Så planerar Sverige

Boverket

Så planerar Sverige

Så planerar Sverige

En sammanställning av planenkäten för år 2005

Titel: Så planerar Sverige En sammanställning av planenkäten för år 2005 Utgivare: Boverket maj 2007

Upplaga: 1 Antal ex: 300

Tryck: Boverket internt ISBN: 978-91-85751-15-0

Sökord: uppsikt, tillsyn, handläggning, planväsendet, fysisk planering, översiktsplaner, detaljplaner, områdesbestämmelser, plan- och bygglagen, länsstyrelserna, enkäter, redovisning

Foto omslag: Marianne Nilsson, Boverket Publikationen kan beställas från:

Boverket, Publikationsservice, Box 534, 371 23 Karlskrona Telefon: 0455-35 30 50 eller 35 30 56

Fax: 0455-819 27

E-post: publikationsservice@boverket.se Webbplats: www.boverket.se

Denna skrift kan på begäran beställas i alternativa format.

3

Förord

Boverket inledde år 2006 en satsning på att förbättra underlaget för verkets uppsikt inom plan- och byggområdet. Arbetet kommer att drivas löpande och bygga på en hög grad av samverkan med länsstyrelserna som på nära håll följer kommunernas plan- och byggverksamhet. En systematisk upp-följning och utvärdering över tillämpningen av plan- och bygglagstift-ningen syftar till att få en allmän bild av plan- och byggverksamheten i landet, en bild som ska ligga till grund för Boverkets rådgivning, metodut-veckling samt rapportering till regeringen.

I denna rapport presenteras resultatet av en enkät som ställts till länsstyrel-sernas planfunktioner om användningen av planeringsverktygen enligt plan- och bygglagen, PBL. Länsstyrelserna har ombetts redovisa kvantita-tiva uppgifter om planeringsläget, men också en bedömning av problem och brister vid tillämpningen.

Svaren på planenkäten är således en av flera pusselbitar i Boverkets upp-sikt. Vår strävan är att successivt försöka knyta ihop uppsikten av plan- och byggverksamheten. Boverket kan då ge en samlad bild av hur både plan- och byggprocessen fungerar som underlag för en förbättrad rapportering till regeringen. Den blir också en indikation om resultatet håller den kvalitet som samhället kan förvänta sig. De erfarenheter om tillämpningsproblem som samlas in kan samtidigt läggas till grund för verkets rådgivning till kommuner med flera och ge ett bättre stöd för länsstyrelserna i tillsyns-arbetet. Rapporten är ett första steg i ett sådant arbete.

Arbetet med planenkäten ingår i Boverkets löpande planuppsikt. Ansvaret för den löpande planuppsikten ligger på planenheten. För

samman-ställningen av enkätresultatet och innehållet i rapporten svarar Mikael Jardbrink, planenheten tillsammans med Patrik Faming, stads- och region-enheten.

I den problembild som tonar fram i enkätsvaren för år 2005 kan några slutsatser särskilt lyftas fram.

Resurs- och kompetensbristen i kommunerna och länsstyrelserna är uppenbar och ser ut att bli värre.

Privata exploatörer står alltmer för planeringsaktiviteten – ett förhållande som sätter tillämpningen av PBL:s regler för en demokratisk process på prov.

Det brister ofta i kommunernas hantering av planer och planprocess. Viktiga frågor hanteras ibland formellt felaktigt.

Var femte detaljplan överklagas till länsstyrelsen.

Men en sista, och glädjande, slutsats: Det går att ana ett ökat intresse för planering i landet!

Micaela Schulman divisionschef

5

Innehåll

Inledning ... 7

Enkätens utformning ... 8

Sammanfattande analys av brister och problem ... 11

Systemrelaterade problem ... 11

Brister i tillämpning/handläggning ... 14

Enkätfrågorna med kommentarer... 17

Översiktsplan (fråga 1-3)... 17

Detaljplan och områdesbestämmelser (fråga 4-7)... 18

Former för tillsyn över planväsendet (fråga 8-9)... 21

Planeringsunderlag (fråga 10) ... 22

Länsstyrelsernas resurser (fråga 11) ... 23

Länsstyrelsens bedömning av brister och tendenser (fråga 12)... 24

Systemrelaterade problem ... 27

Bilaga... 29

Översiktsplan ... 29

Detaljplan och områdesbestämmelser... 33

Former för tillsyn över planväsendet... 37

Planeringsunderlag ... 38

Länsstyrelsernas resurser... 39

7

Inledning

Planenkäten till landets länsstyrelser är en av flera aktiviteter som ingår i Boverkets satsning på en förbättrad uppsiktsverksamhet. Sedan mitten av 1990-talet har enkäten innehållit frågor kring läget för översiktsplaner. År 2006 var det dags för en mer heltäckande planenkät, som även innehöll frågor om detaljplanering och områdesbestämmelser, former för tillsyn, resurser vid länsstyrelserna och länsstyrelsernas bedömning av hur kom-munerna tillämpar plan- och bygglagen. Syftet är att, via länsstyrelserna som på nära håll följer kommunernas plan- och byggverksamhet, få under-lag för bedömningar av hur den samlade plan- och byggunder-lagstiftningen till-lämpas och hur verktygen i plan- och bygglagstiftningen används.

Vissa delar av resultatet av planenkäten har redovisats i årsredovisningen till regeringen. Här redovisas en mer fullständig sammanställning av läns-styrelsernas svar. Det bör betonas att enkätresultaten och sammanställ-ningen inte ger en uttömmande bild av tillämpsammanställ-ningen av plan- och bygg-lagen, utan syftet är att ge en bred och samlad överblick över planläget, med tyngdpunkt på tendenser och problem vid tillämpningen. För att få en mer heltäckande bild av tillståndet, behövs kompletterande utredningar och djupare analyser av tillämpningen. Detta för att kunna dra mer långtgående och tillförlitliga slutsatser. Enkätresultatet kommer att ingå som en del i en samlad uppsiktsrapport. Det är i denna Boverket avser att presentera jäm-förelser och mer ingående diskussioner.

Sammanställningen inleds med ett avsnitt om planenkätens utformning och hur den har hanterats. Därefter följer Boverkets sammanfattande analys och reflektioner som utgår från de brister och tendenser länsstyrelserna valt att lyfta fram. Främst då i svaren på frågan om vilka de allvarligaste bristerna eller tendenserna är i tillämpningen av plan- och bygglagen.

Enkätresultatet redovisas sedan i olika avsnitt som är indelade på samma sätt som planenkäten. I varje avsnitt kommenteras resultatet för frågorna som ingår. Avslutningsvis redovisas länsstyrelsernas svar utan kommen-tarer i en bilaga till sammanställningen.

Enkätens utformning

Planenkäten utformades i dialog med länsarkitektföreningen. Några repre-sentanter följde arbetet särskilt och deltog i utformningen av enkäten och alla länsarkitekter har haft möjlighet att lämna synpunkter.

Avsikten är att länsarkitekten eller motsvarande ska kunna vara upp-giftslämnare och att frågorna ska besvaras på enklast möjliga sätt. Om läns-styrelsen inte kan svara utan att det krävs en särskild utredning så upp-manas man istället att göra nödvändiga justeringar. Detta kan ske i diariet så att den efterfrågade informationen registreras och kan lämnas i nästa års enkät.

Förutom ren basinformation i form av statistik och enkla uppgifter inne-håller enkäten också några mer beskrivande frågor. En av frågorna handlar om vilka de tre generellt viktigaste bristerna och/eller tendenserna läns-styrelsen sett under året i kommunernas tillämpning av Plan- och bygg-lagen. Här betonas särskilt att svaren inte måste kunna verifieras eller base-ras på några särskilda utredningar. Uppgiftslämnaren ska istället fritt dela med sig av sina erfarenheter och bedömningar.

Flera påstötningar behövdes

Enkäten skickades ut i slutet av mars 2006 med begäran om svar senast den 28 maj 2006. De flesta länsstyrelser svarade inom remisstiden, men det krävdes ett flertal påstötningar för att få in svaren från alla och det sista svaret inkom så sent som december månad vilket givetvis påverkat Boverkets möjlighet att göra en sammanställning och ge nödvändig åter-koppling till länsstyrelserna inom rimlig tid. Länsstyrelsen i Gävleborgs län har inte besvarat enkäten alls med hänvisning till tidsbrist med anledning av att man har flera vakanta tjänster inom plan- och bostadsfunktionen.

Eftersom det är första året enkäten har denna bredd finns det inte några möjligheter att göra jämförelser med tidigare resultat, annat än för över-siktsplaneringen. Boverket har i efterhand gjort en utvärdering av de olika frågorna mot bakgrund av svaren och de kommentarer som länsstyrelserna lämnat. Det kan konstateras att några frågor är otydliga och andra frågor har flera länsstyrelser svårt att ge svar på. Det finns således goda skäl att inte dra några mer långtgående eller alltför djuplodande slutsatser av årets enkätresultat. Förhoppningen är också att frågorna successivt ska bli mer tydliga, att länsstyrelserna när man är förberedd på frågorna också enkelt ska kunna ge tillförlitliga uppgifter. Tanken är också att enkätsammanställ-ningarna ska innehålla en del trendredovisningar.

Ingen gör lika och det brister i registreringen

Generellt kan Boverket notera att det finns vissa brister när det gäller hur planärenden diarieförs och vilka uppgifter som registreras. Länsstyrelserna hanterar detta på olika sätt, vilket gör att det är svårt att sammanställa en nationell bild. Inte ens antalet hanterade planärenden eller överklagade planer kan med självklarhet plockas fram ur diariet på alla håll. Ett gemen-samt sätt att hantera ärendena borde vara ett rimligt krav.

Om de olika länsstyrelsernas skiftande praxis när det gäller hur ärenden diarieförs och vilka uppgifter om ärendet som registreras beror på att det frekvent inte har efterfrågats några statistiska uppgifter kring planärenden vet vi inte. Men vi kan konstatera att det är svårt att få en nationell bild av

Inledning 9

hur många planärenden som passerar länsstyrelserna och vilken typ av ärenden det rör sig om. Är det enkelt planförfarande som används?

Flera länsstyrelser uppger också att man inte kan ge klara besked därför att vissa ärenden diarieförs flera gånger. Precis samma problem har man haft sedan den manuella tiden, men skillnaden är att med det digitala systemet kan man ”märka” ärendena på ett sådant sätt att det ändå går att få fram en vettig basstatistik. Detta verkar vara svårt att få till.

Vid en diskussion med länsarkitekterna om problemen kring diarierna och sökbarhet framkommer också att det upplevs vara svårt för sakområdet att ställa krav på att ärendena diarieförs på ett sådant sätt att grundläggande uppgifter blir sökbara. I Dalarna har man sedan flera år tillbaka istället byggt upp en separat databas med planuppgifter, som sakenheten själv står för. Om samtliga län använde samma databas skulle all basstatistik vara tillgänglig när man ville ha den. I sig vore det sannolikt inte orimligt att ställa någon form av grundläggande krav på länsstyrelserna att utnyttja den tillgängliga tekniken och att det görs på ett enhetligt sätt för att följa upp vad som händer inom sakområdet.

11

Sammanfattande analys av

brister och problem

Detta avsnitt utgår från de brister och tendenser länsstyrelserna valt att lyfta fram i svaren på frågan om vilka de allvarligaste bristerna eller tendenserna är i tillämpningen av plan- och bygglagen. Underlaget innebär i och för sig begränsningar för mer långtgående slutsatser, men ger ändå enligt

Boverkets mening tydliga indikationer om tendenser och problem vid till-lämpningen.

Svaren stämmer också till stora delar överens med iakttagelser som har redovisats i andra sammanhang, till exempel i Riksrevisionens rapport (RiR 2005:12) och i PBL-kommitténs betänkande Får jag lov (SOU 2005:77). För att underlätta diskussionen har en kategorisering gjorts i fyra

problemområden:

• Systemrelaterade problem • Brister i tillämpningen • Kvalitetsbrister

• Resurs- och kompetensbrister

Systemrelaterade problem

Det vi har kallat systemrelaterade problem är företeelser som gäller direkta brister i lagstiftningen eller att tillämpningen av vitala delar av lagen inte följer lagstiftarens intentioner. Det kan också vara problem som är svåra att komma till rätta med då det saknas sanktionsmöjligheter i lagen.

Viktiga frågor som påtalas av flera länsstyrelser är att den så kallade för-handlingsplaneringen ökar och att exploatörerna allt oftare står för plane-ringsinitiativet och även svarar för allt större delar av planaktiviteten.

Att nya bestämmelser innebär oklara och i vissa avseenden motstridiga spelregler för planering och beslut lyfts också fram som ett ökande pro-blem. Återkommande nämns framförallt att när nya EG-direktiv ska genomföras i svensk lagstiftning har resultatet ofta blivit en dålig anpass-ning till plan- och bygglagen. Detta har resulterat i att EG-direktiven har blivit svåra att hantera i planeringssituationer. En av orsakerna till detta kan

vara att personer med kunskaper om den svenska plan- och bygglagstift-ningen inte deltagit tillräckligt tidigt när Sverige deltar i förhandlingar om nya direktiv.

Flera länsstyrelser påtalar exempelvis problem med lagens krav om miljöbedömningar, där kommunerna haft svårt att skapa rutiner kring behovsbedömningar liksom att miljökvalitetsnormer är svåra att hantera i planeringssituationen. I sammanhanget kan konstateras att diskussioner om ett markskyddsdirektiv har pågått sedan länge. Boverket har dock först under år 2007 fått möjlighet att lämna synpunkter på detta och har heller inte deltagit i några förhandlingar.

Gamla översiktsplaner ger problem

Inaktuella översiktsplaner är den fråga som flest länsstyrelser flaggar för som den allvarligaste systemrelaterade bristen. Vi kan konstatera att läget varierar i landet. En majoritet av landets kommuner har bara gjort en kom-munomfattande översiktsplan, där de flesta är från 1990-talet. En andra grupp kommuner har omarbetat sin översiktsplan en gång. Ett fåtal har gjort tre kommunomfattande översiktsplaner, där även vissa har påbörjat sin fjärde omarbetning.

Värt att notera är att planeringsaktiviteten inte enbart är relaterad till kommunens storlek utan i stor utsträckning tycks hänga samman med kommunens planeringstradition. De kommuner som låg långt framme vid plan- och bygglagens tillkomst ligger, i de flesta fall, även långt framme med planeringen idag. Dessa förhållanden indikerar att översiktsplanerna inte fullt ut har blivit det viktiga planeringsredskap som förutsattes i och med införandet av plan- och bygglagen. Detta konstaterades vid revi-deringen av lagen som gjordes år 1995/96. Därför gjordes försök att betona vikten och styra innehållet på ett tydligare sätt. Vidare infördes krav på ställningstaganden till översiktsplanens aktualitet och krav på att konse-kvenserna av förslagen i planen ska beskrivas. Tidigare har konstaterats, bland annat i PBL-kommitténs betänkande, att reglerna fick dåligt genom-slag.

Under slutet av 1990-talet och början av 2000-talet visade resultaten av planenkäten tvärtom på en klar minskning av antalet översiktsplaner. Många kommuner upphörde att bedriva en kommunomfattande översikt-planering. Sannolikt berodde detta inte på lagändringarna, utan mer troligt på nya förutsättningar och en förändrad syn. Under åren har det framförts åsikter om att den översiktliga planeringen uppfattas som ett hinder för en mer flexibel inställning till utvecklingsanspråk. Andra kommuner har sam-tidigt utvecklat informella planeringsformer där man i program och strategidokument arbetar mer fritt, med strategiska utvecklingsfrågor.

Intresset för planering ökar

Boverket kan dock konstatera att intresset för planering och diskussionen kring planeringsfrågor liksom aktiviteten kring översiktsplanering nu tycks öka i landet, vilket är mycket glädjande. Generellt är emellertid spänn-vidden stor mellan kommunerna, både när det gäller ambitionen att över-siktsplanera och vilken inriktning planeringen ges. Det blir därför intressant att följa hur det statliga planeringsstödet för vindkraft slår igenom i

Sammanfattande analys av brister och problem 13

kommunernas översiktsplanering. Det är första gången på över trettio år som staten ger planeringsstöd för kommunal planering.

Kravet på ställningstagande till översiktsplanens aktualitet ser dock enligt länsstyrelsernas svar även fortsättningsvis ut att förbli ett problem. Många kommuner har aldrig aktualitetsprövat sin översiktsplan, trots att de har en översiktsplan från början av 1990-talet. Det verkar som om många kom-muner saknar rutiner och arbetsformer för hur man ska hantera frågan om ställningstagande till översiktsplanens aktualitet. En del kommuner tolkar det som om hela planen ska göras om vart fjärde år. Vi har ingen klar bild av i vilken utsträckning länsstyrelserna inför en ny mandatperiod förser kommunerna med aktuellt planeringsunderlag. Tillämpningen skulle möjli-gen se annorlunda ut om länsstyrelsen tydligt hade detta ansvar. Om PBL-kommitténs förslag till ändringar av bestämmelserna genomförs kan dessa tas till grund för förnyad vägledning till kommuner och länsstyrelser.

Insynen minskar med enkelt planförfarande

En besvärlig trend är att många kommuner väljer att hantera detaljplane-ärenden enligt reglerna för enkelt förfarande. I vissa län är andelen detalj-planer som handläggs med enkelt förfarande betydligt större än de som hanteras med normalt förfarande. Även om enkätresultaten inte ger svar på i vilken omfattning det enkla förfarandet tillämpas på ett felaktigt sätt, är trenden ändå oroande. Det som är tänkt som ett undantag, har ofta blivit det dominerande sättet. En lagstridig användning av ett enkelt planförfarande måste av flera skäl ses som allvarligt. Ett enkelt planförförande ger allmän-heten minskad insyn i planarbetet. Insyn och inflytande både för statliga myndigheter och enskilda var ju en förutsättning för den delegering av planeringsansvaret som infördes med plan- och bygglagen år 1987. Konse-kvensen av förfarandet blir vidare att beslut om att anta de flesta detalj-planerna på många håll inte fattas i kommunfullmäktige utan i byggnads-nämnden eller motsvarande.

Orsaken till denna utveckling är inte klarlagd. En rimlig orsak är att den allt vanligare förhandlingsplaneringen medför att detaljplaneprocessen uppfattas som ett hinder i större utsträckning. Främst då när planläggningen är projektinriktad och föregåtts av förhandlingar mellan kommun och entreprenör. Man söker så enkla och så konfliktfria vägar som möjligt och använder enkelt planförfarande i förhoppningen att beslutet inte överklagas. Länsstyrelsen kan i brist på ingripandemöjligheter inte göra mycket mer än att vid samrådet påtala det olämpliga i ett sådant förfarande.

Det påtalas vidare att miljökvalitetsnormerna orsakar tveksamheter i plansystemet. Även om Boverket inte har genomfört någon särskild utred-ning av hanteringen av normerna i planeringen, handlar det sannolikt om problem på flera olika sätt. Att det för kommunen är svårt att enbart genom planeringsinsatser ta hänsyn till eller uppfylla normerna fullt ut är en sak. Boverket har för övrigt den 14 april 2004 i ett brev med tillhörande PM angående Kopplingen mellan plan- och bygglagen och miljöbalkens

be-stämmelser om åtgärdsprogram – frågor som behöver uppmärksammas

(dnr. 20820-625/2003) påtalat normernas bristande förenlighet med PBL-systemet.

Några länsstyrelser påtalar att lagens krav på hur förorenad mark ska hanteras i planeringen är svåra att uppfylla för kommunerna i praktiken.

Delvis handlar detta om att man inte längre planlägger mark i förberedande syfte, utan i stort sett alltid gör detaljplan när man har ett väl definierat projekt på gång. Boverket och Räddningsverket har i en gemensam rapport,

Säkerhetshöjande åtgärder i detaljplaner – vägledningsrapport 2006, gett

vägledning om hur områden med förorenad mark bör hanteras i detalj-planeläggningen. Det förslag till lagändringar som regeringen lämnar i lagrådsremiss Ett första steg för en enklare plan- och bygglag och som föreslås träda i kraft den 1 januari 2008 kan ge ytterligare stadga åt till-lämpningen.

Fler detaljplaner upphävs

Upphävande av detaljplaner ökar enligt flera länsstyrelser. Upphävande i sig är kanske inte ett problem, men när planerna inte ersätts och hela sam-hällen ligger utan reglering kan det uppstå bekymmer bland annat med frågor som rör allmän platsmark. Detta är sannolikt en frågeställning som Boverket och länsstyrelserna får anledning att följa även i fortsättningen.

Problem med olagliga planer lyfts fram. Det kan vara planer som inne-håller planbestämmelser som inte är juridiskt hållbara eller planer som saknar obligatoriska delar. Boverket kan konstatera att plan- och bygglagen förutsätter att kommunen ansvarar för att de planer som antas, vinner laga kraft och blir juridiskt bindande dokument också är korrekta och lagenliga. Detta innebär samtidigt att det inte är självklart för varken länsstyrelsen eller Boverket att göra någon sådan kontroll. Boverket kan idag inte redo-göra för problemets omfattning. Även om vi saknar underlag för att bedöma omfattningen av formella felaktigheter är frågan ändå aktuell i Boverkets pågående uppdrag att föreslå ändringar i plan- och bygglagens

bestämmelser om tillsyn och uppsikt. Detta ska redovisas till regeringen den 30 juni 2007.

Brister i tillämpning/handläggning

Länsstyrelsernas enkätsvar handlar även om brister i tillämpning. I svaren uppges bland annat att översiktsplanerna inte alltid tillräckligt analyserar olika allmänna intressen och inte redovisar ett aktivt ställningstagande. Bristen på analys innebär att det inte görs avvägningar mellan olika intres-sen i den utsträckning som krävs för att planen ska utgöra det underlag för efterföljande beslut som är avsikten enligt plan- och bygglagen samt miljö-balken. Redovisningen av riksintressena i översiktsplanen är ofta bristfäl-liga. Planens funktion som dialoginstrument mellan stat och kommun har inte fungerat fullt ut vilket var en av förutsättningarna för att kommunerna skulle få planmonopol enligt plan- och bygglagen. Dessa och andra pro-blem när det gäller bestämmelserna om riksintresse redovisas i Boverkets skrivelse den 20 december 2006 angående Återrapportering om

tillämp-ningen av miljöbalkens bestämmelser för områden av riksintresse (dnr.

2201-4426/2006).

Länsstyrelserna pekar även på att kommunerna har haft svårt att ta till sig reglerna om miljöbedömningar och att bristerna i rutinerna kring behovs-bedömningar på många håll är allvarliga. Boverket har i Miljöbehovs-bedömningar

för planer enligt plan- och bygglagen (2006) gett vägledning för

Sammanfattande analys av brister och problem 15

redovisa exempel på hur arbetet med miljöbedömningar i planläggningen kan göras.

Detaljplaneringen dras enligt länsstyrelsernas svar med flera allvarliga tillämpningsproblem. Mängden formella fel i hanteringen uppges i vissa fall vara stor. Det handlar exempelvis om planprogram som ofta hanteras felaktigt. I många fall undviker kommunerna helt programskedet. I andra fall görs visserligen ett program, men då inte förutsättningslöst enligt lagens intentioner, utan mer som en presentation av ett färdigt projekt. Även här kan anas ett genomslag på grund av förhandlingsplaneringen. Det påpekas också att samråden mellan kommunerna i mellankommunala

angelägenheter inte alltid sköts på ett önskvärt och nödvändigt sätt. Vidare påtalas att kommunerna sällan redovisar skäl till att detaljplanen avviker från översiktsplanen. En annan brist är att avvägningarna mellan olika in-tressen redovisas bristfälligt eller är dåligt underbyggda.

Begreppet mindre avvikelse har under många år påtalats utnyttjas på ett felaktigt och alltför slentrianmässigt sätt. Tolkningarna blir ofta allt för vida. Detta är fortfarande ett problem enligt enkätsvaren.

Kvalitetsbrister

Länsstyrelserna anser att trenden är att planhandlingarna blir sämre. Kom-munerna beskriver ofta bristfälligt de avvägningar mellan olika intressen som gjorts. Det fattas även ofta ett resonemang om varför kommunen accepterar avsteg från översiktsplanen när en ny detaljplan antas. Vidare anges att genomförandebeskrivningarna ofta är otillräckliga. Syftet med dessa är bland annat att redovisa hur ansvaret för genomförandet ska för-delas och ytterst att öka insynen i hur skattepengar ska användas. Genom-förandebeskrivningarna ska även ge stöd för politikerna som slutligen ska fatta beslutet att anta planen.

Kvaliteten på miljökonsekvensbeskrivningarna har under många år i olika sammanhang varit ojämn och ofta på gränsen till undermåliga. Flera länsstyrelser pekar nu på att särskilt de små kommunerna gör otillräckliga miljökonsekvensbeskrivningar, MKB. Troligast är att problemet till stor del kan relateras till resurs- och kompetensbrist. Det saknas ännu etablerad praxis på en lägsta godtagbar kvalitet i miljökonsekvensbeskrivningen utan bedömningen avgörs i det enskilda fallet. Spelreglerna uppfattas då som oklara och förutsägbarheten är dålig. Boverket avser att följa tillämpningen och successivt förmedla erfarenheter till kommuner och länsstyrelser angå-ende miljökonskevensbeskrivningar.

Resurs- och kompetensbrister

En del av kvalitetsproblemen liksom vissa delar av tillämpningsproblema-tiken som har berörts ovan kan bero på resurs- och kompetensbrist både hos kommuner och länsstyrelser. Problemen med minskade resurser och därmed kompetensförlust har förts fram i flera olika sammanhang, inte minst i PBL-kommitténs betänkande. Enligt Boverkets uppfattning har många kommuner och länsstyrelser nu nått gränsen för vad som kan anses vara nödvändigt för att fullgöra uppgifterna enligt plan- och bygglagstift-ningen. Detta innebär ofta att man är sårbar, har svårt att klara en högre

aktivitet, är känslig för förändringar i rutiner och regler och har svårt att klara generationsväxlingen. Länsstyrelserna lyfter även fram kompetens-brist som ett problem för de små kommunerna. Till exempel är kompetens-bristen på juridisk kompetens en allvarlig risk för kvaliteten och rättssäkerheten.

17

Enkätfrågorna med kommentarer

Översiktsplan (fråga 1-3)

Efter förändringarna som gjordes i plan- och bygglagen år 1996 kan Boverket konstatera att många kommuner i större utsträckning behandlat strategiska hållbarhets- och utvecklingsfrågor i översiktsplaneringen. En trend är också att aktiviteten kring översiktsplanering har ökat de senaste åren. Intresset för planering och diskussionen kring planeringsfrågor tycks också öka, vilket är mycket glädjande. Generellt är emellertid spännvidden stor mellan landets kommuner, både när det gäller ambitionen att över-siktsplanera och vilken inriktning planeringen ges.

Under 2005 antogs tio kommunomfattande översiktsplaner. Det är en ökning jämfört med året innan då sex översiktsplaner antogs. Endast 67 av landets 291 kommuner har tagit ställning till översiktsplanens aktualitet under den gångna mandatperioden. Många kommuner har, trots lagkravet, aldrig aktualitetsprövat sin översiktsplan. Det verkar som många kommuner är osäkra på hur man ska hantera frågan om prövning av översiktsplanens aktualitet. En del kommuner tolkar det som om hela planen ska göras om vart fjärde år.

112 kommuner är inne i aktiva skeden i processen att ta fram ny över-siktsplan. Detta är något fler än året innan. 46 kommuner jobbar i program-skede trots att detta inte är formaliserat i lagen. 23 kommuner är inne i utställningsskedet vilket tyder på att ett större antal översiktsplaner kommer att antas framöver.

Fördjupning av översiktsplanen

Under 2005 antogs åtta fördjupningar av översiktsplaner i landet. Detta är i nivå med året innan. Hälften av de antagna fördjupningarna utgjordes av så kallade tematiska tillägg där en speciell fråga har specialstuderats. Antalet gällande och antagna fördjupningar i landet är 580 totalt. Av dessa är 33 tematiska tillägg till översiktsplanen. Vindkraft är den fråga som har stude-rats mest. Mycket tyder på att aktiviteten när det gäller fördjupningar och tematiska tillägg till översiktsplanen kommer att öka under året med tanke på det statliga planeringsstödet för vindkraft som införs under 2007. Stödet

vänder sig i första hand till kommunerna och omfattar totalt 30 miljoner kronor 2007 och ytterligare 30 miljoner kronor 2008. Också regeringens förslag att i PLAN- OCH BYGGLAGEN tydliggöra möjligheterna till tematiska tillägg kommer förmodligen att stimulera till en ökad planeringsaktivitet i dessa delar.

Värt att notera är att planeringsaktiviteten inte enbart är relaterad till kommunens storlek utan i stor utsträckning hänger samman med kommu-nens planeringstradition. De kommuner som låg långt framme vid plan- och bygglagens tillkomst 1987 ligger, i de flesta fall, även långt framme i sin planering idag. Det varierar kraftigt mellan olika kommuner och deras arbetssätt när det gäller översiktsplanering. En del arbetar inte alls med fördjupningar utan väljer andra former, till exempel olika typer av visioner, strategidokument eller program av olika slag. Ett antal kommuner har många fördjupningar trots att den kommunomfattande översiktsplanen är från början av 1990-talet. Här borde man istället arbeta om sin översikts-plan för att få en heltäckande aktuell bild av översikts-planeringsläget i kommunen.

Kommunal samverkan

Omfattningen och inriktningen av mellankommunalt samarbete varierar kraftig över landet och är delvis geografiskt betingat.

Infrastrukturplanering är den fråga som kommunerna samverkar mest om, men även etablering av större anläggningar som till exempel vindkraftverk, externa köpcentrum, samarbete kring gemensamma

kommun-organisationsfrågor och IT-frågor nämns i svaren.

Olika sätt att utforma översiktsplanen

Boverket har uppmärksammat att två trender råder när det gäller översikts-planens utformning och innehåll. ”Den tunna översiktsplanen” innehåller ett antal viktiga strategiska utvecklingsfrågor som underlag till planeringen och kommunens ställningstagande när det gäller mark-, vatten- och bebyg-gelseutveckling. En hänvisning sker till andra planeringsunderlag och andra strategidokument, men redovisas inte i ÖP-dokumentet. Fördelen är att dokumentet blir lättöverskådligt och planförslaget är tydligt. Nackdelen är att kopplingarna till de befintliga planeringsförutsättningarna och viktiga planeringsfrågor kan vara bristfälliga.

Den andra varianten är ”den komplexa översiktsplanen”. Här läggs stor vikt vid översiktsplanens innehåll och man försöker redovisa alla viktiga frågor och allmänna intressen som rör kommunen. Det finns en klar risk att plandokumenten blir mycket omfattande och svårlästa. Planen kan få karaktären av inventeringskatalog där själva planförslaget och kommunens planeringsstrategi riskerar att få en undanskymd roll.

Detaljplan och områdesbestämmelser

(fråga 4-7)

Enkäten ger inte underlag för att bedöma vilken kvalitet de antagna detalj-planerna har. Enkätformen är inte heller lämplig för detta. Kommunens ansvar för planläggning och byggande innebär att staten inte har skäl att närmare granska kvaliteten. En plan måste i princip överklagas för att det överhuvudtaget ska ske en mer noggrann granskning av formalia, process

Enkätfrågorna med kommentarer 19

och innehåll. Däremot är det ett gemensamt ansvar för Boverket och läns-styrelserna att översiktligt följa utvecklingen och påtala eventuella allvar-liga kvalitetsbrister. Formerna för detta behöver utvecklas.

Antalet detaljplaner, cirka 2 200, som producerats under året ligger något över genomsnittet för de senaste fem åren. (Jämförelse med statistik över antalet laga kraftvunna detaljplaner för de senaste fem åren från

Lantmäteriets fastighetsdataregister).

I den mån länsstyrelserna kommenterar uppgifterna kan man utläsa att det sannolikt är en pågående uppåtriktad trend och att ökningen till viss del beror på att det också i mindre kommuner, där det tidigare inte varit någon planeringsaktivitet, börjat hända något till följd av högkonjunkturen. Räk-nat i förhållande till antalet invånare kan man säga att 4 100 människor genererar en detaljplan per år. En genomsnittlig kommun, med 15 000 in-vånare, kan mycket grovt räknat förväntas anta ungefär fyra planer om året.

Vi kan konstatera att områdesbestämmelser används i ganska liten ut-sträckning. Under året har 45 områdesbestämmelser antagits varav 26 i Skåne. I hälften av länen har det inte antagits några områdesbestämmelser alls. Detta planinstrument har under många år varit föremål för diskussion. Det råder en utbredd osäkerhet kring när områdesbestämmelser är en fördel att använda och i vilken mån det kan finnas eventuella nackdelar. Hur det kan komma sig att man i Skåne utnyttjar områdesbestämmelser i så stor utsträckning är inte undersökt.

Enkelt planförfarande

Flera länsstyrelser påpekar att många kommuner använder sig felaktigt av enkelt planförfarande. Problemet har under en rad av år framförts från läns-styrelserna vid olika tillfällen och i olika sammanhang. Av enkätresultatet kan vi konstatera att andelen planer som handläggs med enkelt förfarande varierar kraftigt mellan de olika länen. Några län har en mycket låg andel, men det är en stor grupp län som har en till synes väldigt hög andel planer som drivs fram med en enkel process. Fyra län har så hög andel som 63-66 procent.

Att så många som två av tre detaljplaner skulle vara av så enkel karaktär och uppenbart sakna intresse för en bredare allmänhet verkar inte vara rimligt. Genomsnittet i landet är att ungefär 20 procent av detaljplanerna handläggs med enkelt förfarande. Eftersom i stort sett hälften av länsstyrel-serna nämner att kommunerna ofta använder enkelt förfarande vid fel till-fällen och att andelen planer som hanteras på detta sätt i flera län är så om-fattande finns det goda skäl att närmare försöka följa upp ärendena. Det kan ske i något av länen för att ge en klarare bild av hur situationen egentligen är.

Upphävande enligt 12 kapitlet

Fyra planer, eller två promille av det totala antalet, upphävdes enligt 12 kapitlet i plan- och bygglagen under 2005. I 19 län och i 1 697 ärenden har således kommunerna hanterat hälsa och säkerhet, riksintressen, miljö-kvalitetsnormer och mellankommunala intressen på ett bra sätt. Statistiken kan tolkas som om planeringen i landet, vad gäller ingripandegrunderna, håller en hög kvalitet.

Men här är det viktigt att påtala att det också finns det som talar för att det inte förhåller sig så. Boverket har under de senare åren i olika sammanhang fått signaler om att antalet planer som upphävs borde vara större. Det vi hör är bland annat att länsstyrelsen ogärna använder sig av prövningen enligt 12 kapitlet, utan istället väntar ut ett överklagande. Denna bild kan inte fullt ut bekräftas idag, men det finns tecken som tyder på att länsstyrelserna har svårt att ta sitt ansvar i detta avseende. Detta är alltså delvis spekulationer. Vi vet inte varför det ser ut så här eller hur mycket det ligger i de uttalanden som vi tagit del av. Men det är en fråga som är av stort intresse att få ett tydligt svar på i de fortsatta diskussionerna mellan Boverket och länsstyrelserna.

I enkäten ställdes inte frågan hur många planer länsstyrelserna kallar in för prövning. Kommande enkät kompletteras för att ge en bättre bild. Men för att få en klar bild behövs ytterligare undersökningar.

Överklagade planer

Andelen överklagade planer är överlag relativt hög. Variationen mellan länen är dock stor. I något län överklagades inga planer alls medan var tredje plan överklagades i ett annat. Genomsnittet i landet är att var femte plan överklagas.

De överklagade planerna kräver relativt stora resurser. Landets länssty-relser ägnar i genomsnitt 2,5 årsarbetare åt överklagade kommunala beslut enligt plan- och bygglagen, då ingår överklagade bygglov. Vid en jäm-förelse med antalet inkomna överklagade ärenden och antalet årsarbetare får vi en bild som visar att hanteringen måste skilja sig markant mellan de olika länen. I ett län klarar man 116 överklagade ärenden på en årsarbetare, medan ett annat hanterar fem ärenden med 2,3 årsarbetare. Uppgifterna grundar sig dels på enkätresultatet och dels på en rapport om länsstyrelser-nas personalsituation 2005 inom sakområdet hållbar samhällsplanering och boende, från augusti 2006. Här finns emellertid mängder med möjliga fel-källor, bland annat kan frågorna anses vara luddiga i den mån att det inte helt klart framgår att det är länsstyrelsens samlade redovisning av antalet nedlagda timmar inom området 403 i länsstyrelsens modell för tidredovis-ning som efterfrågas. Tidredovistidredovis-ningen i sig innehåller dessutom osäker-heter då varje enskild handläggare själv ska tolka och föra in hur mycket tid som använts.

Normal handläggningstid är 2-6 månader, men flera länsstyrelser har be-tydligt längre handläggningstider. I vissa fall redovisar man handlägg-ningstider för en del ärenden på över ett år. Det finns inget som tydligt talar för att de långa handläggningstiderna skulle bero på annat än bristande resurser även om de redovisade uppgifterna indikerar att man hanterar ärendena olika på olika håll i landet. Många länsstyrelser tycks ha svårt att ge ett precist svar på frågan, vilket kan tyckas märkligt då det handlar om att ur diariet hämta tid för när ärenden kommer in respektive avslutas. I den mån frågan kan preciseras kommer det att göras i nästa års enkät.

Ingen av länsstyrelserna uppger i enkäten att man har upphävt någon plan som överklagats (enligt 13 kapitlet 8 §). Av 400 överklagade planer har länsstyrelserna alltså inte i ett enda fall funnit att de klagande skulle ha rätt. Detta förhållande kan möjligen av kommunerna uppfattas som att ett över-klagande mest är en formsak, om än plågsamt utdragen. Processen blir

Enkätfrågorna med kommentarer 21

dessutom än mer utdragen generellt eftersom andelen planer som över-klagas till regeringen därmed uppenbarligen måste bli stor.

Former för tillsyn över planväsendet

(fråga 8-9)

Uppgifterna i avsnittet grundar sig dels på enkätresultatet och de dokument länsstyrelserna bifogat till enkäten i form av tillsynsplaner och tillsynsrap-porter, dels på länsstyrelsernas återrapportering enligt sitt regleringsbrev för 2006.

Närmare hälften av länsstyrelserna saknar tillsynsplaner för sakområdet ”Hållbar samhällsplanering och boende”, trots att regeringen – flera gånger sedan 2003 – har ställt krav på tillsynsplan. Flera av de länsstyrelser som inte upprättat någon tillsynsplan uppger resursbrist som skäl. Av de 13 länsstyrelser (10 enligt planenkäten, ytterligare 3 enligt återrapporteringen i regleringsbrevet) som tagit fram en tillsynsplan har några gjort detta som ett generellt och statiskt dokument, som beskriver verksamheten. I några fall är tillsynsplanen ett aktuellt och operativt dokument som också utformats utifrån årets regleringsbrev. Blekinge läns tillsynsplan är ett exempel.

Tillsynsbegreppet är otydligt och behöver definieras. Det framgår av så-väl Riksrevisionens rapport som av länsstyrelsernas kommentarer. Av de framtagna tillsynsplanerna kan Boverket utläsa att följande företeelser omnämns som tillsyn:

• Tillsyn som initieras av externa anmälningar

• samverkan med kommunerna i planläggningsarbetet

• tillsyn över kommunernas handläggning av plan- och byggärenden i vilka besluten har överklagats och ändrats.

• tillsyn över kommunernas tillsyn enligt plan- och bygglagen (byggfrågor)

• uppföljning av bostadsprojekt som beviljats statliga subventioner • tillsyn om byggande inom strandskyddsområde (Miljöbalken) • tillsyn över hushållning med mark och vatten (Miljöbalken) • tillsyn enligt uppdrag i regleringsbrevet.

Tillsyn bedrivs vid olika skeden i planeringsprocessen; i tidiga skeden, i samband med kommunernas planläggningsarbete och som ingripande i efterhand. När länsstyrelserna beskriver hur tillsynen bedrivits så poängte-rar i stort sett samtliga länsstyrelser betydelsen av tillsyn i ett tidigt skede. Tillsyn i tidiga skeden i planeringsprocessen bidrar enligt flera länsstyrelser till att ingripanden i efterhand minskar. Tillsyn i efterhand sker genom överprövning, efter anmälningar med begäran om tillsyn eller på länsstyrel-sens eget initiativ.

Olika former av tillsyn

Tillsynen bedrivs på olika sätt i landet. En genomgång av de inkomna åter-rapporteringarna och av de tillsynsplaner som Boverket tagit del av, visar att länsstyrelsernas arbete med tillsyn är mycket varierande. Regelbundna kommunbesök prioriteras i princip av alla länsstyrelser.

Vid dessa möten diskuteras aktuella planfrågor och omvärldsförutsätt-ningar av olika slag. Kommunsamråden ger länsstyrelsen möjlighet att, tidigt i planprocessen, medverka till att det nationella perspektivet får ge-nomslag i kommunernas fysiska planering. Det ger också länsstyrelsen möjlighet att framföra generella synpunkter om samhällskraven i den fysiska planeringen och att bidra med erfarenheter från andra kommuner i länet. Flera länsstyrelser anger att det är vid dessa tillfällen som länsstyrel-sen ger kommunerna erfarenhetsåterföring på uppmärksammade brister. Andra framåtsyftande insatser är de seminarier och konferenser som flera länsstyrelser anordnar varje år och med olika inriktning på plan- och bygg-väsendet.

Enligt årsredovisningarna framgår det att endast två procent av de totala personalresurserna för hållbar samhällsplanering och boende samt stöd till boende läggs på frågor beträffande tillsyn. Snittet för varje länsstyrelse blir ca 0,25 årsarbetare.

Endast fem länsstyrelser sammanställer iakttagelserna från tillsynen i en tillsynsrapport. Tre av dessa fem har inte upprättat någon tillsynsplan. Många av de län som svarat att iakttagelserna inte redovisas i en tillsyns-rapport, anger att dessa i stor utsträckning framgår av årsredovisningarna och återrapporteringen enligt regleringsbrevet.

Det görs inte några systematiska analyser av planernas kvalitet. Länssty-relserna rapporterar inte heller sådana brister till Boverket.

Det saknas en process för rapportering. Det är tydligt att det saknas en given form eller en process för hur länsstyrelsernas erfarenheter av brister i tillämpningen ska återföras till Boverket, och vidare till regering och riks-dag. Detta är också en brist som Riksrevisionen uppmärksammade i sin rapport (RiR 2005:12). Behovet av en bättre återrapportering är en sådan angelägen fråga som ingår i Boverkets och länsstyrelsernas pågående upp-drag om statens samlade ansvar för uppsikt och tillsyn i den fysiska plane-ringen.

Planeringsunderlag (fråga 10)

Aktiviteten varierar mycket mellan de olika länen. 16 län har tagit fram planeringsunderlag under året. Tre länsstyrelser har kommenterat att man inte har tagit fram planeringsunderlag och en är osäker om så har skett. Vindkraft, Natura 2000, förorenad mark, riksintressen enligt miljöbalken 3 och 4 kapitlet dominerar, men även frågor som rör rennäring, världsarv, miljömål, större opåverkade områden, naturreservat, strandskydd samt diverse inventeringar har genomförts. Flera län jobbar med att utveckla GIS-baserade planeringsunderlag.

Vi kan konstatera att det inte finns någon definition av begreppet plane-ringsunderlag. Våra erfarenheter är att det i vissa fall är ren otolkad infor-mation i form av ett digitalt kartskikt som visar olika objekt, ibland finns det beskrivande information till detta. I andra fall har länsstyrelsen gjort vissa avvägningar mellan olika intressen i det underlag som skickas ut. Inte i något fall vi känner till har länsstyrelsen gjort en samlad bedömning, med avvägningar, av de statliga intressena för länet eller en kommun. Ibland är det således underlag, ibland förutsättningar och ibland riktlinjer. Frågan är om inte de viktiga begreppen som används i lagen borde beskrivas

tydli-Enkätfrågorna med kommentarer 23

gare. Risken är annars att tillämpningen blir väldigt spretig, vilket är sär-skilt allvarligt när det gäller exempelvis hanteringen av riksintressen. Risken är också uppenbar att olika statliga intressen hanteras på olika sätt i olika delar av landet. Detta skapar en icke önskvärd oförutsägbarhet för alla inblandade aktörer.

Länsstyrelsernas resurser (fråga 11)

Flera länsstyrelser uttrycker att resurserna är knappa och att många arbets-uppgifter inte kan utföras på önskvärt sätt eller i vissa fall att man måste prioritera mellan olika uppgifter vilket lämnar vissa uppgifter ogjorda. I en rapport som behandlar länsstyrelsernas personalsituation ”Länsstyrelsernas personalsituation 2005 inom sakområdet hållbar samhällsplanering och boende” (Boverket september 2006) konstateras att det finns en tydlig korrelation mellan länens invånarantal och länsstyrelsernas personalresurser inom sakområdet hållbar samhällsplanering och boende. Det konstateras också att det finns en tydlig korrelation mellan antalet inkomna ärenden inom ärendegrupperna 40 och 41 (Hållbar samhällsplanering och boende och Stöd till boende) och antalet årsarbetare inom sakområdet. I den mån länsstyrelserna har en besvärlig resurssituation antyder alltså en ytlig betraktelse att detta i så fall är ett nationellt problem. Nu är det inte så enkelt att svaret går att finna i statistiken enbart. Andra viktiga variabler är givetvis också hur de olika länsstyrelserna är organiserade och hur sakom-rådets ansvar ser ut. För att ge en acceptabel bild av resursförhållandena och arbetsbelastningen krävs det en särskild utredning.

Det finns några olika faktorer som försvårar jämförelsen mellan de olika länen. En faktor är att några länsstyrelser sannolikt har svarat på hur många timmar, omräknat i årsarbetare, som länsstyrelsen sammantaget redovisar inom varje kod i tidredovisningssystemet, medan andra länsstyrelser endast redovisar hur många årsarbetare sakområdet redovisat. Eftersom uppgif-terna baseras på den tidredovisning som varje enskild handläggare redo-visar ryms här en stor mängd osäkerhetsfaktorer. De olika länsstyrelserna är organiserade på olika sätt och sakområdets ansvar varierar till viss del. Det är rimligt att anta att det utvecklas olika ”kulturer” för hur olika ärenden och arbetsuppgifter ska tidredovisas. Vi antar därför att en direkt jämförelse mellan de olika länen inte kommer att ge en riktig och användbar bild.

Frågan är hur vi ska kunna skapa oss en tillräckligt trovärdig bild av hur länsstyrelserna fördelar sina resurser. Boverket kan i planenkäten tydligt precisera att uppgifterna som lämnas ska gälla hela länsstyrelsen, alltså alla timmar som redovisas inom de olika kategorierna. Länsstyrelserna som själva ”äger” sitt redovisningssystem och sannolikt själva har en vilja att uppgifterna mellan de olika myndigheterna ska kunna jämföras bör också ta upp en diskussion om hur alla som är inblandade i planärenden ska redovisa sin nedlagda tid. Om man vill få ut något så när tillförlitliga uppgifter ur systemet bör man nog eliminera en del av felkällorna genom att inte ha så många olika tidkonton och samtidigt tydligt beskriva de arbetsuppgifter som ska tidföras på de olika kontona. Önskar man en mer enhetlig hanter-ing och mer jämförbara uppgifter bör man ställa krav på hur länsstyrelserna är organiserade och hur olika typer av ärenden ska handläggas.

En ytterligare osäkerhetsfaktor är att länsstyrelserna i många fall lämnar olika uppgifter vid olika tillfällen när det gäller hur resurserna fördelas. Vi kan till exempel konstatera att uppgifterna i planenkäten och de som läm-nats i årsredovisningarna i många fall skiljer sig åt (se bilaga, fråga 11).

Länsstyrelsens bedömning av brister och

tendenser (fråga 12)

Länsstyrelserna har uppmanats att beskriva tre av de generellt viktigaste bristerna och/eller tendenserna som observerats under året i kommunernas tillämpning av plan- och bygglagens regler om planering. För att inte skapa osäkerhet om vilka uppgifter som kan rapporteras, så till vida att det skulle ställas särskilda krav på att belägga olika påståenden, uttrycks det tydligt i enkäten att Boverket önskar ta del av uppgiftslämnarens egen uppfattning utan krav på att det som uttrycks måste kunna ha stöd i siffror eller utred-ningsresultat. Detta innebär givetvis att det alltid går att ifrågasätta resul-tatet i vissa avseenden. Men det innebär också att vi försäkrar oss om att brister och tendenser som kan vara svåra att bevisa eller mäta ändå rappor-teras i ett tidigt skede. Det senare argumentet anser vi väger tyngre och passar bäst för planenkäten.

Frågan i enkäten är allmänt formulerad och rör både brister och tendenser i tillämpningen. Svaren är ofta givna helt kort i punktform och utan vidare kommentarer. Det innebär att det inte alltid går att avgöra om den som svarat avsett att bristen eller tendensen avser en brist i plansystemet eller en brist i tillämpningen av lagen eller om bristen anses bero på bristande kom-petens eller för små resurser.

Svaren länsstyrelserna lämnar blir en provkarta på mer eller mindre kända brister och tendenser. Men spridningen blir inte så stor som man kanske skulle kunna vänta sig. Några frågor nämns av flera länsstyrelser och bör därför uppmärksammas särskilt, bland annat inaktuella översiktsplaner, felaktig hantering av enkelt planförfarande, resurs- och kompetensbrist och svårigheter att hantera den nya lagstiftningen om miljöbedömningar. Samtliga punkter som tas upp är i sig allvarliga och det finns inte någon anledning att här göra någon särskild rangordning av dem på annat sätt än att tydligt tala om när flera länsstyrelser pekat på samma brist/tendens.

Inaktuella översiktsplaner ett allvarligt problem

Inaktuella översiktsplaner och slarv med aktualitetsprövning av ÖP uttrycks av tio länsstyrelser som ett av de allvarligare problemen. Sex län lyfter också fram att kommunerna i alltför stor utsträckning använder sig av enkelt planförfarande. Ytterligare två länsstyrelser väljer att uttrycka det som att för få planbeslut fattas av kommunfullmäktige. Båda bristerna måste ses som allvarliga och innebär att några av de mer grundläggande principerna i plansystemet kan komma att sättas ur spel. Dels handlar det om att en aktuell översiktsplan bland annat ska garantera att den efterföl-jande detaljplaneringen, tillståndsgivning och så vidare bygger på gjorda ställningstagande för hur kommunen vill att utvecklingen ska ske, bland annat med hänsyn till allmänna intressen. Dels handlar det om att detalj-planeringen ska hanteras på ett sätt som ska garantera insyn, att intressen som rör en bredare allmänhet behandlas och beslutas på rätt nivå.

Enkätfrågorna med kommentarer 25

Åtta länsstyrelser pekar på att resurs- och kompetensbristen är en av de allvarligaste bristerna/tendenserna. Förutom brister inom planeringsområdet pekas det också på brister på juridisk kompetens. En pågående genera-tionsväxling lyfts också fram som ett problem av två länsstyrelser. Tenden-sen/bristen är allvarlig på flera sätt. Här handlar det bland annat om att den fysiska planeringen, som i så många avseenden ses som en möjlig lösning på en rad av de miljöproblem vi försöker komma till rätta med, inte får de resurser eller den kompetens som krävs för att vara detta verktyg. Men kompetensbristen handlar lika mycket om rättssäkerhet och en professionell hantering av viktiga samhällsintressen liksom av enskildas olika intressen och allmänhetens samt företagens rätt till ett förutsägbart planeringssystem. Orsakerna till tendensen/bristen är många, men viktiga är bland annat att sakområdets arbetsbelastning ökat markant under senare år genom nya lagstiftningar som medfört en mer arbetskrävande process, att många kommuner och länsstyrelser under den senaste lågkonjunkturen på nittio-talet, då aktiviteten var låg, minskade resurserna och sedan inte ökat dem när konjunkturen vänt och tjänster har inte återbesatts efter pensionsav-gångar. Det flaggas också för att den generationsväxling som startat kom-mer att förvärra situationen när det gäller att upprätthålla en nödvändig kompetens inom området. I vissa avseenden går det att exemplifiera med rena siffror för att få en bild av hur läget förändrats i landet. Uppgifterna är hämtade från Boverkets återrapportering i regleringsbrevet för 2006 om hur andelen kvinnliga arkitekter i ansvarig ställning har förändrats inom läns-styrelserna och kommunerna. Vi rapporterade följande:

”Nio av 20 länsarkitekter är kvinnor. Ett län, Gävleborg, har utmönstrat titeln länsarkitekt. Från två län till rapporteras att man har planer på att göra det samma. 1996 var sex länsarkitekter av 21 kvinnor.”

Av de uppgifter som Sveriges Kommuner och Landsting har kunnat bistå med har 164 kommuner, av 290, någon fast anställd på heltid eller deltid eller på konsultbasis som stadsarkitekt. Av dessa är 36 kvinnor. 1996 upp-gav Boverket i rapporten ”Hela samhället” (Boverket rapport 1996:4) att 264 kommuner hade stadsarkitekt varav 30 var kvinnor. Om siffrorna stämmer har med andra ord alltså 106 kommuner gjort sig av med sina manliga stadsarkitekter och sex har återbesatt tjänsten med en kvinna.”

Här kan man visserligen ha synpunkter på att jämställdhetssträvan går så långsamt, men riktigt allvarligt är att andelen kommuner och länsstyrelser som har en anställd arkitekt med kompetens inom planerings- och byggom-rådet och som ansvarar för dessa frågor minskar. Boverket menar att det finns många skäl att se med största allvar på denna trend och att regeringen bör göras uppmärksam på vad som håller på att hända.

Flera länsstyrelser nämner de mindre kommunernas svårighet att upprätt-hålla en rimlig kompetens. I många avseenden är det idag tydligt att man har svårt att klara av situationen och nya lagliga krav, som exempelvis miljöbedömningar, gör det ännu svårare. Det nämns också att de mindre kommunerna ofta saknar nödvändig juridisk kompetens.

Sex länsstyrelser lyfter fram den nya lagstiftningen om miljöbedömningar av planer och program som ett av de viktigare problemen. De nya reglerna har orsakat många tveksamheter och flera länsstyrelser uppger att

hanteringen är ojämn och otydlig. Boverket har under det gångna året gett ut en handledning om hur reglerna bör hanteras. Det brukar framföras att

den nya lagstiftningen är dåligt anpassad till plan- och bygglagen och den övriga processen och att även handledningen i vissa stycken är svår att tolka. Boverket håller på att arbeta fram ytterligare stöd för tillämpningen av reglerna.

En fråga som ansluter till detta nämns av tre länsstyrelser som en allvarlig brist och det är att kommunerna saknar rutiner för att göra behovsbe-dömningar.

Bristfälliga planhandlingar nämns av tre länsstyrelser som ett allvarligt problem. Någon länsstyrelse nämner särskilt brister i genomförandebe-skrivningarna som allvarliga. Frågan tas av någon länsstyrelse också upp i annat sammanhang, men då som en allvarlig trend med successivt uttun-nade planhandlingar. Även om det inte är så många länsstyrelser som lyfter fram just denna frågan så måste man ändå ta allvarligt på den. Tillsammans med problem med inaktuella översiktsplaner, felaktig hantering av enkelt planförfarande och resurs- och kompetensbrist blir bilden oroväckande.

Förhandlingsplanering är ingen ny företeelse men innebär uppenbara ris-ker för en planering i strid mot intentionerna om öppenhet och insyn i plan- och bygglagstiftningen. Fyra länsstyrelser anser detta som en av de allvar-ligare tendenserna. Frågan har lyfts tidigare vid många tillfällen i olika diskussioner och inblandade parter vet att det idag är en realitet på de allra flesta håll. Förutom att förhandlingsplaneringen minskar möjligheten till insyn och förutsägbarhet i planeringen så innebär det samtidigt att mycket av initiativet flyttas över från kommunen till olika entreprenörer. Mest allvarligt är kanske ändå att vårt planeringssystem inte tar hänsyn till denna verklighet. Inte heller de förslag till lagförändring som PBL-kommittén lagt fram tar hänsyn till denna realitet.

Felaktig användning av planprogram nämns av tre länsstyrelser, men problemen gäller olika saker. I det ena fallet pekas det på att kommunerna inte hanterar planprogram på lämpligt sätt i planprocessen. I det andra fallet pekas det på att kommunerna i stället för att hantera mer övergripande frågeställningar i en fördjupning av översiktsplanen för fram dem i pro-gramskedet för detaljplaner. I det tredje fallet pekas det på att hanteringen av planprogram är ojämn och otydlig.

Enkätfrågorna med kommentarer 27

Förutom de ovan beskrivna bristerna eller tendenserna nämner länsstyrel-serna också:

• Lagstiftningen ger oklara spelregler

• lagstiftningen om miljökvalitetsnormer har orsakat tveksamheter • översiktsplanerna är inte tillräckligt analyserande

• redovisningen av riksintressen i översiktsplaner brister • bristande samråd mellan kommunerna

• den föreskrivna hanteringen av förorenad mark i planprocessen stäm-mer inte med den praktiska hanteringen som kommunen vill ha • upphävande av detaljplaner ökar

• beskrivningen av riksintresse brister i planhandlingarna till detalj-planerna liksom bedömningen av påtaglig skada och avvägningar mellan olika intressen

• kommunerna redovisar inte när och varför detaljplaner avviker från ÖP • planerna är inte juridiskt hållbara

• små kommuner gör för sällan och för tunna miljökonsekvensbeskriv-ningar

• kommunerna använder allt för vida tolkningar av begreppet mindre avvikelse

• det görs ganska många formella fel vid handläggning och kommuni-cering med mera av bygglovansökningar.

Ett sätt att kategorisera de nämnda bristerna och tendenserna är att försöka dela in dem efter i vilken mån de kan sägas vara systemrelaterade, (alltså frågor som tydligt har att göra med hur lagstiftningen är utformad eller frågor som grundläggande element och avsikter med den lagstiftning vi har) eller om de i första hand kan tolkas som rena brister eller problem i

tillämpningen av lagen, eller om de pekar på kvalitetsbrister i de planerna eller planarbetet, eller slutligen om de kan hänföras till resurs- eller kom-petensbrist hos kommunerna.

Systemrelaterade problem

• Förhandlingsplaneringen ökar

• exploatörer står för planeringsaktiviteten • oklara spelregler

• inaktuella översiktsplaner

• enkelt planförfarande används fel

• miljökvalitetsnormer orsakar tveksamheter

• hanteringen av förorenad mark stämmer inte med den som lagstiftningen kräver

Brister i handhavande

• Brist i hanteringen av detaljplaneprogram • formella fel i hanteringen

• bristande samråd mellan kommunerna • riksintressen redovisas inte i översiktsplanen

• detaljplanen redovisar inte när man avviker från översiktsplanen • vida tolkningar av mindre avvikelse

• svårt göra miljöbedömningar.

Kvalitetsbrister

• Brister i planhandlingarna

• brister i genomförandebeskrivningarna • översiktsplanen inte analyserande

• avvägningar mellan olika intressen bristfällig

• små kommuner gör dåliga miljökonsekvensbeskrivningar.

Resurser och kompetenser

• Resurs- och kompetensbrist • brist på juridisk kompetens • generationsväxling.

29

Bilaga

Redovisning av länsstyrelsernas svar på planenkäten fråga för fråga, utan vidare kommentarer. Några av frågorna skulle inte besvaras i årets enkät. De var med som en flaggning så att länsstyrelserna skulle få möjligt att förbereda sig på att kunna besvara dem i nästkommande års enkät. Detta gäller frågorna om miljöbedömningar och miljökonsekvensbeskrivningar av översiktsplaner och detaljplaner, fråga 7 respektive fråga 9.

elsernas svar på planenkäten fråga för fråga, utan vidare kommentarer. Några av frågorna skulle inte besvaras i årets enkät. De var med som en flaggning så att länsstyrelserna skulle få möjligt att förbereda sig på att kunna besvara dem i nästkommande års enkät. Detta gäller frågorna om miljöbedömningar och miljökonsekvensbeskrivningar av översiktsplaner och detaljplaner, fråga 7 respektive fråga 9.

Översiktsplan

Översiktsplan

Endast 67 av landets 290 kommuner har aktualitetsprövat sin översiktsplan under den gångna mandatperioden.

Endast 67 av landets 290 kommuner har aktualitetsprövat sin översiktsplan under den gångna mandatperioden.

Aktuella översiktsplaner Aktualiserade ÖP efter 2002 Aktualiserade ÖP före 2002 Karta som komm övers gångna m visar vilka uner som har aktualitetsprövat sin

iktsplan under den andatperioden. Källa: Boverket

1b. Skede pågående ÖP

112 kommuner är inne i aktiva skeden i planprocessen. Detta är något fler än året innan. 46 kommuner jobbar i programskede trots att detta inte är formaliserat i plan- och bygglagen. 23 kommuner är inne i utställningsske-det vilket tyder på ett större antal antagna översiktsplaner, än åren innan.

1c. Antal gällande fördjupningar av översiktsplaner, FÖP

ÖP-status 2005 - 2006

Antagen ÖP Pågående arbete Inget pågående arbete

Karta som kommuner aktiva skeden i planpr kommunom översiktsplanen. Källa: B visar vilka som är inne i ocessen kring den

fattande overket

Sammanlagt finns 580 antagna fördjupningar av översiktsplaner i landet. Det varierar kraftigt mellan olika kommuner. En del jobbar inte alls med fördjupningar utan väljer andra planformer, till exempel program.

1d. Antal gällande tematiska tillägg

Det finns 33 antagna tematiska tillägg till översiktsplaner. Detta var första gången Boverket ställde en fråga om tematiska tillägg till översiktsplanen. Frågan kommer att bli intressant att följa upp efter planenkäten 2007 med

Bilaga 31

tanke på det statliga planeringsstödet för vindkraft som planeras att träda i kraft i juli 2007.

1e. Antal antagna FÖP 2005

Sedan i juni 2005 hade 21 fördjupningar av översiktsplanen antagits. Detta är i nivå med året innan då 23 fördjupningar hade antagits.

1f. Antal antagna tematiska tillägg 2005

I årets planenkät hade 10 kommuner jobbat med tematiska tillägg till över-siktsplanen.

1g. Ange tema för antagna tillägg

Vindkraft är den fråga som har utretts mest via tematiska tillägg där sex kommuner har jobbat med denna fråga. Andra frågor som har studerats i tematiska tillägg är vatten, farligt gods och grönstruktur.

1h. Antal pågående FÖP

240 fördjupade översiktsplaner är på gång ute i kommunerna. Detta är något fler än året innan då 220 sådana arbeten pågick.

Fråga 2

2. Beskriv kortfattat vilka kommuner som samverkar mellankommunalt och vad samverkan gäller

Det kommunövergripande samarbetet rör främst infrastrukturfrågor och i viss mån olika kommunorganisatoriska frågor (till exempel gemensam räddningstjänst och behandling av VA-frågor).

Inom Stockholms län har flera kommuner gjort gemensamma översikts-planer.

I Västerbottens län har samarbete främst skett genom sammanslagningar av förvaltningar och IT-frågor för att underlätta samarbetet inom miljö- och byggområdet. Detta kommer också att underlätta översiktsplaneringen framöver. Visst samarbete har även skett i frågor om torvfyndigheter och infrastruktur.

I Norrbottens län har man samarbetet kring utbildningsfrågor, översiktlig- och detaljplanering och infrastruktur där Haparanda, Kalix, Boden, Luleå, Piteå, Skellefteå, Robertsfors och Umeå har samarbetet kring planeringen av Norrbotniabanan.

Inom Uppsala län har samarbete skett inom frågor som rör VA, infra-struktur och GIS.

I Södermanlands län har samarbetet skett i översiktsplanering och i frågor om turistutveckling och infrastrukturplanering.

I Östergötlands län pågår ett övergripande planeringssamarbete mellan (i Östergötland) Linköping, Norrköping och Mjölby kring utbyggnad av den så kallade Ostlänken och Götalandsbanan. Viss samverkan sker också kring vindkraftetableringar i västra länsdelarna.

I Jönköpings län sker samverkan vid behov i frågor som är och har varit av mellankommunalt intresse.

I Kronobergs län har samarbete skett avseende färskvattenöverföring från sjön Bolmen och infrastrukturfrågor. Samarbete har även skett i frågor om riskzoner (översvämningsområden) och arbetsmarknadsregioner.

Inom Kalmar län sker samarbete främst om vindkraft och en planerad ut-byggnad av väg E22.

Gotlands län har samma geografiska område som Gotlands kommun, där-för pågår ingen mellankommunal samverkan med andra kommuner.

I Blekinge län sker samverkan inom ett flertal områden bland annat en gemensam översiktsplan för kustområdet mellan Karlskrona och Ronneby. Samverkan sker också vad gäller räddningstjänst, gemensamt miljöförbund. Karlskrona kommun är också aktiv i en regional samverkansgrupp för vindkraft.

I Skåne län sker samverkan kring fördjupade översiktsplaner, infrastruk-tursatsningar som till exempel Europakorridoren, riksintresse och vind-kraftsetableringar.

I Hallands län pågår ett samarbete med Göteborg förorter (GF) beträf-fande miljökvalitetsnormer med mera.

I Västra Götalands län har tre kommuner gått ihop kring en gemensam campingpolicy. Fem kommuner har inom fyrbodalssamarbetet ingått ett samarbete kring en regionplanering, främst inriktat på turism och kustzons-planering. Man diskuterar många frågor av mellankommunalt intresse, bland annat kollektivtrafik, näringsliv, miljö och utvecklingsfrågor. Några kommuner har en gemensam stadsarkitekt. Efter initiativ från länsstyrelsen sker samverkan kring externhandel.

I Värmlands län sker samarbete kring stora handelsetableringar samt trafikfrågor. Därutöver deltar flera värmländska kommuner i projekt som har bäring på samverkan mellan kommuner bland annat FLOWS, ett EU-projekt vars syfte är att identifiera åtgärder för att minska översvämnings-risker.

I Örebro län pågår samarbete kring köpcentrum. Vissa kommuner har en gemensam organisation och miljö- och byggnämnd.

I Västmanlands län sker samverkan mycket sällan mellan kommunerna i enskilda planärenden. Däremot sker samarbete i form av sammanslagna tjänstemannaorganisationer.

Inom Dalarnas län sker samarbete i frågor om kompetensförsörjning, GIS, utbildning och hållbar utveckling.

Västmanlands län har inte lämnat uppgifter om mellankommunalt samar-bete.

I Jämtlands län har ett antal kommuner tagit fram en gemensam vatten-användningsplan för Storsjön. Länsstyrelsen har med hot om överprövning fått till stånd ett samrådsmöte mellan två kommuner och en fördjupad över-siktsplan för planeringen av nya bostäder i direkt anslutning till kommun-gränsen. Negativa beslut främjar dock inte en positiv anda i samarbetet.

Bilaga 33

Detaljplan och områdesbestämmelser

Fråga 4

4a. Hur många detaljplaner antogs under 2005?

Totalt antogs 2 171 detaljplaner i landet under 2005. Storstadslänen, Stockholms län, Skåne län och Västra Götalands län står för 1035 planer och resten av landet för de resterande 1 136. Genomsnittet för storstads-länen blir således 345 planer per län och för de övriga 67 planer per län.

Vissa län påpekar att de lämnade uppgifterna kan innehålla felaktigheter då samma ärende kan vara diariefört flera gånger. Några län för inte in uppgifter om antagande i diariet utan istället datumet för beslut om anta-gande. Kronobergs län skriver att det krävs ändringar i diariet för att enkelt ge svar. Skåne län anger att ett och samma ärende kan vara diariefört flera gånger. Dalarnas län skriver att man registrerar laga kraftvunna planer. Värmlands län kommenterar antalet detaljplaner med att kommunerna i länet har stärkt resurserna på plansidan och att fler planer utarbetas än under tidigare år.

4b. Hur många av de, under 2005, antagna detaljplanerna var ”ändring av detaljplan” (enligt 5 kap 12 §)?

Flera län, Uppsala, Blekinge, Västra Götaland och Kronoberg, uttrycker att det finns osäkerheter i svaren på frågan och Södermanlands län har inga uppgifter att lämna. Ändring av detaljplan är också ett begrepp som tolkas på olika sätt. Vi vet sedan tidigare att många kommuner felaktigt använder begreppet när man gör ny detaljplan för område som tidigare varit planlagt. Ärenden som inkommer till länsstyrelsen med benämningen ändring av detaljplan behöver alltså inte vara en ändring. Det krävs då att den som registrerar ärendet har nödvändiga kunskaper och tid, alternativt att hand-läggaren i efterhand justerar benämningen i diariet för att det ska bli riktigt. Se vidare separat diskussion om återrapportering av ”basstatistik”.

Frågan kan i sig vara intressant att få svar på, men det kräver att alla parter definierar begreppet på samma sätt vilket tyvärr inte är fallet. Vitsen med frågan är att få en bild av i vilken utsträckning kommunerna använder sig av möjligheten att uppdatera befintliga planer i takt med behovet att göra förändringar i användningen och exploateringen av marken.

I vilken utsträckning frågan är relevant eller inte bör tas upp för diskus-sion mellan Boverket och länsstyrelserna. Vitsen måste vara att svaren på ett eller annat sätt ska ge en tydligare bild av läget. Det är inte självklart att denna fråga gör det.

4c. Hur många av de, under år 2005, antagna detaljplanerna har upp-rättats med enkelt planförfarande?

Andelen planer som handläggs med enkelt planförfarande varierar mellan inga alls till 66 procent. Det tycks inte finnas något särskilt mönster så till vida att förhållandet skiljer sig mellan storstadslänen och övriga län eller att det i särskilt expansiva regioner används mer än på andra ställen. Störst andel hittar vi i Hallands län med så mycket som två tredjedelar av planerna tätt följt av Kalmar - och Västernorrlands län där alltså också två av tre planer handläggs med enkelt planförfarande och de flesta planerna inte når