depo-neringsförbuden skulle omfattas av straffbestämmelserna.
En annan möjlig åtgärd för att hindra deponiägare och kommuner att deponera avfall utan dispens är att förena denna överträdelse med en miljösanktionsavgift. Naturvårdsverket föreslog i ett regeringsuppdrag11 i år att deponering av avfall utan dispens ska omfattas av miljösanktionsavgift.
11
Miljösanktionsavgifter – redovisning av regeringsuppdrag M 2004/2012/R. Redovisades i februari 2005. Förslaget remissbehandlas nu av regeringen.
Bilaga 1
Mängd brännbart avfall i länsstyrelsernas
dis-pensbeslut år 2002 till år 2005
Hushållsavfall (ton) Annat avfall (ton) Län 2002 2003 2004 2005 2002 2003 2004 2005 Blekinge 40500 56000 20300 4500 33000 34200 11000 1600 Dalarna 580 350 0 0 4000 4000 2000 0 Gotland 5000 4000 3000 0 8500 8500 6000 0 Gävleborg 21000 17403 18 070 12340 8780 9578 3 750 320 Halland 4700 4200 50 5000 10000 34100 80000 80 000 Jämtland 9100 7470 6700 1325 7055 3980 7 900 7 075 Jönköping 40850 26500 8500 72 21400 48600 4000 0 Kalmar 40650 21840 21000 5 000 20000 31500 21 800 5 400 Kronoberg 4500 16800 5400 0 17000 30000 28000 100 Norrbotten 6000 0 7 000 15000 13000 12 725 Skåne 58300 175100 54 536 22 500 86300 142300 16 625 19 625 Stockholm 90065 37560 25172 9696 344060 296500 19000 200 000 Södermanland 43000 64000 0 0 9700 0 0 0 Uppsala 7500 8000 4000 500 3900 4000 3950 0 Värmland 26800 26800 2 500 0 67400 150000 28 080 0 Västerbotten 30650 1735 0 0 26000 17400 24750 15000 Västernorrland 30000 21000 11 000 37000 24000 23 000 Västmanland 25000 21000 14 500 10 000 48450 20000 14 500 12500 Västra Götaland 45421 20650 0 0 166950 46720 0 0 Örebro 56270 0 0 0 49500 13000 0 0 Östergötland 13200 4850 110 0 9020 8000 10 074 1284 SUMMA 599086 535258 194 838 77933 993015 939378 304 429 355629
Bilaga 2
Medgivna respektive utnyttjade
dispens-mängder för brännbart avfall år 2004
Hushållsavfall (ton) Annat avfall (ton)
Län Beslutad dispens Deponerad mängd Beslutad dispens Deponerad mängd
Jönköping 8500 4400 4000 43 Gotland 3000 2700 6000 2731 Södermanland 0 0 0 0 Uppsala 4000 1520 3950 2743 Kronoberg 5400 2100 28000 10425 Västerbotten 0 0 24750 15560 Blekinge 20300 13828 11000 5139 Västra Götaland 0 0 0 0 Örebro 0 0 0 0 Stockholm 25172 17881 19000 2500 Dalarna 0 0 2000 291 Halland 50 7225 80000 52740 Västmanland 14 500 14500 14 500 14 230 Jämtland 6700 4066,5 7 900 2 180 Kalmar 21000 16750,79 21 800 5 396 Värmland 2 500 2082 28 080 4 434 Gävleborg 18 070 18 070 3 750 2 750
Östergötland 110 Uppgift saknas 10 074 Uppgift saknas
Skåne 54 536 56 092 16 625 8 827
Västernorrland 11 000 8 041 23 000 11 675
Norrbotten Uppgift saknas Uppgift saknas Uppgift saknas Uppgift saknas
Bilaga 3
Sökta respektive medgivna dispensmängder
organiskt avfall år 2005
Hushållsavfall (ton) Annat avfall (ton)
Län Sökt dispens Beslutad dispens Sökt dispens Beslutad dispens
Jönköping 1093 1093 14593 14550 Gotland 0 0 0 0 Södermanland 445 430 577 0 Uppsala 160 160 1800 1800 Kronoberg 850 850 7983 7983 Västerbotten 0 0 16900 16900 Blekinge 70 70 2190 1640 Västra Götaland 1217 3037 51370 79648 Örebro 272 272 1025 1025 Stockholm 367 367 30800 30800 Dalarna 431 431 3789 3734 Halland 130 130 190 190 Västmanland 1 400 1 400 3 411 3 340 Jämtland 0 0 423 348 Kalmar 297 267 3630 2090 Värmland 227 227 19 756 19 756 Gävleborg 3 509 3 509 3 700 3 700 Östergötland 850 850 3 684 3 684 Skåne 360 360 28 060 28 060
Västernorrland Uppgift saknas Uppgift saknas Uppgift saknas Uppgift saknas Norrbotten 5034 1093 Uppgift saknas Uppgift saknas
Bilaga 4
Redovisade förbränningsanläggningar från
enkät till länsstyrelser år 2005
KOMMUN ANLÄGGNING BEFINTLIG KAPACITET NY KAPACITET
Arvika Lyckeverket - 16 000 Avesta Fortum 65 000 0 Boden 60 000 20 000 Borlänge Bäckelundsverket 40 000 40 000 Borås 80 000 0 Eksjö Återvinningsterminalen 65 000 0
Finspång Finspångs Tekniska verk 35 000 0
Gotland Cementa 70 000 0 Göteborg 460 000 90 000 Halmstad Krisitnehed 200 000 0 Hässleholm Beleverket 50 000 0 Jönköping Torsviks kvv - 200 000 Karlskoga Karlskoga kvv 135 000 30 000 Karlskrona Bubbetorp 4 300 0 Karlstad 50 000 0
Kil Kils avfallsförbränning - 15 000
Kiruna 70 000 0
Kumla SAKAB 200 000 0
Köping Norsa avf 23 552 0
Lidköping 100 000 0
Lindesberg Assidomän 16 000 0
Linköping Gärstadverket 350 000 50 000
Ljungby Ljungby Energi 60 000 0
Lomma Återbruket i Lomma 70 000 0
Malmö Spillepeng 350 000 200 000
Mora Sydkrafts avf 25 000 0
Norrköping Econova 100 000 0 Norrköping Händelöverket 200 000 0 Skövde - 50 000 Stockholm Högdalen 400 000 200 000 Sundsvall Korstaverket 45 000 200 000 Södertälje 260 000 0 Timrå Östrand 17 000 0 Uddevalla - 99 000 Umeå Dåva KVV 170 000 0
Uppsala Vattenfall sopförbränning 350 000 0 Västervik Västerviks vv 50 000 35 000
Åmotfors Åmotfors bruk - 80 000
Ängelholm Ängelholms energi 100 000 0
Örebro Fortum 20 000 0
Bilaga 5
Redovisade anläggningar för biologisk
be-handling från enkät till länsstyrelser år 2005
RÖTNING
KOMMUN ANLÄGGNING BEF KAPACITET NY KAPACITET
Linköping Svensk Biogas 55 000 Vänersborg Heljestorp 22 000
Borlänge Fagersta 1 750
Borlänge Fågelmyra avf. 15 000
Vetlanda Fishult 10 000
Jönköping Simsholmens arv 30 000
Västerås Svensk Växtkraft AB 18 000
Kalmar Biogasanläggning 50 000 Laholm Laholms biogas 70 000
Falkenberg Falkenbergs biogas 180 000
Uppsala Kungsängens biogas anl 50 000 Trollhättan Trollhättans ARV 28 500 Falköping Falköpings reningsverk 20 000
Skellefteå Skellefteå 35 000
Älmhult Älmhult 2 000
Summa 309 250 278 000
KOMPOSTERING
KOMMUN ANLÄGGNING BEF KAPACITET NY KAPACITET
Örnsköldsvik Må 5 000 0
Helsingborg Filborna 60 000 0
Eslöv Rönneholms avf 15 000 0
Linköping Kallerstad - 45 000
Mjölby Tekniska kontoret 6 000 0
Alingsås Bälinge 10 000 0
Bengtsfors Nolängen 7 000 0
Borås Sobacken 45 000 0
Dals-Ed Onsön 100 0
Falköping Falköpnigs reningsverk 7 000 0
Falköping Tomten 15 000 0
Göteborg Marieholm 30 000 0
Lysekil Sivik 2 600 0
Mark Skene skog 7 000 0
Tanum Tyft 100 0
Tjörn Heås 900 0
Töreboda Töreboda 5 000 0
Åmål Östby 5 000 0
Borlänge Fågelmyra avf. 9 000 0
Orsa Siljan Schakt 3 000 0
Umeå Vägverket prod. Nord 20 000 0
Tranås Norraby - 5000
Örebro Atleverket 10 000 0
Karlskoga Mosserud 200 400
Karlskoga Mosserud - 0
Karlskoga 1 000 0
Fagersta Skänkmossens avf 2 500 0
Sala Isätra 9 000 0
Surahammar Surahammars reningsverk 3 000 0
Torsås Deponi 3 000 0
Härjedalen Byns slambeh. 1 500 0
Karlskrona Bubbetorp 16 300 30 000
Uppsala Hovgårdens avf 8 000 0
Kristinehamn MEVAB Maskinstation - 100 000
Karlstad MEVAB Maskinstation - 75 000
Grums EcoNova - 10 000 Gävle Forsbacka 5 000 2 000 Gävle Dewatech 25 000 0 Gävle Forsbacka 20 000 0 Långtå Hudiksvall 3 000 0 Bollnäs BORAB 7 000 0 Umeå NCC AB 30 000 0 Uddevalla Havskuren 200 0 Kumla Östersättersdeponin 200 0 Hallsberg Kommunen 1 100 0
Umeå Umeå Bilfrakt AB 6 000 0
Luleå Norrlandsjord 20 000 0
Piteå
Gruns och Makadam
Industri-sådd AB 49 500 0
Borlänge Tuna Hästbergs komp. 10 000 0
Tanum Tyft 2 500 0
Ale Sörmossen 3 000 0
Kramfors Högberget 2 000 0
Kramfors Ådalslast 11 000 0
Åtvidaberg Korshults avf 1 000 0
Munkedal Hästskedmossen 3 500 0
Sävsjö Djupdals arv 3 000 0
Jönköping Klämmestorp 4 000 0
Vaggeryd Gärahov återvinningscentral 3 000 0
Fagersta Skänkmossens avf 2 000 0
Västerås HL Maskinfirma 2 000 0
Västerås Gryta avf 20 000 0
Mörbylånga Deponi 2 500 0
Halmstad Kuskatorpet 18 000 0
Kungsbacka Barnamossen 3 150 20 000
Östhammar Väddika avf 3 000 0
Älvkarleby Econova 60 000 0
Gotland Visby avloppsreningsverk - 6 400
Krokom Hissmofors komp 3 000 0
Luleå Norrlandsjord 20 000 0
Kalix Kalix kommun 2 500 0
Skövde Risängen 1 300 0
Stenungsund Kläpp 20 000 0
Örnsköldsvik Ekotec - 30 000
Norrköping RGS 90 20 000 95 000
Umeå Vägverket prod. Nord 10 000 0
Skellefteå Ecotec, Profilen 1 50 000 0
Bilaga 6
Undantag enligt 13 § NFS 2004:4 enligt
en-kätsvaren
• Tryckimpregnerat virke • Mögelangripet byggavfall • Brandskadat virke
• Fönsterrutor med glas
• Takpressenning, plastväv på rulle • Sorteringsrest
• PVC-rör • Hundlatrin • Gallerrens • Slakteriavfall
• Slam från tillverkning av mikrosfärer • Damm från bromsbandstillverkning
• Rötter och stubbar som är kraftigt förorenade av jord • Skrymmande, svårbehandlade mtrl, ex glasfibertankar • Anod-, katod och blästerrester från KUBAL
• Elfilterstoft från karbidtillverkning • Kloratkontaminerat avfall
• Ovulkaniserat gummiavfall
• Gummiavfall som innehåller metallspiraler • Hyttslam från SSAB
• Slam Falu koppargruva • Askor högt organiskt innehåll
Kommentar: För en del av ovanstående avfallsslag finns återvinningsmetoder. För dessa avfall borde istället dispens ha sökts.
deponeringsförbuden
Mängden avfall som förbränns eller behandlas biologiskt (kompostering eller rötning) fortsätter att öka. Det beror till stor del på förbuden mot att deponera utsorterat bränn-bart avfall från år 2002 och organiskt avfall från år 2005. I denna rapport redovisas efterlevnaden av dessa förbud utifrån uppgifter från länsstyrelserna.
Vid brist på kapacitet att återvinna avfallet har länssty-relsen möjlighet att meddela dispens från förbuden. Med-givna dispenser för år 2005 uppgår till knappt 700 000 ton avfall varav drygt 400 000 ton utgörs av brännbart avfall. Resterande mängder består bl.a. av latrin, olika typer av slammer och rejekt.
Av länsstyrelsernas uppgifter framgår att det finns om-fattande planer på att bygga ut kapaciteten för förbränning och biologisk behandling ytterligare under de närmaste åren. Uppgifterna tyder på att deponeringen av brännbart och organiskt avfall till stor del kommer att upphöra under år 2008.
ISBN 91-620-5493-7 ISSN 0282-7298
