• No results found

Hinder och förutsättningar för bostadsproduktion på gruvorter

N/A
N/A
Protected

Academic year: 2021

Share "Hinder och förutsättningar för bostadsproduktion på gruvorter"

Copied!
72
0
0

Loading.... (view fulltext now)

Full text

(1)

Rapport 2013:25

REGERINGSUPPDRAG

Hinder och förutsättningar för

bostadsproduktion på gruvorter

(2)
(3)

Boverket oktober 2013

Hinder och förutsättningar för

bostadsproduktion på gruvorter

(4)

Titel: Hinder och förutsättningar för bostadsproduktion på gruvorter Rapport: 2013:25

Utgivare: Boverket oktober 2013 Upplaga: 1

Antal ex: 80

Tryck: Boverket internt

ISBN tryck: 978-91-7563-054-0 ISBN pdf: 978-91-7563-055-7

Sökord: Bostäder, bostadsbyggande, bostadsproduktion,

bostadsmarknaden, gruvorter, gruvkommuner, hinder, förslag, åtgärder, kreditgarantier, lån, hyresgarantier, småhus, flerbostadshus, Askersund, Lindesberg, Hedemora, Östhammar, Hudiksvall, Lycksele, Malå, Norsjö, Skellefteå, Storuman, Gällivare, Kiruna, Pajala.

Dnr: 10144-2607/2013

Publikationen kan beställas från:

Boverket, Publikationsservice, Box 534, 371 23 Karlskrona Telefon: 0455-35 30 50

Fax: 0455-819 27

E-post: publikationsservice@boverket.se Webbplats: www.boverket.se

Rapporten finns som pdf på Boverkets webbplats.

Rapporten kan också tas fram i alternativt format på begäran. Boverket 2013

(5)

3

Förord

På uppdrag av regeringen ska Boverket se över vilka hinder som

föreligger för ökad bostadsproduktion på gruvorter samt föreslå åtgärder. Boverket ska också föreslå en ändring i förordning (2004:105) om statlig kreditgaranti för lån för bostadsbyggande samt redovisa hur

förordningens nuvarande bestämmelser om lån för ombyggnation har tillämpats.

Rapporten är Boverkets svar på regeringens uppdrag. Rapporten innehåller en analys av identifierade hinder utifrån ett

marknadsekonomiskt perspektiv samt förslag på möjliga statliga åtgärder. Rapporten har sammanställts av Tobias Oscarsson, Anna Dyberg-Ek, Frida Johansson och Joakim Iveroth där den sistnämnde har varit föredragande. I den slutliga handläggningen har t f enhetschef Paula Hallonsten och avdelningschef Anders Sjelvgren deltagit.

Karlskrona oktober 2013

Janna Valik

(6)
(7)

5

Innehåll

Sammanfattning ... 7  Inledning ... 9  Bakgrund ... 9  Uppdraget ... 9 

Att definiera gruvkommuner ... 10 

Avgränsningar ... 10 

Arbetsgång ... 10 

Rapportens disposition ... 11 

Utgångspunkter ... 13 

Skäl till statligt ingripande ... 13 

Effektivitetsbrister på marknaden ... 13 

Andra hinder på marknaden ... 14 

Misslyckanden och barriärer på bostadsmarknaden ... 14 

Marknadsmisslyckanden... 14  Marknadsbarriärer ... 14  Bostadsbyggande i 13 gruvorter ... 17  Nyproduktion av småhus ... 17  Nyproduktion av flerbostadshus ... 18  Sammanfattning ... 20 

Hinder för bostadsbyggande på gruvorter ... 21 

Hinder som framkom under Boverkets hearing ... 21 

Hinder framhållna i Boverkets bostadsmarknadsenkät 2013 ... 22 

Bostadsmarknadsstatistik ... 23 

Analys av identifierade hinder ... 25 

Kommunens planering ... 25 

Låga marknadsvärden ... 26 

Stor osäkerhet kring gruvverksamheten ... 28 

Förslag på åtgärder ... 29 

Möjliga statliga åtgärder ... 29 

Statliga kreditgarantier – minskar risken för långivaren ... 30 

Blockuthyrning eller hyresgaranti – minskar risken för fastighetsägare 32  Andra möjliga lösningar ... 34 

Slutdiskussion ... 37 

Litteratur ... 39 

Förslag på ändring i förordning (2004:105) om statlig kreditgivning för lån för bostadsbyggande m.m. ... 43 

Författningsförslag... 43 

Förordningen (2004:105) om statlig kreditgaranti för lån till bostadsbyggande m.m., nuvarande lydelse ... 43 

Förordningen (2004:105) om statlig kreditgaranti för lån till bostadsbyggande m.m., föreslagen lydelse ... 43 

Problembeskrivning och syfte med förslaget ... 44 

Nollalternativet ... 44 

Berörda aktörer ... 44 

Kostnadsmässiga och andra konsekvenser ... 44 

Konsekvenser för privatpersoner samt små- och medelstora företag... 44 

(8)

Statsfinansiella konsekvenser ... 45 

Överenstämmelse med EU-medlemskap ... 45 

Tidpunkten för ikraftträdande och informationsbehov ... 45 

Tillämpning av nuvarande bestämmelser om kreditgarantier ... 47 

Bakgrund ... 47 

Nuvarande tillämpning ... 47 

Andra åtgärder än ombyggnad i låneunderlaget ... 48 

Sammanfattning ... 48 

Bilaga 1 ... 49 

(9)

7

Sammanfattning

I denna rapport har Boverket analyserat hinder och förutsättningar för bostadsbyggande i kommuner med gruvverksamhet. För att identifiera hindrena genomfördes en hearing med berörda aktörer. Bilden som framkom då kompletterades med uppgifter från Boverkets

bostadsmarknadsenkät från 2013 samt av statistik om vissa gruvkommuners bostadsmarknader.

Analys av identifierade hinder

Analysen av de hinder som har identifierats visar att det är risken som bostadsmarknadens aktörer möter som är central för att förklara varför utbudet av bostäder inte möter efterfrågan i gruvkommuner. Den höga risken förklaras av låga marknadsvärden på det befintliga beståndet och stor osäkerhet kring gruvverksamhetens framtid. Av denna anledning avstår potentiella byggherrar och fastighetsägare att investera.

Varken låga marknadsvärden eller stor osäkerhet kan hänföras till brister i marknadens funktionssätt. Utifrån ett marknadsperspektiv skulle därför ett statligt ingripande mot denna risk inte leda till en bättre fördelning och ett bättre utnyttjande av resurser. Skälet till att ingripa med styrmedel måste därför utgå ifrån andra ställningstaganden. Detta är utgångspunkten för de möjliga åtgärder som föreslås.

Möjliga statliga åtgärder

Givet att det är den ekonomiska risken för olika aktörer som hindrar bostadsbyggande i gruvkommuner bör åtgärderna inriktas mot att

undanröja riskmomentet eller åtminstone verka för att den får en minskad betydelse. Boverket ser att staten har följande möjliga åtgärdsalternativ att göra just detta:

 Subventionera avgiften för statliga kreditgarantier för att öka investeringsviljan

 Utöka tillämpningsområdet för kreditgarantiförordningen för att ge ökade möjligheter att lånefinansiera vissa renoveringsarbeten  Införa ett statligt hyresstöd för kommuner, eller andra aktörer, som

blockförhyr en fastighet för att minska effekterna av vakanser för fastighetsägaren

Förslagen förändrar förutsättningarna och möjligheterna för aktörer på bostadsmarknaden vilket i förlängningen har potential att öka antalet bostäder. Slagkraften i förslagen varierar dock och någon enkel lösning på riskproblematiken finns inte.

Ändring i förordning (2004:105) om statlig kreditgaranti

Boverket lämnar i rapportens andra del ett förslag på ändring i förordning (2004:105) som innebär att kreditgarantier även kan ges för

ombyggnationer för egnahem och ägarlägenheter. Bedömning är att detta kommer få marginella konsekvenser för antalet ombyggnationer av egnahem och ägarlägenheter.

(10)

Eftersom intresset för kreditgarantier vad gäller nyproduktion av egnahem eller ägarlägenheter är svalt bedöms intresset för samma garanti för ombyggnation också vara svalt. Dessutom är åtgärder i egnahem främst underhållsåtgärder för vilka rotavdrag är möjligt. Dessa ryms sällan inom begreppet ombyggnad.

Tillämpning av begreppet ombyggnation

I rapportens tredje del redovisas hur begreppet ombyggnad har tillämpats i nuvarande bestämmelser om statlig kreditgaranti. Boverkets ansats är att vissa förutsättningar är grundläggande för att en kreditgaranti till

ombyggnad ska kunna beviljas:

 Det krävs minst en bygglovspliktig åtgärd

 Att åtgärden bedöms som en påtaglig förnyelse som i regel är förknippat med en större investering

 Att Boverket bedömer att åtgärderna i ett projekt sammantaget är att se som en ombyggnad

Vidare, Boverket garanterar inte enskilda åtgärder utan ser projektet i sin helhet. Av den anledningen kan underhållsåtgärder, som i sig självt inte är att betrakta som ombyggnation, innefattas av kreditgarantin så länge som huvudelen av projektet klassas som ombyggnad.

(11)

9

Inledning

Bakgrund

Sedan slutet av 1990-talet och framförallt under 2000-talet har

gruvnäringen i Sverige upplevt en kraftig expansion. Anledningen är den ökade efterfrågan på mineraler och malm på världsmarknaden vilket har förändrat de ekonomiska förutsättningarna för svenska gruvor, kända gruvfyndigheter och prospektering. I samband med denna expansion har flera av de kommuner där gruvnäringen verkar signalerat att de har eller står inför en relativt stor efterfrågan på bostäder. Flera kommuner ser sig inte kunna möta den ökande bostadsefterfrågan då förutsättningarna för att kunna bygga nytt i takt med att gruvnäringen växer inte finns.

I regeringens mineralstrategi1 lyfts bostadsmarknaden fram som ett av

gruvnäringens nyckelområden. En situation där kommunen inte kan erbjuda bostäder eller möjlighet till nybyggnad anses hämmande inte bara för kommunens framtida utveckling utan även för den direkta

utvecklingen av gruvproduktionen.2

Av denna anledning har Boverket getts i uppdrag att analysera vilka hinder och förutsättningar som existerar för bostadsbyggande på gruvorter och ge förslag på åtgärder.

Uppdraget

Regeringen uppdrar åt Boverket att se över vilka hinder som föreligger för ökad bostadsproduktion och vilka erfarenheter som finns av kommuners hantering av bostadsbyggande, kopplat till gruvnäringens expansion.

Med utgångspunkt i den bild av arbetskraftsbehov och brist på

bostäder i gruvkommunerna, som beskrivs i bilagan3, ska Boverket belysa

hur många bostäder det byggs och analysera orsakerna till att utbudet inte följer efterfrågan samt identifiera behov av och föreslå åtgärder.

Boverket ska oberoende av hur översynen utfaller redovisa visst underlag rörande kreditgarantier enligt följande:

– Boverket ska lämna förslag till ändring i förordningen (2004:105) om statlig kreditgaranti för lån för bostadsbyggande m.m. så att

kreditgarantier också kan beviljas för lån till ombyggnad av egnahem eller ägarlägenheter.

– Boverket ska dessutom redovisa hur de nuvarande bestämmelserna om kreditgarantier för lån till ombyggnad har tillämpats och i vilken utsträckning även åtgärder som inte ryms inom begreppet ombyggnad,

1 Näringsdepartementet (2013) Sveriges mineralstrategi – för ett hållbart nyttjande av Sveriges mineraltillgångar som skapar tillväxt i hela landet

2 Mer om kopplingen mellan bostadsmarknad, arbetsmarknad och tillväxt, se t.ex. SOU

2012:88 eller BKN (2008) Samband mellan bostadsmarknad, arbetskraftens rörlighet och

tillväxt

3 Med bilagan menas här bilagan i regeringsuppdraget. Regeringsuppdraget i sin helhet

(12)

så som det är definierat i plan- och bygglagen (2010:900), har kunnat ingå i låneunderlaget.

Att definiera gruvkommuner

I Regeringsuppdraget används begreppen gruvorter och gruvkommuner. I denna utredning definieras dessa som kommuner där det bedrivs gruvdrift eller där gruvdrift är nära förestående. Av naturliga skäl är de kommuner som omfattas av definitionen en heterogen grupp som skiljer sig åt i befolkningsmängd och i mängden arbetstillfällen som gruvverksamheten tillför. Dessa skillnader har en avgörande betydelse för vilka typer av hinder för bostadsproduktion som möter respektive kommun och vilka möjliga lösningar som står till buds. Denna utredning har dock inte som mål att identifiera kommunspecifika hinder utan avser att identifiera det eller de hinder som kan sägas gälla generellt på gruvkommuners bostadsmarknader.

Avgränsningar

Utredningen har en marknadsekonomisk utgångspunkt. I uppdraget ligger att analysera orsaker till att utbudet inte följer efterfrågan, identifiera behov och föreslå åtgärder. För att bostadsbyggande ska komma till stånd krävs i första hand att bostäder efterfrågas. Det ingår inte i uppdraget att utreda hur stor denna efterfrågan är på orter med gruvverksamhet, eller kommer att bli i samband med gruvnäringens expansion. Utredningen avgränsas till utbudssidan och tar efterfrågan för given.

Utredningen identifierar orsaker till att utbudet kan ha svårt att möta den efterfrågan som förutses i samband med gruvnäringens expansion. Möjliga statliga insatser, riktade mot dessa hinder, identifieras.

Utredningen tar dock inte ställning till om staten bör gripa in mot dessa hinder.

Arbetsgång

För att identifiera vilka hinder och förutsättningar som finns på

gruvkommuners bostadsmarknader anordnade Boverket en hearing den 11 september 2013 där berörda aktörer, kommuner och näringsliv, fick chansen att ge sin bild av problemet. Denna bild kompletterades sedan med hjälp av uppgifter från Boverkets bostadsmarknadsenkät från 2013 samt av statistik om vissa gruvkommuners bostadsmarknader. En konsultrapport från Centrum för regionalvetenskap (CERUM) ligger till grund för den statistiska bild som redovisas i sin helhet i bilaga 1.

De identifierade hindrena granskas utifrån huruvida det är hinder som kan hänföras till effektivitetsbrister hos marknaden eller om det är andra omständigheter som är orsaken. Motivet bakom en statlig insats är avhängig svaret på denna fråga.

Vidare, en ansats i utredningen är att identifiera samtliga hinder för bostadsbyggande i gruvkommuner, men där fokus ligger på att identifiera det eller de hinder som kan sägas vara specifika för gruvkommuner. Det

(13)

Inledning 11

eller de förslag på statliga insatser som föreslås i denna rapport kommer att rikta in sig på just dessa specifika hinder.

Rapportens disposition

Rapporten är upplagd enligt följande.

I nästkommande kapitel ges en kort teoretisk bakgrund som beskriver marknaden och vad som kan föranleda ett statligt ingripande på denna. Vidare diskuteras bostadsmarknaden och typiska ineffektiviteter och brister som existerar på denna.

Det tredje kapitlet ger en bild av bostadsbyggandet hitintills i kommuner med gruvverksamhet.

I det fjärde kapitlet redovisas hinder för bostadsbyggande i gruvkommuner, detta baserat på Boverkets hearing, BME 2013 och statistik.

I det femte kapitlet analyseras de identifierade hindrena. Vilka av dessa kan kopplas till gruvnäringens expansion och är de av sådant slag att de utgör effektivitetsbrister på marknaden.

Det sjätte kapitlet ger förslag på statliga åtgärder som kan riktas mot identifierade hinder.

I sjunde och avslutande kapitlet sker en slutdiskussion kring rapportens resultat.

Enligt regeringsuppdraget ska Boverket även utreda två frågor angående förordning (2004:105) om statlig kreditgaranti. Detta görs i två fristående delar sist i rapporten.

(14)
(15)

13

Utgångspunkter

Skäl till statligt ingripande

Statliga ingripanden för att skapa en annan fördelning av resurser än den som blir resultatet av en fri marknad, kan göras av olika skäl. Ett skäl att gripa in är att marknaden i sig inte alltid förmår att fördela resurser på ett samhällsekonomiskt effektivt sätt.4 I sådana fall kan ett statligt ingripande

resultera i att samma mängd resurser ger en större nytta än utan ingripandet. Ett helt annat skäl är att fördelningen av resurser inte är önskvärd av andra skäl än samhällsekonomisk effektivitet.

Bakgrunden till uppdraget är regeringens mineralstrategi. Bostäder ses som en viktig förutsättning för att möjliggöra en fortsatt tillväxt inom gruvnäringen. Det vilar på antagandet att människor som skulle kunna arbeta inom gruvnäringen även måste vara bosatt på gruvorten eller i dess närhet. Bostäder ses också som en förutsättning för att gruvkommuner ska kunna attrahera arbetskraft och få en önskvärd

befolkningsutveckling.5

Redan idag arbetar människor inom gruvnäringen på en ort som hon eller han inte är bosatt på. Möjligheten att pendla gör att sambandet mellan gruvnäringens tillgång på arbetskraft och bostäder på de orter som har gruvverksamhet inte är självklart. Skälet till ett statligt ingripande kan därför inte enbart vara att tillförsäkra gruvnäringen arbetskraft utan måste snarare vila på fördelnings- eller regionalpolitiska ställningstaganden.

Motiven till ett statligt ingripande kan alltså vara flera, antingen för att korrigera för marknadsmisslyckanden eller för att stötta regioner eller näringsgrenar. Mot denna bakgrund finns det skäl att hålla isär de hinder som kan hänföras till effektivitetsbrister på marknaden och sådana hinder som är resultatet av andra omständigheter.

Effektivitetsbrister på marknaden

Den perfekta marknaden är en teoretisk konstruktion som kan tas som referenspunkt för att kunna urskilja förhållanden på marknaden som skulle kunna ändras genom ett statligt ingripande, med resultatet att marknaden fungerar effektivare.6

Den teoretiska perfekta marknaden är snarast en samling antaganden, som sällan eller aldrig är uppfyllda samtidigt i verkligheten. Dessa antaganden är optimerande aktörer, perfekt konkurrens (så att enskilda företag inte kan påverka priset), fullständig information (alla har tillräcklig information för att fatta ett rationellt beslut), inga externa effekter, kollektiva varor eller stordriftsfördelar i produktionen. Om t.ex. en marknad genererar externa effekter vars kostnad inte syns i priset på

4 En samhällsekonomiskt effektiv, eller optimal, fördelning av resurser, är en sådan

fördelning mellan olika användningsområden som gör att den samlade nyttan (summan av alla individers upplevda nytta) är så stor som den kan bli, givet mängden tillgängliga resurser.

5 Näringsdepartementet (2013) Sveriges mineralstrategi – för ett hållbart nyttjande av Sveriges mineraltillgångar som skapar tillväxt i hela landet

6 Se exempelvis Hultkrantz & Nilsson (2004), Söderholm (2012) eller Söderholm &

(16)

den vara som produceras, blir prissättningen ur ett samhällsekonomiskt perspektiv felaktig och resurserna fördelas inte längre effektivt.

Andra hinder på marknaden

Förutom marknadsmisslyckanden finns även andra marknadsbarriärer som på olika sätt gör att vissa aktiviteter på en marknad inte kommer till stånd i önskad takt, exempelvis bostadsbyggande. Till skillnad från marknadsmisslyckanden innebär sådana barriärer i sig inte att marknaden fungerar ineffektivt. Att med politiska åtgärder försöka korrigera för dessa leder därför inte generellt till bättre hushållning med resurser. Däremot kan det finnas andra önskvärda politiska mål som kan berättiga ett statligt ingripande.

Misslyckanden och barriärer på

bostadsmarknaden

Marknadsmisslyckanden

Bostadsmarknaden kännetecknas av vissa grunddrag som gör att den skiljer sig från en perfekt marknad. Ett sådant grunddrag är att varje bostad är unik. En bostad uppförs på en specifik plats och kan inte tas i anspråk av någon annan än ägaren eller hyresgästen. Detta gör att dess lokalisering, och därmed pris, blir unikt. Detta faktum gör det svårt att uppnå fullständig konkurrensen på bostadsmarknaden eftersom detta kräver att varan är homogen och att kunden kan hitta likvärdiga varor hos många försäljare.

Ytterligare exempel på ett marknadsmisslyckande på

bostadsmarknaden är asymmetrisk information. Detta innebär att den information som i en perfekt marknadsekonomi antas vara tillgänglig för alla i verkligheten kan vara ojämnt fördelad. Om denna ojämnt fördelade information systematiskt hindrar individer från att göra rationella val är det ett marknadsmisslyckande. Asymmetrisk eller ojämnt fördelad information finns allt som oftast mellan den som vill köpa en bostad och den som bygger eller äger densamma.

Marknadsbarriärer

Exempel på marknadsbarriärer på bostadsmarknaden är höga

transaktionskostnader, få transaktioner samt osäkerhet om framtiden. Med transaktionskostnader avses alla kostnader som uppstår vid en marknadstransaktion, eller som uppkommer för att transaktionen ska komma till stånd, främst kostnader för sökning, kontrakt och kontroll. Dessa kostnader kan vara höga vilket i sig hämmar bostadsbyggande.

En bostad är något som individer köper och säljer relativt sällan. På en liten och en lokal bostadsmarknad med få objekt är transaktionsnivån av naturliga skäl låg. Möjligheten att sälja sin bostad på en sådan marknad kan av den anledningen försvåras vilket i sin tur kan påverka viljan att investera där.

När bostadsmarknadens aktörer står i begrepp att investera i en bostad har de att ta hänsyn till den eventuella risken i projektet. En stor

osäkerhet kring framtiden gör det svårt för potentiella investerare att kalkylera risken på lång sikt. Detta kan leda till en obenägenhet att satsa

(17)

Utgångspunkter 15

på långsiktiga bostadsprojekt vilket får följden att det byggs mindre än vad som efterfrågas för stunden.

(18)
(19)

17

Bostadsbyggande i 13 gruvorter

I detta avsnitt redovisas produktionen av bostäder i 13 gruvkommuner under perioden 1985-2012. De kommuner som studeras är Askersund, Lindesberg, Hedemora, Östhammar, Hudiksvall, Lycksele, Malå, Norsjö, Skellefteå, Storuman, Gällivare, Kiruna och Pajala. Av dessa har elva orter idag gruvdrift, i en ort är gruvdrift nära förestående och i en är förekomsten av infrastruktur för prospektering så central för näringen att den inkluderas i studien.

Nyproduktion av småhus

I tabell 1 redovisas antalet färdigställda lägenheter och rumsenheter för respektive kommun för tidsperioderna 1985-1993, 1994-2002 samt 2003-2012. Tabellen illustrerar tydligt att produktionen av småhus är mest omfattande under tidsperioden 1985-1993, vilket förklaras av

bostadsfinansieringssystemet som då tillämpades i Sverige. Under andra hälften av 1990-talet och början av 2000-talet minskade

småhusproduktionen drastiskt, dels på grund av ändrade

finansieringsförutsättningar men också på grund av en långtgående lågkonjunktur. De senaste tio åren kan vi se en återhämtning i

småhusbyggandet i samtliga kommuner förutom Malå och Kiruna. I det senare fallet kan den förestående ”flytten” av staden påverka den lägre byggnadstakten.

Tabell 1 Färdigställda lägenheter och rumsenheter i småhus

Kommun 1985–1993

lägenheter 1994–2002 lägenheter 2003–2012 lägenheter rumsenheter 1985–1993 rumsenheter 1994–2002 rumsenheter 2003–2012

Östhammar 542 36 339 715 190 1 858 Askersund 242 54 65 751 275 368 Lindesberg 395 23 34 740 118 202 Hedemora 169 21 41 273 122 198 Hudiksvall 552 66 143 620 349 853 Norsjö 58 2 9 131 10 62 Malå 74 4 4 100 20 22 Storuman 89 14 36 156 72 221 Lycksele 146 8 14 178 40 84 Skellefteå 2 021 144 249 2 829 745 1 383 Pajala 192 38 39 208 188 180 Gällivare 334 21 112 311 122 543 Kiruna 315 59 32 721 277 261 Totalt 5 129 490 1 117 7 733 2 528 6 235 Källa: SCB

En kompletterande bild av kommunernas bostadsbyggande ges i figur 1 nedan som illustrerar nyproduktion av småhus per år i gruvkommuner jämfört med kommuner utan gruvverksamhet. Gruvkommuner

representeras av röda prickar och övriga kommuner av blå. Figuren visar att nyproduktion av småhus i gruvorter ligger i det lägre skiktet sett till riket i stort. I de tre kommunerna Hedemora, Hudiksvall och Skellefteå

(20)

byggs det småhus årligen från 1990 till och med år 2012. I de övriga tio kommunerna byggs det småhus men i varierande omfattning och vissa år sker ingen småhusproduktion.

Figur 1 Antal färdigställda småhus per kommun under perioden 1990-2012

Nyproduktion av flerbostadshus

I Tabell 2 nedan redovisas antalet färdigställda lägenheter och

rumsenheter i flerbostadshus. Mönstret för småhusbyggande för perioden fram till och med år 1995 går igen även för flerbostadshus dvs. ett relativt kraftigt byggande som sedan minskar drastiskt under perioden 1994-2002. Den återhämtning som kan observeras för småhusproduktionen under åren 2003-2012 sker dock inte för flerbostadshus. Under den senaste tio-års perioden ses en återhämtning av nyproduktion av

flerbostadshus endast i fyra kommuner; Östhammar, Storuman, Lycksele och Gällivare. 0 200 400 600 800 An ta l 1990 1995 2000 2005 2010 Ar

Färdigställda lgh i småhus Färdigställda lgh i småhus

(21)

Bostadsbyggande i 13 gruvorter 19

Tabell 2 Färdigställda lägenheter och rumsenheter i flerbostadshus

Kommun 1985–1993

lägenheter 1994–2002 lägenheter 2003–2012 lägenheter rumsenheter 1985–1993 rumsenheter 1994–2002 rumsenheter 2003–2012

Östhammar 601 11 93 1 102 28 373 Askersund 445 46 10 257 123 29 Lindesberg 475 201 22 1 181 206 84 Hedemora 404 42 0 638 77 0 Hudiksvall 1 156 165 54 1 407 236 225 Norsjö 140 42 24 62 49 74 Malå 119 22 0 160 24 0 Storuman 174 12 16 81 16 96 Lycksele 602 25 67 993 50 161 Skellefteå 3 093 498 48 4 970 1 123 101 Pajala 272 20 0 104 20 0 Gällivare 648 9 141 279 13 395 Kiruna 218 115 0 604 183 0 Totalt 8 347 1 208 475 11 838 2 148 1 538 Källa: SCB

En kompletterande bild ges av figur 2 som illustrerar nyproduktion av flerbostadshus per år i gruvkommuner jämfört med kommuner utan gruvverksamhet. Gruvkommuner representeras av röda prickar och övriga kommuner av blå. Precis som för småhusproduktionen ligger gruvorter i bottenskiktet när det gäller nyproduktion av flerbostadshus sett till rikets samtliga kommuner. Skellefteå och Hudiksvall sticker ut i förhållande till övriga gruvkommuner på så sätt att de har den längst sammanhängande tidsperioden utan någon nyproduktion av

flerbostadshus, fyra år. Att det inte produceras några nya flerbostadshus är dock ingen unik företeelse för kommuner med gruvverksamhet. Nyproduktionstakten är låg eller obefintlig bland många kommuner utan gruvverksamhet.7

7 Typvärdet för samtliga kommuner för den aktuella tidsperioden är noll. Med typvärde

(22)

Figur 2 Antal färdigställda flerbostadshus per kommun under perioden 1990-2012

Sammanfattning

Sammantaget kan sägas att bostadsbyggandet i de 13 studerade

gruvkommunerna följer trenden för riket med minskat byggande under andra delen av 90-talet och början av 2000-talet men där en viss återhämtning kan skönjas under senare år, åtminstone vad gäller småhusbyggande. I gruvkommuner, som i mångt och mycket är glesbygdskommuner, byggs det överlag färre bostäder än riket i stort.

Vidare, vad som inte ses i statistiken ovan är det faktum att bostäder nyligen har rivits i samma kommuner som nu behöver nyproducera. Att detta sker kan delvis förklaras av den gynnsamma period under 80- och 90-talet med höga nivåer av bostadsbyggande som sen följdes av en period med minskad efterfrågan och i och med det ett överutbud av bostäder. Detta har nu återigen vänt tillbaka till ett tillstånd där efterfrågan på bostäder inte kan matchas av ett ökat utbud genom nyproduktion. 0 1000 2000 3000 4000 5000 An ta l 1990 1995 2000 2005 2010 Ar

Färdigställda lgh i flerbostadshus Färdigställda lgh i flerbostadshus

(23)

21

Hinder för bostadsbyggande på

gruvorter

För att identifiera hinder och förutsättningar för bostadsbyggande på gruvorter har följande material använts:

1. Resultatet från hearingen om hinder och förutsättningar för bostadsbyggande på gruvorter med berörda kommuner och näringslivsaktörer

2. Boverkets bostadsmarknadsenkät (BME) från 2013 3. Bostadsmarknadsstatistik för 13 gruvkommuner

Hinder som framkom under Boverkets

hearing

Nedan följer en sammanställning av det som togs upp och diskuterades av de medverkande under Boverkets hearing om hinder för

bostadsproduktion på gruvorter som hölls den 11 september 2013. En uppfattning som delades av flera kommunrepresentanter var att bostadsfrågan endast kan lösas tillsammans med kommersiella aktörer och näringsliv. Många kommuner ansåg sig inte ha tillräckliga resurser för att klara detta själva. Önskemål om ökad samverkan och bättre dialog mellan kommun och näringsliv för att möjliggöra lösningar lades fram. Vissa gick längre och såg externt (internationellt) kapital som något nödvändigt för små kommuner för att möjliggöra finanseringen, detta eftersom gruvbolagen själva inte är intresserade av eller behöver lösa bostadsfrågan. Att gruvbolagen klarar rekrytera även om det inte finns bostäder var vissa kommuner övertygade om.

Ej uppdaterade detalj- och översiktsplaner kom upp som vanligt förekommande, något som kommunerna var medvetna om. En annan brist som kommunerna var medvetna om och bekymrade för var svårigheten att attrahera kompetent personal vilket fördröjer handläggningstider och försvårar tillsyn.

Det framkom att riskexponeringen för byggherrar är hög på dessa orter och att detta inte kommer att förändras. Ett exempel är Pajala där kommunrepresentanten förklarade att allt var förberett för att kunna bygga, men ändå finns det ingen som vill göra det. Anledningen är den höga risken som i slutändan måste bäras av någon.

Vidare, flera kommuner tog upp hinder i form av markfrågor,

strandskydd, LIS-områden och en länsstyrelse som överprövar istället för att stötta kommunerna. Möjligheterna till att överklaga bygglov ansågs också vara allt för frikostiga eftersom en överklagan kan försena byggprocessen kraftigt.

Osäkerheten och tidsaspekten var två centrala problem som diskuterades. Osäkerhetsfaktorn handlar helt enkelt om det faktum att gruvverksamhetens framtid är osäker, vilket inte minst är utmärkande för Pajala. En ovisshet kring gruvverksamheten skapar ovisshet om

(24)

framtida efterfrågan på bostäder. Vad gäller tidsaspekten förklarade en kommunrepresentant problemet genom att visa på vilka det var som sökte de nya tjänsterna i samband med gruvnäringens expansion. Detta gjorde de som kunde tänka sig att pendla. De som kunde tänka sig att flytta för att bo på orten där gruvan fanns kunde inte få tag i en bostad i tid och avstod därför från att söka tjänsten. Man menar att bostäder måste uppföras nu om kommunerna ska kunna ha en chans att dra nytta av den för tillfället starka efterfrågan.

Byggföretagen sa sig uppleva att många kommuner har för höga ambitioner vad gäller bostadsbyggande och utan en realistisk syn på kostnaderna. Det saknas också lokal byggkompetens och

arbetskraftskapacitet (brist på hantverkare, arkitekter etc.) vilket är kostnadsdrivande. De upplevde det som svårt att bygga billigt och snabbt i dessa kommuner.

I övrigt hade näringslivet liknande erfarenheter som kommunerna, bland annat att översikts- och detaljplaner var gamla och kommunernas resurser till att hantera bygglov inte var tillräckliga. Deltagarna var ense om att kommunerna behöver hjälp och stöd för att klara av mängden arbete kopplat till bygglovsprocessen och att det finns ett stort behov av kompetent personal. Vidare framhöll branschen önskemål om mindre specifika och mer flexibla detaljplaner samt enhetliga byggregler.

Hinder framhållna i Boverkets

bostadsmarknadsenkät 2013

Det som framkom under hearingen kan kompletteras med resultat från BME år 2013 där kommunerna uppger vilka hinder för bostadsbyggande som de anser vara utmärkande.8 De hinder som tas upp nedan är sådana

som ett flertal av de 13 gruvkommunerna har framhållit i enkäten. En central fråga i samband med nyproduktion är möjligheten till finansiering. Sex av de 13 kommunerna uppger svårigheter för byggherrar att erhålla krediter alternativt skärpta lånevillkor som ett hinder för bostadsbyggande. De kommuner som pekar på detta hinder är Hudiksvall, Storuman, Lycksele, Skellefteå, Pajala och Gällivare. Dessa kommuner utgör långtifrån ett undantag, 157 av landets 290 kommuner eller drygt 50 procent anger finansiering som ett hinder.

Svag inkomstutveckling för hushållen uppgavs som ett hinder av fyra kommuner. Detta torde dock inte vara ett hinder specifikt kopplat till gruvverksamheten och den arbetskraft som är sysselsatt där. Dessa har generellt en relativt hög disponibel inkomst. Möjligheten att efterfråga nyproducerade bostäder borde därför inte hindras av privatekonomiska skäl.

Höga produktionskostnader och osäkerhet om framtida

infrastruktursatsningar upplevs som hinder för bostadsproduktion av flertalet kommuner. Ett fåtal kommuner uppger brist på byggarbetskraft och överklagande av detaljplaner som ett hinder. Bland hinder som enskilda kommuner har uppgett kan nämnas; ej tillräcklig infrastruktur

8 Bostadsmarknadsenkäten 2013, hittas på http://www.boverket.se/Boende/Analys-av-bostadsmarknaden/Bostadsmarknadsenkaten-2013/

(25)

23

för att möjliggöra dagspendling, avsaknad av byggbar mark samt luftkvalitén.

Bostadsmarknadsstatistik

I bilaga 1 redovisas en statistisk bild av bostadsmarknaden på de 13 studerade gruvorterna. Två centrala slutsatser kan dras från den.

Marknadsvärdet på det befintliga beståndet i de studerade gruvorterna är överlag lågt eller väldigt lågt. Detta gäller både permanentbostäder och fritidshus. Endast i en studerad kommun ligger den genomsnittliga prisnivån högre än riksgenomsnittet.

Antalet köp och försäljningar ligger under riksgenomsnittet i sju av de undersökta kommunerna, dvs. de har en låg transaktionsnivå i förhållande till riket.

(26)
(27)

25

Analys av identifierade hinder

I rapportens inledning konstaterades att det finns skäl att hålla isär de hinder som kan hänföras till effektivitetsbrister hos marknaden och sådana hinder som är resultatet av andra omständigheter.

Vidare är det utredningens ansats att framför allt identifiera hinder som är utmärkande för gruvorter dvs. hinder som uppstått pga. det faktum att det finns en expanderande gruvverksamhet på orten. Analysen nedan görs därför i följande ordning; hinder utmärkande för alla

bostadsmarknader, hinder utmärkande för svaga bostadsmarknader samt hinder utmärkande för kommuner med gruvverksamhet.

De hinder som identifierades i föregående avsnitt analyseras nedan utifrån ovanstående två utgångspunkter.

Kommunens planering

Många av de berörda kommunerna lyfter fram svårigheter att tillgodose kraven i PBL, till följd av kompetens- och resursbrist, som ett hinder för bostadsbyggande. Exploatörer och byggherrar anser att regleringen i vissa avseenden är för hård och att kommunerna inte har tillräckligt med resurser för att arbeta med frågorna.

Problemen som lyfts fram är inte specifika för gruvkommuner. Däremot kan de vara extra märkbara för landets mindre kommuner i glesbygdsområden, som kan ha svårare att rekrytera rätt kompetens och som har mindre ekonomiska resurser.

Ur ett marknadsperspektiv innebär all form av reglering

transaktionskostnader, kostnader som är verkliga och oundvikliga om intressekonflikter ska hanteras genom reglering. Inte desto mindre ska de aldrig vara orimligt höga. Möjligheten att sänka dessa kostnader, eller på andra sätt förbättra planprocessen, för att underlätta bostadsbyggande är därför föremål för flera pågående och avslutade utredningar.

I rapporten Planeringsförenklade åtgärder (2013) redovisar Boverket planeringsförenklande åtgärder och visar hur kommunerna tillämpar den nya plan-och bygglagen för att förenkla och förkorta tiden från idé till färdig byggnad.9 I rapporten Kommunernas planberedskap (2012)

analyseras orsakerna till att flera kommuner anser att bristande planberedskap och brist på detaljplaner i attraktiva lägen är hinder för bostadsbyggandet.10 I Många bäckar små - den svenska planprocessens

roll för ett ökat bostadsbyggande (2011) beskrivs översiktligt hinder och

framgångsfaktorer i den svenska plan- och byggprocessen.11Utöver dessa

rapporter har även flera andra utredningar behandlat problemområdet.12

9Boverket (2013) Planeringsförenklande åtgärder 10 Boverket (2012) Kommunernas planberedskap

11Boverket (2011) Många bäckar små – den svenska planprocessens roll för ett ökat bostadsbyggande

12 Se t.ex. Boverket (2011) Analys av bostadsbyggandet i Norden, SOU 2012:86 Ökat bostadsbyggande och samordnade miljökrav, SOU 2012:91 Ett effektivare

plangenomförande eller SOU 2013:34 En effektivare plan- och bygglovsprocess

(28)

Låga marknadsvärden

I det statistiska materialet, som redovisas i föregående kapitel och i medföljande bilaga, framgår att gruvorternas bostadsmarknad i jämförelse med riket kännetecknas av dels låga marknadsvärden på fastighetsbeståndet och dels av en låg transaktionsnivå med få köp och få försäljningar.

Att marknadsvärdet är lågt och att det sker få transaktioner beror på förhållandet mellan utbud och efterfrågan på bostadsmarknaden. Bostadsefterfrågan på en lokal marknad har flera orsaker, där den mest avgörande faktorn är den lokala arbetsmarknaden och dess möjlighet att skapa sysselsättning. Finns jobbmöjligheter finns också en efterfrågan på arbetskraft som i sin tur efterfrågar bostäder. Svaga bostadsmarknader har många gånger uppkommit som en direkt följd av en svag arbetsmarknad där arbetskraften sökt sig till andra orter och områden där efterfrågan på arbetskraft existerar.13 Kvar lämnas en bostadsmarknad med liten

efterfrågan och stort utbud av lediga objekt.

Oavsett hur den svaga bostadsmarknaden uppkommit leder dess karaktäristiska egenskaper med få transaktioner och låga marknadsvärden till ytterligare försvårande förhållanden, i synnerhet när det gäller

produktion av nya bostäder. Eftersom byggandet av en bostad är förenat med höga kostnader kan det mycket väl innebära att den totala

produktionskostnaden överstiger marknadens värde på fastigheten. Det går alltså inte att sälja fastigheten för vare sig högre eller samma belopp som det kostade att uppföra den. Således möter investeraren en direkt ekonomisk förlust när han eller hon behöver sälja sin fastighet. För de enskilda hushållen kan detta mycket väl innebära en total ekonomisk katastrof som leder till allvarliga konsekvenser under en lång tid framöver. Även om hushållen är medvetna om konsekvenserna och beredda att ta dem omöjliggörs likväl en sådan investering många gånger. Anledningen är att hushållen ofta behöver någon form av

finansieringshjälp från banker eller kreditinstitut vilka normalt belånar en fastighet upptill 85 procent av dess marknadsvärde, enligt gällande bolånetak. För att finansiera ett köp av en bostad med ett marknadsvärde som understiger köpeskillingen eller produktionskostnaden behövs således en större privat insats av sparade medel. För småhusägaren innebär kapitaluppbindningen som medföljer ägandet av fastigheten en betydande finansiell risk då såväl satsade privata medel som skulder till banker kan överstiga fastighetens värde. Ett sådant scenario betyder med stor sannolikhet att huset troligen aldrig blir köpt eller byggt, åtminstone inte där och då.14

Yttrande över "Ökat bostadsbyggande och samordnade miljökrav" och Yttrande över ”Ett effektivare plangenomförande” , båda under dnr nr: 20129-455/2013. Se även Yttrande över Plangenomförandeutredningens betänkande "En effektivare plan- och

bygglovsprocess”, dnr nr: 20120-2460/2013

13 Mer om svaga bostadsmarknader, se t.ex. BKN (2006) Analys av svaga

bostadsmarknader eller BKN (2011) Analys av utvecklingen på svaga bostadsmarknader 14 I SOU 2000:87 Regionalpolitiska utredningens slutbetänkande konstateras att mycket

låga marknadsvärden på fastighetsbeståndet i glesbygden är ett växande problem som försvårar möjligheten att låna med fastigheten som pant. Detta har betydelse för dels företagens möjligheter att investera i bostadsprojekt och dels för privatpersoners

(29)

Analys av identifierade hinder 27

Ett sätt att elliminera den egna finansiella risken med sitt boende är att flytta över den till någon annan. Genom att istället bosätta sig i en

hyresrätt flyttas risken över till fastighetsbolaget som äger bostaden. Fastighetsbolaget kan antingen vara en privat kommersiell aktör eller den kommunala allmännyttan. I ekonomiskt avseende är skillnaden dem emellan numera väsentligt mindre än tidigare. Detta efter att

allmännyttans roll förändrades den 1 januari 2011 då lag (2010:879) om

allmännyttans kommunala bostadsaktiebolag började gälla. Den nya

lagen innebär bland annat att det ställs krav på att bolagen ska drivas enligt affärsmässiga principer. Begreppet affärsmässiga principer har föranlett olika tolkningar men kärnan är att ägaren, kommunen, numera ska ställa tydliga och marknadsmässiga avkastningskrav på

verksamheten. Detta har fått till följd att bolagen idag förväntas ha samma avkastning som ett jämförbart privat bostadsbolag på orten. Men de förväntas samtidigt arbeta utifrån ett allmännyttigt syfte.

Lagförändringen innebär också att kommunernas möjlighet att stötta och bistå de kommunala bostadsbolagen begränsas av vad som är tillåtet enligt EU-lagstiftningens regelverk kring tjänster av allmänt intresse. I praktiken innebär detta att kommunerna har begränsade möjligheter att agera eftersom offentligt stöd till allmännyttan oftast ses som en icke tillåten konkurrensfördel gentemot övriga fastighetsbolag på marknaden.

För allmännyttan förutsätts att det finns tydliga krav på avkastning somär styrande och vägledande i verksamheten. Detsamma får, i och för sig, förutsättas gälla även för de privata aktörerna. Innan ettbostadsbolag står i begrepp att investera i nyproduktion genomförs omfattande

investeringskalkyler för att avgöra huruvida investeringen är ekonomisk bärkraftig eller ej. Investeringen ska skapa en avkastning som

kompenserar investeraren för den initiala kapitalsatsningen, alternativkostnaden för investeringen, tidsvärdet på kapitalet och projektets risknivå. Då en fastighetsinvestering kännetecknas av stora initiala kostnader är ett överskott i driftsnettot central för bedömningen av investeringens tidshorisont och därmed den långsiktiga risken i projektet. Eftersom alla investeringar mer eller mindre är förknippade med någon form av risk där investeraren kan förlora delar av eller i värsta fall hela det satsade kapitalet krävs incitament i form av en högre möjlig avkastning relativt den bedömda risken. Ju högre risk, desto högre avkastningskrav ställs på investeringen. Om risknivån visar sig vara för hög sett till den förväntade avkastningen ratas helt sonika den aktuella investeringen, då sannolikheten att förlora pengar bedöms som större än sannolikheten att tjäna pengar. Riskaspekten är således av central betydelse när investeringsbeslut ska fattas.15

Statistiken visar att majoriteten av de studerade gruvorterna delar den ovan beskrivna problematiken med låga marknadsvärden och få

möjligheter att finansiera sitt bostadsköp. En konsekvens av att det är svårt att

lånefinansiera ett bostadsköp i vissa glesbygdsområden är att det också blir svårt att sälja en bostad. Utredningen konstaterar att en ”moment 22”-liknande situation uppstår, där det är svårt att flytta både till och från orten vilket har stora negativa effekter på såväl tillväxt som välfärd. Låga marknadsvärden kan således förstärka en situation med få

transaktioner.

(30)

transaktioner. Problemet varierar beroende på vilken gruvkommun som studeras men generellt kan sägas att problematiken är kännetecknande för svaga bostadsmarknader och därmed även för många gruvkommuner. Att marknadsvärdena är låga kan inte sägas bero på effektivitetsbrister i marknadens funktionssätt då värdet på bostäder styrs av utbud och efterfrågan. Däremot, vilket har belysts i detta avsnitt, inverkar det starkt på möjligheten och viljan att bygga eller köpa bostäder.

Stor osäkerhet kring gruvverksamheten

Två hinder har identifierats som kan sägas vara utmärkande för gruvorter; osäkerheten samt tidsaspekten. Osäkerheten kring gruvans existens är de facto något som gör bostadsbyggande i dessa orter särskilt riskfyllt. Med tidsaspekten menas att bostäder behöver byggas nu för att om möjligt kunna dra nytta av den just nu existerande efterfrågan på bostäder.

I de 13 studerade gruvorterna pågår gruvverksamhet eller så är en sådan nära föreliggande. Vissa av orterna har gruvverksamhet som pågått under lång tid medan andra har helt nyuppstartad verksamhet eller tidigare stängda gruvor som nu startas upp igen. Det alla har gemensamt är att den fortsatta verksamheten inte med säkerhet går att förutse på lång sikt.

Den ökade efterfrågan på världsmarknaden har förändrat de

ekonomiska förutsättningarna för svenska gruvor, kända gruvfyndigheter och prospektering. Mineralpriserna steg och därmed ökade lönsamheten. Alla gruvbolag lever dock med vetskapen om att dessa förutsättningar snabbt kan förändras. Mineralpriserna kan fluktuera relativt kraftigt och på kort tid vilket snabbt kan göra en gruvverksamhet olönsam. Gruvor med svag lönsamhet kan komma att avvecklas och nya gruvprojekt bli svårare att finansiera. Vidare, det stora dilemmat för vissa gruvsamhällen är att de uppkommit på grund av sin specialisering kring en råvara men där deras långsiktiga överlevnad hänger på möjligheten till diversifiering av arbetstillfällen. Detta gäller inte alla av de 13 gruvorter som studerats, men några av dem står i nuläget och faller med gruvnäringen.

Sammantaget gör denna osäkerhet och sårbarhet att efterfrågan på arbetskraft snabbt kan skifta vilket har direkta effekter på

bostadsmarknaden.

Gruvnäringens expansion sker just nu. För att möjligen kunna attrahera den arbetskraft som nu söker sig till gruvorterna måste kommunerna kunna erbjuda en boendesituation som efterfrågas, helst redan idag. Motsatsen kan sägas gälla för bostadsmarknaden som av flera orsaker präglas av en inneboende tröghet. Det tar tid att bygga bostäder vilket innebär att en hastigt ökad efterfrågan resulterar i större prisrörelser alternativt bristsituationer med köer som följd.

Förutom redan tidigare analyserade hinder tillkommer dessa förutsättningar för byggherrar som planerar att bygga bostäder på gruvorter. Den långsiktiga efterfrågan på bostäder går inte att garantera vilket gör att risken kvarstår trots att det finns en efterfrågan på bostäder just idag. Denna förutsättning och hinder är dock inte ett

effektivitetsmisslyckande på marknaden utan en försvårande omständighet unik för orter med gruvverksamhet.

(31)

29

Förslag på åtgärder

Utifrån ovanstående analys av de identifierade hindrena kan slutsatsen dras att det är risken som är central för att förklara varför utbudet av bostäder inte möter efterfrågan i gruvorter. Den är helt enkelt hög i kommuner med gruvverksamhet, och då särskilt hög i kommuner där gruvnäringen är den dominerande näringsgrenen. Den höga risken förklaras framför allt av låga marknadsvärden och en stor osäkerhet kring gruvverksamhetens framtid.

Varken låga marknadsvärden eller stor osäkerhet kan hänföras till brister i marknadens funktionssätt. Marknadsvärdet är ett resultat av utbud och efterfrågan där en köpare och säljare kommer överrens om ett pris. Osäkerheten är ett resultat av globalisering och fluktuerande världsmarknadspriser. Sammantaget skapar de en riskfylld bostadsmarknad. Utifrån ett marknadsperspektiv skulle ett statligt ingripande för att minska denna risk, för att på så sätt stimulera

bostadsproduktion, inte leda till en bättre fördelning och utnyttjande av resurser.

Skälet till att ingripa med styrmedel på bostadsmarknader där den höga risken gör att ingen eller få aktörer vill agera måste därför utgå ifrån andra ställningstaganden. Ett sådant skulle kunna vara att staten önskar stödja resurssvaga regioner som härbärgerar en just nu starkt växande bransch som är viktig för riket i stort.

Möjliga statliga åtgärder

Givet att det finns grund för ett statligt ingripande på bostadsmarknaden blir nästa fråga, vilka åtgärder skulle i så fall vara lämpliga? Om det är den ekonomiska risken för olika aktörer som hindrar bostadsbyggandet krävs att riskmomentet undanröjs eller åtminstone tilldelas en minskad betydelse.

Utifrån ovanstående resonemang ser Boverket följande tänkbara åtgärder:

 Subventionera avgiften för statliga kreditgarantier för att öka investeringsviljan

 Utöka tillämpningsområdet för kreditgarantiförordningen för att ge ökade möjligheter att lånefinansiera vissa renoveringsarbeten  Införa ett statligt hyresstöd till kommuner, eller andra aktörer, som

blockförhyr en fastighet för att minska vakansrisken för fastighetsägaren

Återigen, något ställningstagande kring frågan om staten bör genomföra dessa åtgärder tas inte i denna rapport. Det som följer nedan är en diskussion kring ovan punktade förslag, som ses som görliga statliga insatser givet den problembild som redovisats.

(32)

Statliga kreditgarantier – minskar risken för långivaren

En sätt för långivare att reducera sin riskexponering är att använda det befintliga styrmedlet statliga kreditgarantier.16 En statlig kreditgaranti

innebär att riskexponeringen för en långivaren, till exempel en bank, som ger lån till en byggherre eller fastighetsägare minskar. Kreditrisken flyttas i stället över till staten.

Kreditgarantin är en försäkring som långivare kan teckna för lån till ny- och ombyggnad av bostäder och vid förvärv av fastighet som ombildas till kooperativ hyresrätt. Garantin ger långivare ett skydd mot kreditförluster och minskar behovet av topplån eller egen kapitalinsats för den som bygger. Eftersom kreditgarantin är att betrakta som en enkel borgen måste dock långivaren uttömma alla andra säkerheter innan garantin faller in.

Kreditgarantier kan idag lämnas för lån upp till 90 procent av ett långsiktigt hållbart marknadsvärde. För hus som upplåts med kooperativ hyresrätt kan garanti lämnas upp till 95 procent av marknadsvärdet. För att möjliggöra garantigivning även i regioner med låga marknadsvärden finns en alternativ regel som innebär att kreditgarantins belopp motsvarar ett schablonberäknat belopp, idag 90 procent av produktionskostnaden upp till maximalt 16 000 kr/m2 uppvärmd boarea (BOA).

Avgiften för kreditgarantin ska täcka administrationskostnaderna för verksamheten samt den förväntade förlusten vid obestånd i det enskilda garanterade bostadsprojektet. Avgiftens storlek för den enskilda garantin beror på riskerna i det specifika projektet. Bostadskreditnämnden (BKN) bedömde i en rapport från 2006 att garantiavgiften för lån högt över marknadsvärdet skulle bli hög. Detta eftersom förlusten vid en eventuell betalningsinställning är hög då det låga marknadsvärdet gör att endast en del av lånet kan återvinnas vid exekutiv försäljning.17

Subventionera avgiften för kreditgarantier

Ett sätt att ge bättre förutsättningar för att bygga bostäder på

bostadsmarknader med låga marknadsvärden, är att subventionera den del av kreditgarantiavgiften som beror på den förhöjda risken med belåning över marknadsvärdet. I en rapport från 2006 föreslog BKN just detta som ett sätt att stödja byggandet av egnahem i glesbygd.18 Utgångspunkten för

förslaget var att långivaren betalar en garantiavgift som motsvarar en avgift som skulle gällt för ett lån på en bostadsmarknad där

marknadsvärdena överstiger produktionskostnaden, dvs. där

garantiavgiften baseras på 90 procent av marknadsvärdet. Resterande avgiftsdel finansieras utav anslagsmedel. En subvention utformad på detta sätt skulle innebära att en långivare som agerar på en

bostadsmarknad med låga marknadsvärden, kan köpa garantin för samma pris som någon som agerar på en bostadsmarknad med höga

marknadsvärden. Detta sänker kostnaden för långivaren och i

16 Enligt Förordning (2004:105) om statlig kreditgaranti för lån för bostadsbyggande

m.m.

17 BKN (2006) Stöd till byggande av egnahem i glesbygd 18 BKN (2006) Stöd till byggande av egnahem i glesbygd

(33)

Förslag på åtgärder 31

förlängningen kostnaden för låntagaren då garantiavgiften allt som oftast överförs till låntagaren.19

Viktigt att påpeka är att en subventionerad avgift inte på något sätt påverkar eller undanröjer risken tillföljd av låga marknadsvärden. Den fortsatt höga osäkerheten och risken att bygga på gruvorter består även efter en subventionerad avgift. Däremot kan en subventionerad avgift verka som ett litet incitament genom att kostnaden för byggprojektet blir lägre, då en lägre garantikostnad för långivaren i slutändan troligen ger en lägre kostnad även för låntagaren.

Enligt Boverkets ramavtal med kreditinstituten gäller bland annat att kreditinstitutet ska bortse från kreditgarantins värde som säkerhet för lån när sedvanlig prövning av låntagarens återbetalningsförmåga görs. Detta innebär att kreditgarantin aldrig enkom kan vara avgörande för att ett bostadsprojekt ska iscensättas. Istället ska det snarare ses som ett instrument som underlättar och ökar villigheten att investera i bostäder. Med anledning av detta kommer troligen effekten, vad gäller produktion av bostäder, på grund av en subventionerad avgift vara liten.

Utöka tillämpningsområdet för kreditgarantiförordningen gällande ombyggnad

I rapportens andra deluppdraget som redovisas separat i rapportens andra del föreslås att en kreditgaranti ska kunna erhållas även för ombyggnation av egnahem och ägarlägenheter. I konsekvensutredningen konstateras att effekten av ändringsförslaget troligtvis är liten. Detta antagande baseras delvis på det faktum att åtgärder som görs i egnahem i första hand är underhållsåtgärder, vilket inte ryms inom begreppet ombyggnad. Med begreppet ombyggnad menas idag en ”ändring av en byggnad som innebär att hela byggnaden eller en betydande och avgränsbar del av byggnaden påtagligt förnyas”. Detta innebär att endast ett fåtal projekt ryms inom begränsningen oavsett upplåtelseform.

I bilaga 1 noteras att det finns en outnyttjad bostadsresurs i form av fritidshus på vissa gruvorter. Dessa fritidshus kan om möjligt omvandlas till permanentbostäder och därmed underlätta den akuta bostadsbristen. Men, precis som för det befintliga beståndet med permanentbostäder, är även fritidshus lågt värderade vilket försvårar möjligheten att

lånefinansiera en upprustning eller en ombyggnation till

permanentbostad.20 Ett sätt att underlätta detta skulle kunna vara att utöka

tillämpningsområdet för ombyggnad så att fler åtgärder ryms inom kreditgarantiförordningen. Detta skulle möjligen innebära att fler fritidshus, och även andra byggnader, upprustas eller byggs om för att användas som permanentbostäder.

Vidare skulle en sådan ändring kunna medföra långtgående effekter eftersom det inte bara möjliggör lånefinansiering av vissa

19En eventuell avgiftssubventionering strider troligen inte mot EU:s statsstödsregler. För

att dessa ska bli tillämpliga måste följande grundkrav vara uppfyllda. 1) måste utgöra en selektiv ekonomisk förmån, dvs. gynna visst företag eller viss produktion, 2) finansieras direkt eller indirekt genom offentliga medel, 3) snedvrida eller hota att snedvrida konkurrensen och 4) påverka handeln mellan medlemsstaterna. Dessa uppfylls inte enligt Boverket genom en subvention av garantins avgift. Se vidare

http://www.kkv.se/t/Page____5108.aspx 20 Se statistik om marknadsvärden i bilaga 1

(34)

renoveringsprojekt i gruvkommuner utan gäller hela bostadsmarknaden och hela fastighetsbeståndet. Exempelvis kan intresset att upprusta miljonprogrammets bostäder falla inom ramen för det utökade

tillämpningsområdet, vilket möjligen skulle innebära en ökad efterfrågan på kreditgarantier i det hänseendet. På vilket sätt och i vilken utsträckning en ändring i förordningen ska utformas behöver av den anledningen utredas vidare.

Blockuthyrning eller hyresgaranti – minskar risken för fastighetsägare

Ett sätt att minska risken för fastighetsägaren, och på så sätt öka intresset för att äga, bygga och förvalta hyresfastigheter, är att använda sig av blockuthyrning.

Blockuthyrning – hur fungerar det

Med blockuthyrning menas att en fastighetsägare hyr ut alla eller ett visst antal av lägenheterna till en och samma hyresgäst, som i sin tur hyr ut lägenheterna i andrahand. Idag används blockhyresavtal, i skiftande omfattning, främst av kooperativa hyresrättsföreningar som hyr ”sin” fastighet, av kommuner som exempelvis hyr äldreboenden eller av universitet som hyr bostäder åt gästforskare.

Genom ett blockuthyrningsavtal garanteras inbetalningen av hyror under en avtalad period till fastighetsägaren från en och samma inbetalare. I avtalet regleras förutom avtalslängd även hyresnivån och hyreshöjningstakten. Dessutom ges en viss möjlighet att avtala bort tvingande regler i hyreslagen mellan fastighetsägaren och

förstahandshyresgästen, dessa ska dock först godkännas av

hyresnämnden. Däremot gäller tillfullo hyresrättslagen fortfarande mellan första- och andrahandshyresgästen, varpå den rättsliga tryggheten hos den verkliga hyresgästen inte sätts ur spel.21 Eftersom en fastighetsägare

genom ett blockuthyrningsavtal avtalar fram uthyrning av sina lägenheter under en bestämd tid kan risken och påverkansgraden av vakanser hos fastighetsägaren minskas. Detta skulle kunna fungera som ett incitament att bygga mer.

Enligt hyreslagen är avtalsfriheten gällande blockuthyrning relativt omfattande. Man kan exempelvis avtala bort regler om bruksvärdeshyran och införa bestämmelser om avtalstider och uppsägningstider.22 Att

kunna avtala fram en högre hyra genom blockuthyrning innebär att en fastighetsägare kan räkna hem sin investering snabbare, vilket kan vara avgörande för om nyproduktion kommer till stånd eller ej.

För att blockuthyrning överhuvudtaget ska vinna framgång och uppnå en positiv effekt på bostadsbyggandet behövs en stark garant bakom som både kan signalera sina avsikter och infria sina åtagande. Den stora knäckfrågan är således vem som ska gå in som denna garant och överta vakansrisken och eventuella kostnader för uppkomna vakanser.

21 Reglerna om blockuthyrning finns intagen i sjätte stycket 1 § hyreslagen (12 kap. jordabalken).

(35)

Förslag på åtgärder 33

Olika aktörer kan blockhyra

Det privata näringslivet och ytterst bolagen själva, har naturligtvis ett starkt egenintresse att klara sin personalförsörjning. Om

personalbostadsfrågan är av sådan central betydelse för deras framtida överlevnad och fortsatta verksamhet, är nyttjandet av blockförhyrning ett instrument för dem att tillgå. Detta är förekommande redan idag, i synnerhet på orter där bostäder är en bristvara. Ett problem som dock framträder är styrkan hos de olika bolagen. De stora aktörerna har mycket väl en finansiell styrka att ordna med personalbostäder eller stå som garant för blockuthyrningsavtal, och gör till viss del så redan idag. Däremot har de mindre och nystartade bolagen en betydligt mer begränsad möjlighet. Ett bostadsförsörjningsansvar, självvalt eller påtvingat, kan därför innebära ett visst etableringshinder som troligen drabbar mindre och nya aktörer hårdast.

Att kommunerna själva går in och tecknar blockuthyrningsavtal med olika fastighetsägare kan också vara en lösning. Redan idag nyttjar kommuner blockuthyrning, bland annat vid uppförande av nya äldrebostäder. För att överhuvudtaget få till stånd ett byggande av äldrebostäder krävs ofta någon form av hyresgarantier som undanröjer vakansrisken, och då under en lång tid. På liknande sätt kan kommunen nyttja blockuthyrningsavtal för att sätta fart på produktionen av

hyresbostäder. Detta ställer dock krav på den kommunala ekonomin och behandlar direkt frågan om det finns kommunala resurser att infria ingångna hyresavtal som dessutom kanske löper på 20 år eller mer.

En ytterligare möjlighet är att staten på något sätt går in som garant och garanterar hyresbetalningar under en avtalad löptid. Modellen med blockuthyrning där ansvar för andrahandsuthyrning till stor del ligger på förstahandshyresgästen är dock ur ett administrationsperspektiv inget som staten bör hantera då det i deras regi blir allt för ineffektiv och resurskrävande.

Statligt hyresstöd till blockförhyraren

En möjlig lösning som Boverket ser är att staten tar rollen som garant gentemot blockförhyraren, där blockförhyraren i händelse av vakanser kan söka bidrag från statliga anslagsmedel. Det är tänkbart att det i ett sådant bidragssystem ska införas dels beloppsgränser som exempelvis innebär att hälften av hyran garanteras upp till en viss nivå och dels tidsbegränsningar som reglerar hur lång tid garantin gäller men också när den startar. Fördelen med ett delat ansvar är att det fortfarande finns incitament för blockförhyraren att aktivt söka efter nya hyresgäster, vilket annars möjligen skulle vara obefintlig om ersättning utgick för hela summan under obegränsad tid. Exakt hur ett sådant bidragssystem ska utformas och vara uppbyggt och huruvida ett sådant är tillämpligt med EU:s statsstödsregler behöver utredas vidare.

Statligt stödd blockuthyrning gör att vakansrisken för hyresvärden minskar eller undanröjs. Men för att det överhuvudtaget ska vara en avgörande faktor för ökad nyproduktion krävs troligen långa avtalsperioder, upp mot 20 år. Detta eftersom värdet på fastigheten fortfarande kan understiga produktionskostnaden, vilket innebär förluster vid ett försäljningstillfälle där marknadens verkliga värde realiseras.

(36)

Istället måste fastigheten bära sig som förvaltningsobjekt där hyresintäkterna är avgörande för investeringsbeslutet.

Andra möjliga lösningar

Att hanterar en hög risk för att möjliggöra bostadsproduktion är inte nödvändigtvis något som kräver en statlig inblandning. Under Boverkets hearing, och i media samma dag23, framkom information om uppstarten

av ett nytt bolag, Flexibla Bostäder Nord AB, vars mål är att etablera attraktiva boenden i Norrbotten för att fler ska välja att mantalsskriva sig på orterna samt för att skapa välfärd i de aktuella kommunerna. Projektet är ett exempel på samverkan där stat, kommun och näringsliv

tillsammans verkar för regionens utveckling. Konceptet bygger på ett blandat bostadsbestånd av enfamiljs- och flerfamiljshus. Husen ska vara prefabricerade modulhus som ska vara flyttbara för att med ett smärre ingrepp kunna omlokaliseras till andra platser om marknaden viker. Fastigheterna kommer att ägas av ett dotterbolag som ägs av Flexibla Bostäder Nord AB, respektive kommun samt en tredje lokal- eller regional investerare. Kommunen upplåter mark med tomträtt och det kommunala bostadsbolaget blockhyr beståndet samt sköter förvaltning och uthyrning.

Samarbetsformen och affärsupplägget som beskrivs ovan bemöter flera av de riskmoment som har identifierats i denna rapport. Osäkerheten kring den långsiktiga bostadsefterfrågan hanteras genom att man bygger billiga och nedmonterbara modulhus.24 Vakansrisken bemöts genom

användningen av blockuthyrningsavtal. Samarbetet innebär också att risken delas mellan flera aktörer, aktörer som på egen hand troligen inte vill eller skulle klara av att hantera hela risken.

Ett ytterligare exempel på samverkan framkom under Boverkets hearing med berörda parter. NCC, som en av representanterna från bygg- och entreprenadbolagen, efterfrågade bland annat ett tätare samarbete med just kommunerna och lyfte fram exempel hämtat från Tyskland där en handläggare redan under projekteringsstadiet sitter ute hos

byggbolagen och hjälper dem med regelverk och med

ansökningshandlingar. På så sätt kvalitétsäkras och underlättas hanteringen avsevärt, vilket leder till snabbare kommunala

handläggningstider och snabbare planeringsprocesser. Ett sådant förslag innebär till viss del krav om ökad flexibilitet och ger möjligtvis en hårdare belastning på kommunernas handläggare. Samtidigt genererar det troligen också effektivitetsvinster i form av färre felaktiga ansökningar som även gynnar kommunernas arbete. Ett utökat samarbete såväl inom som mellan kommuner kan även det åstadkomma effektivare

arbetsprocesser. Genom sådant samarbete kan kompetens- och

kunskapsspridning underlättas vilket i förlängningen kan vara en faktor som bidrar till en snabbare handläggningstid. Boverket har tidigare lyft

23 Norrländska Socialdemokraten (NSD) 2013-09-11

24 För att detta ska vara gångbart krävs en efterfrågan på begagnade modulhus och en

fungerande andrahandsmarknad för sådana bostäder, vilket möjligen kan vara ett problem i dagsläget. Om många kommuner däremot anammar konceptet kan en

(37)

Förslag på åtgärder 35

fram betydelsen av utökat samarbete mellan samtliga parter och ser positivt på en sådan utveckling.25

(38)
(39)

37

Slutdiskussion

I rapporten konstateras att det finns flera hinder som på olika sätt dämpar bostadsproduktionen i kommuner med gruvverksamhet. Analysen visar att det primära hindret är hög risk vilket hämmar möjligheten och viljan att investera i bostäder. Boverket redovisar i rapporten möjliga statliga åtgärder som bemöter denna risk eller på något annat sätt förbättrar förutsättningarna för bostadsbyggande.

Det finns inga skäl att ingripa på gruvkommuners bostadsmarknader utifrån ett effektivitetsperspektiv eftersom hög risk i sig inte är ett marknadsmisslyckande. Aktörer på bostadsmarknaden väljer normalt att avstå en investering om den förväntade avkastningen är för låg i

förhållande till risken. Skälet till att ingripa måste därför baseras på något annat, politiskt, ställningstagande. Om ett sådant ställningstagande är att verka för ett ökat bostadsbyggande på dessa orter kan de förslag som redovisats innebära förbättrade förutsättningar utan att för den skull innebära rena byggsubventioner. Det krävs dock ytterligare utredning för att utforma och implementera förslagen.

De åtgärder som redovisas har varierad effekt. En subventionerad kreditgarantiavgift eller ett utökat tillämpningsområde för ombyggnad i kreditgarantiförordningen får troligen liten effekt på byggandet medan ett stöd till blockförhyrare har potential att få en mer betydande effekt. Utformningen av kreditgarantin eller ett hyresstöd styr också hur brett de träffar. Att utforma subventioner eller stöd som endast träffar specifika kommuner med gruvverksamhet ter sig inte bara rent regeltekniskt svårt utan bär även med sig konsekvenser vad gäller konkurrenssnedvridning och rättviseaspekter gentemot kommuner utan gruvverksamhet.

Om åtgärderna leder till ökat bostadsbyggande kan detta paradoxalt nog också försämra utsikterna för en långsiktigt sund bostadsmarknad då bostadsproduktion sker som inte bär sig av egen kraft. Exempelvis kan kommuner plötsligt, på grund av minskad efterfrågan, hamna i ett läge med överutbud av bostäder vilket i sin tur leder till vakanser och en nödvändighet att riva bestånd. Detta har varit fallet för flera av de orter som idag står inför ett stort behov av nya bostäder pga. gruvnäringens expansion.

Det är viktigt att poängtera att inget av de förslag som läggs fram i denna rapport tar bort det egentliga grundproblemet som är den osäkra långsiktiga efterfrågan. Det stora dilemmat för vissa gruvsamhällen är att de uppkommit på grund av sin specialisering kring en råvara men där deras långsiktiga överlevnad hänger på möjligheten till diversifiering av arbetstillfällen. Så länge en kommuns arbetsmarknad domineras av en enda näring vars existens beror på världsmarknadspriser, är det svårt att bedöma den långsiktiga arbetskraftsefterfrågan för kommunen vilket ger svåra förutsättningar för de som önskar bygga bostäder på dessa orter.

(40)

Figure

Tabell 1 Färdigställda lägenheter och rumsenheter i småhus
Figur 1 Antal färdigställda småhus per kommun under perioden 1990- 1990-2012
Tabell 2 Färdigställda lägenheter och rumsenheter i flerbostadshus
Figur 2 Antal färdigställda flerbostadshus per kommun under perioden  1990-2012
+7

References

Related documents

Behovet av att identifiera och undanröja hinder för energigemenskaper lyfts i elmarknadsdirektivet artikel 58 punkt 1z (för medborgarenergigemenskaper) samt i

Medarbetare från Faveo som är ute i uppdrag har möjlighet att fråga och ta stöd av sina kollegor inom avdelningen eller regionen, men ju större andel av tiden som spenderas hos

Då två (lika) system med olika inre energier sätts i kontakt, fås ett mycket skarpt maximum för jämvikt då entropin är maximal, inre energin är samma i systemen och

• Plotta γ1 för de fyra flamfallen (IA,IIA,IB,IIB) i ett diagram som visar temperatur som funktion av blandningsförhållandet Φ. Nedladdning kan ske

Tema två-fyra handlar om att inkludering är billigare, att alla elever har rätt till utbildning på sin hemort samt att inkluderande undervisning bevisar sina fördelar med lyckade

eller förbättrad turtäthet Dubbelspår möjliggör för högre bankapacitet och därmed förkortade restider. Dubbelspår möjliggör för högre bankapacitet

Det kan vara lämpligt att den översyn som vi föreslår sker i ett större sammanhang, så att lösningar inte tas fram isolerat från andra förändringar av betydelse för

För högre nivå ska ni även presentera resultaten i diagram och dra allmänna slutsatser om hur svängningstiden påverkas av variablerna.. Ni ska även undersöka om det finns