Boverket
Var finns rum för våra barn?
- en rapport om trångboddhet i Sverige
Var finns rum för våra barn?
– en rapport om trångboddheten i Sverige
Titel: Var finns rum för våra barn? en rapport om trångboddheten i Sverige Utgivare: Boverket september 2006
Upplaga: 1 Antal ex: 400
Tryck: Boverkets kopiering, Karlskrona 2006 ISBN: 91-7147-979-7
Sökord: trångboddhet, orsaker, konsekvenser, bostadspolitik, statistik, barnfamiljer, ungdomar, ensamboende, samboende, hyresrätt, bostadsrätt, småhus, svensk bakgrund, utländsk bakgrund, disponibel inkomst, Sverige
Diarienummer: 212-3079/2003 Omslagsbild: Helena Närä/IMS Publikationen kan beställas från:
Boverket, Publikationsservice, Box 534, 371 23 Karlskrona Telefon: 0455-35 30 50
Fax: 0455-819 27
E-post: publikationsservice@boverket.se Webbplats: www.boverket.se
3
Förord
Syftet med denna rapport är att uppmärksamma hur trångboddheten utvecklats framförallt de senaste tjugofem åren, samt att analysera orsakerna och konsekvenserna av trångboddhet för olika grupper i samhället. I rapporten redovisas offentlig statistik om trångboddhet i Sverige.
Idag är trångboddheten inte lika omfattande som under första halvan av 1900-talet, men det är fortfarande stora skillnader i utrymmesstandard mellan olika typer av hushåll, inkomstgrupper, upplåtelseformer och mellan människor med svensk och utländsk bakgrund.
Enligt Boverkets bostadsmarknadsenkät råder det bostadsbrist i drygt 100 av landets 290 kommuner och ekonomiskt svaga grupper har svårt att konkurrera på bostadsmarknaden. Trångboddhet är inte enbart en boendefråga utan berör även integrations- och välfärdsfrågor.
Boverket vill härmed ge en bild av den trångboddhet som finns i Sverige idag.
Rapporten är skriven av Annette Rydqvist, Björn Olsson, Anna Andersson och Åsa Karlsson vid Boverkets analysenhet. Ansvarig enhetschef är Martin Hedenmo.
Karlskrona, september 2006
Ines Uusmann generaldirektör
5
Innehåll
Sammanfattning ... 7
Inledning... 9
Disposition... 9
1 Trångboddheten som problem... 11
Vad menar vi med trångboddhet? ... 11
2 Orsaker och konsekvenser ... 15
Orsaker till trångboddhet ... 15
Konsekvenser av trångboddhet ... 17
3 Bakgrund: Politik och normer... 23
Fram till år 1950: En social bostadspolitik växer fram ... 23
Åren 1950–2000: Politiska målsättningar och bostadsbyggande... 24
Vilken betydelse har målen i praktiken? ... 29
4 Trångboddhet i statistiken... 33
Trångboddheten inom EU ... 33
Trångboddhet i Sverige: Officiell statistik och andra källor... 34
Trångboddhet och jämställdhet... 34
Trångboddhet och hushållstyp... 35
Högre trångboddhet bland personer med utländsk bakgrund ... 37
Tre av tio hushåll med låg inkomst är trångbodda... 39
Ungdomar är trångbodda i högre grad än andra åldersgrupper... 41
Trångboddheten är mest utbredd i storstadsregionerna ... 41
Barnfamiljer ... 42
Boendetäthet i Stockholms stad ... 60
Ger statistiken en rättvisande bild av trångboddheten?... 61
Sammanfattning av trångboddheten i statistiken... 62
5 Avslutande diskussion ... 67
Bilaga 1 Tabeller ... 71
Bilaga 2 Fakta om Hushållens Ekonomi (HEK)... 75
Undersökningarna av levnadsförhållanden (ULF)... 75
7
Sammanfattning
Denna rapport ger en bild av trångboddheten i dagens Sverige samt
utvecklingen de senaste decennierna. Politiska normer och målsättningar på området diskuteras och detaljerad statistik över trångboddhet bland olika hushållsgrupper redovisas. Konsekvenser av trångboddhet bland barn och vuxna, samt vilka faktorer som kan antas ligga bakom trångboddheten diskuteras.
Under 1900-talet som helhet har utrymmesstandarden förbättrats kraftigt, men under de senaste tjugo åren har trångboddheten legat relativt konstant kring 15 procent av befolkningen i åldern 16-84 år, eller drygt en miljon vuxna personer. Men det är stora skillnader i utrymmesstandard mellan olika grupper av människor och i vissa grupper verkar trångboddheten ha ökat. Bland ensamföräldrar med barn har trångboddheten ökat med cirka tio procentenheter det senaste decenniet. Under 1990-talet fick de yngre åldersgrupperna en något högre andel trångbodda. I gruppen utrikes födda verkar trångboddheten ha förvärrats sedan mitten av 1980-talet.
Ekonomiskt svaga hushåll, familjer med många barn, ensamföräldrar och familjer med utländsk bakgrund är trångbodda i högre utsträckning än genomsnittet. Gruppen av trångbodda är emellertid heterogen med många hushåll även från andra grupper.
Räknat i antal hushåll är närmare 700 000 hushåll trångbodda, varav 240 000 är barnfamiljer.1 Knappt hälften av de trångbodda barnfamiljerna
har tre eller fler barn, vilket betyder att det även är många familjer med få barn som är trångbodda. Gällande utrymmesnorm definierar även
ensamhushåll i enrummare som trångbodda men det är framförallt bland barnfamiljerna som trångboddheten är ett reellt problem. Målsättningen är att varje barn skall ha tillgång till ett eget rum.
Cirka en halv miljon barn bor i familjer som saknar möjligheter att ge varje barn eget rum. Mer än 100 000 barn i åldrarna 10–18 år saknar eget rum och i hela gruppen skolbarn är antalet ännu större. Genom att inte kunna få ro och avskildhet i ett eget rum berövas alltså många barn
ordentliga möjligheter till läxläsning och skolarbete. Forskning har visat att barn från trångbodda hem presterar sämre i skolan.
Förutom många praktiska problem innebär trångboddheten en långvarig stressfaktor som är påfrestande för både barn och vuxna och kan leda till såväl fysiska som psykiska besvär. Ofta är den ekonomiska situationen dessutom pressande för trångbodda hushåll vilket innebär ytterligare stress och påfrestningar. Genom att problemen drabbar de boendes koncent-rationsförmåga och förmåga till såväl arbete som planering påverkas också möjligheterna att hitta vägar att bryta trångboddheten, vilket leder till inlåsningseffekter.
Trångboddhet drabbar framförallt hushåll i de lägre inkomstgrupperna. Av den fjärdedel av befolkningen med lägst inkomst är tre av tio hushåll trångbodda. Detta betyder att bostadsbidrag är ett viktigt tillskott för många trångbodda. Studier har visat att andelen trångbodda har ökat bland
barnfamiljer med bostadsbidrag. Bostadsbidrag har framförallt kommit att bli ett stöd till ensamföräldrar i hyresrätt. Familjer med flera barn,
sammanboende föräldrar, stora boendeutgifter och låga inkomster hänvisas idag till försörjningsstöd. De flesta större bostäder finns i egnahem. Familjer med många barn är därför hänvisade till egnahem för att ge varje barn ett eget rum. Eftersom det är ytterst få hushåll i egnahem som får bostadsbidrag är det svårt för familjer med många barn och stor
försörjningsbörda att minska trångboddheten med hjälp av bostadsbidragen. Kommunerna har ansvar för att planera bostadsförsörjningen så att alla i kommunen kan leva i goda bostäder. Planeringen för detta måste ske genom kunskap om tillgång på bostäder och de behov av bostäder som finns i kommunen. För att bostadsförsörjningen ska fungera behövs det också tillräckligt med bostäder. Investeringsstöden, både nybyggnad och ombyggnad, är idag fokuserade mot mindre bostäder. Det är också viktigt att förmedlingen av bostäder sker på ett rättvist sätt och efter hushållens behov. Samverkan såväl mellan förvaltningarna inom en kommun som mellan kommun och fastighetsägare har visat sig öka möjligheterna att lösa boendesituationen för grupper med en svag ställning på bostadsmarknaden.
Sammanfattningsvis finns fortfarande en diskrepans mellan de målsättningar om utrymmesstandard som satts upp och mängden
trångbodda hushåll. Framförallt drabbas många barn av att inte ha ett eget rum.
9
Inledning
Syftet med den här rapporten är att i enlighet med Boverkets uppdrag i regleringsbrevet för budgetåret 2006:
• redovisa hur trångboddheten utvecklats över tiden
• redovisa hur trångboddheten varierar mellan olika grupper
• redovisa följderna av trångboddhet, särskilt ur barn- och jämställdhetsperspektivet, samt
• analysera orsakerna bakom trångboddheten.
Begreppet ”trångbodd” har enligt Nationalencyklopedin funnits sedan 1734 och trångboddhet räknas som ”en av de centrala välfärdsindikatorerna inom boendesektorn”2. Boendet och boendesituationen är en grundläggande del
av välfärden och har stor betydelse för känslan av trygghet och förankring i tillvaron. Boendesituationen påverkar vår förmåga att fokusera på och utföra ett arbete, få möjlighet till vila och rekreation, samt våra möjligheter till socialt umgänge och kontakter. Frågor rörande bostadsutrymme har dock varit relativt lågprioriterade inom svensk välfärdsforskning under senare tid. Boendeförhållanden diskuteras oftare i termer av segregering, skatter och subventioner. Även inom folkhälsoforskning har man ofta fokuserat på människors val av livsstil som alkoholvanor och rökning snarare än strukturella faktorer som t.ex. boendemiljö.
Senast ämnet utrymmesstandard genomgick en mer fördjupad diskussion var för tjugo år sedan då Bostadskommittén behandlade den så kallade norm 3 för trångboddhet och de definitioner och målsättningar som fortfarande gäller.3 Sedan dess har andelen trångbodda enligt norm 3 legat
relativt oförändrat runt 15 procent av befolkningen. Befolkningsökningen under perioden har emellertid gjort att antalet trångbodda människor i Sverige har ökat. SCB uppskattar att det idag finns närmare 700 000 trångbodda hushåll med tillsammans mer än en miljon trångbodda vuxna och cirka en halv miljon trångbodda barn, varav drygt 300 000 i åldern 6 till 17 år. Därutöver finns många inneboende och andra barn och vuxna som inte kommer med i statistiken av olika skäl.
Många internationella studier har visat vilka negativa påfrestningar trångboddhet innebär för de boende. I dagens läge när bostadsfrågan återigen diskuteras är det viktigt att uppmärksamma de trångbodda hushållen i Sverige och de styrmedel som finns för att förbättra deras situation.
Disposition
Kapitel 1 innehåller en analys av trångboddheten som problem. Vi diskuterar anledningen till att den norm som definierar trångboddhet inte stadfästs utan istället omvandlats till en målsättning inom bostadspolitiken. Kapitlet tar också upp väsentliga dimensioner av trångboddhet som är viktiga att kommas ihåg.
2 Vogel et al. 1987 3 SOU 1986:5
I kapitel 2 tar vi upp de orsaker och konsekvenser som trångboddhet medför. Trångboddhet har mycket att göra med hushållets ekonomiska möjligheter att skaffa en större bostad. Därför är en viktig faktor
bostadsbidragens utformning, vilket också visat sig i studier som gjorts. En annan viktig faktor är givetvis utbudet av större lägenheter till rimliga hyror. Kapitlet redovisar de konsekvenser av trångboddhet som forskare har funnit i de många studier som gjorts. De samband forskningen funnit bekräftas också i de intervjuer Boverket gjort på egen hand i Tensta i Stockholm.
Kapitel 3 presenterar en bakgrund och översikt hur trångboddheten har utvecklats över tiden sedan den först började uppmärksammas i
bostadspolitiska sammanhang. Kapitlet blir samtidigt en presentation av hur bostadspolitiken är utformad idag och innehåller även frågan om vilken betydelse målsättningar och normer kring trångboddhet har i praktiken.
Kapitel 4 beskriver statistiken över de trångbodda hushållen mer i detalj. Vi redovisar också statistik över trångboddheten i andra EU-länder. Vi använder och bearbetar statistik från SCB och redovisar även resultat från undersökningar inom närliggande områden. Tyngdpunkten i redovisningen ligger på situationen för barnfamiljerna.
Kapitel 5 innehåller en avslutande diskussion där vi samlar upp våra slutsatser om trångboddheten.
11
1
Trångboddheten som problem
Vad menar vi med trångboddhet?
Begreppet trångboddhet ligger nära begreppet boendetäthet, som båda är mått på relationen mellan antalet boende och antalet rumsenheter i en bostad, dvs. antalet personer per rum (P/R).4 Som rumsenhet räknas såväl
bostadsrum som kök. Medan boendetäthet är ett värdeneutralt begrepp, innebär trångboddhet en bedömning som görs utifrån en fastslagen norm och alltså pekar på förhållanden som inte uppfyller vissa uppställda kriterier gällande utrymmesstandard. I de normer som gäller för trångboddhet exkluderas kök och ett (vardags-)rum i beräkningen. För en översikt över normerna se tabell 1 i bilagan.
Objektiv och subjektiv trångboddhet
Studier som gjorts av trångboddhet delar upp begreppet i objektiv respektive subjektiv trångboddhet. Med objektiv trångboddhet avses därmed boendeförhållanden som inte når upp till en viss utrymmesstandard. Med subjektiv trångboddhet avses den upplevda trångboddheten, dvs. känslan av trängsel i hemmet. Den subjektiva trångboddheten består i sin tur av två ömsesidigt beroende faktorer; dels brist på avskildhet för personlig utveckling, och dels överskott på stimulans och interaktion.
Man skulle kunna tänka sig att antalet personer per bostad eller per ytenhet skulle vara rimliga mått på trångboddhet, men de problem som har identifierats i samband med trångboddhet är förknippade med möjlig-heterna att kunna avskilja delar av bostaden och antalet personer per rum blir därför det relevanta måttet. Studier har gjorts kring hur väl olika objektiva mått på trångboddhet motsvaras av subjektiv trångboddhet och resultaten har pekat på att personer per rum är det bästa måttet i allmänhet.5
Detta är det vedertagna måttet på trångboddhet och används även i internationella jämförelser.
4 Boendetäthet uttrycks ibland som ”rumstillgång”, dvs. det inverterade måttet R/P. 5 Gove 1979
Bedömningen av vilken grad av trångboddhet som kan anses som rimlig eller normal har utvecklats allteftersom boendet och bostadspolitiken har utvecklats. Vad som idag anses innebära trångboddhet fördes på tal redan i mitten 1970-talet av en utredningen Solidarisk Bostadspolitik,6 men
formulerades som utrymmesnorm först cirka tio år senare av Bostadskommittén:
”Norm 3 innebär således att hushåll skall anses vara trångbodda i de fall då inte varje barn och ensamstående vuxen kan disponera ett eget rum, kök och ett rum oräknade.” (SOU 1984:36, s 277)
Sedan dess har de exakta formuleringarna skiftat i olika sammanhang, men innebörden har varit densamma; alla hushållsmedlemmar inklusive barn har rätt till eget rum och ensamstående i enrumslägenheter definieras som trångbodda. Om det finns samboende i hushållet reduceras rumskravet med ett rum, dvs. samboende förväntas dela rum.
Andel barn med eget sovrum används också som en internationell indikator på trångboddhet, framförallt vid undersökningar om barns hälsa och sociala förhållanden.7 Mot bakgrund av norm 3 är detta ett viktigt mått
och det görs två oberoende undersökningar i Sverige för att ta fram detta mått. Dels görs undersökningar i samarbete mellan SCB och Institutet för social forskning (SOFI), dels tar Folkhälsoinstitutet fram måttet inom ramen för sina undersökningar av barns hälsa.
Normen som blev en målsättning
Bostadskommittén formulerar således norm 3, men förordar inte att den ska ersätta den gamla norm 2. Istället bör normen uppfattas som riktmärke och målsättning för bostadspolitiken. En anledning till varför norm 3 aldrig fastställts formellt är de konsekvenser som blir av en strikt tolkning av normen. Definitionen av norm 3 innebär att den minsta lägenhet som kan godtas för permanent boende är en tvårumslägenhet.8 Om målet är att
minska trångboddheten blir konsekvensen att alla enrummare på sikt ska byggas om till större lägenheter. Detta kommer givetvis i konflikt med det faktum att det finns efterfrågan på även de allra minsta bostäderna.
”Även om efterfrågan troligen sammanhänger mera med låga priser än med små lägenhetsstorlekar, torde enrumslägenheterna inom överskådlig tid komma att utgöra en viktig resurs i bostadsförsörjningen. Eftersom dessa lägenheter företrädesvis finns i storstadsregionerna och ofta är relativt centralt belägna betyder lägesfaktorn sannolikt lika mycket som lägenhetsstorleken.” (SOU 1984:36, s 277)
Bostadskommittén menar att för t.ex. ungdomar torde enrummare utgöra ett gott alternativ till att bo kvar i föräldrahemmet. Det som enligt kommittén talar emot enrumslägenheterna är det faktum att de inte främst bebos tillfälligt av ungdomar, utan att de bebos av äldre eller medelålders personer under relativt lång tid. Därför ”måste en stor del av boendet i
enrumslägenheter anses innebära en reell trångboddhet”.9 Det nya med
6 SOU 1974:17 7 WHO 2004 8 SOU 1986:5, s 45 9 SOU 1984:36, s 278
1 Trångboddheten som problem 13
norm 3 var att den definierade enpersonshushåll i enrummare som trångbodda, vilka tidigare aldrig ansetts kunna vara trångbodda.
Idag är situationen annorlunda och omsättningen på de minsta
lägenheterna är relativt hög. Dessutom efterfrågas många av dessa centralt belägna lägenheter av unga barnlösa hushåll vilka sannolikt ger större betydelse åt det geografiska läget hos lägenheten mer än dess storlek.
Mot bakgrund av vår diskussion om objektiv respektive subjektiv trångboddhet anser vi att enboende i enrummare inte kan anses vara ett allvarligt trångboddhetsproblem. Det innebär visserligen per definition en objektiv trångboddhet, men det är den subjektiva trångboddheten som utgör ett reellt problem och den drabbar inte enpersonshushålll. De problem som har identifierats i samband med trångboddhet drabbar framförallt barn och barnfamiljer.
”[Bostadskommitténs] bedömning är att trångboddhet framför allt är ett problem för en betydande del av barnhushållen… [Bostadkommittén] anser att på sikt skall inga barnhushåll av ekonomiska skäl tvingas acceptera en så liten bostad att inte varje barn har möjlighet att disponera ett eget sovrum.” (SOU 1986:5, s 47-48)
Denna målsättning identifierar med andra ord en grupp hushåll där trångboddhet kan förväntas. Enpersonshushåll utgör emellertid en stor grupp bland de hushåll som definieras som trångbodda och därför kommer de grupper som målsättningen identifierar i skymundan. Definitionen av trångboddhet enligt norm 3 döljer alltså en del av problemet genom att den marginaliserar de grupper där trångboddheten utgör ett reellt problem. Detta innebär en svaghet hos norm 3. Att använda den gamla normen är emellertid inget lämpligt alternativ. Vad som återstår är därför att använda norm 3 som en definition av trångboddhet men upplysa om dess svaghet. Normens funktion
Trots att utrymmesnormen har vissa svagheter, och trots att den inte är kodifierad, har den ett berättigande om den uppfattas som en
rekommendation till de statliga och kommunala organ som ansvarar för bostadsförsörjning och bostadsförmedling. Normen har därigenom två principiellt skilda funktioner:
• För det första fungerar normen som ett enkelt men entydigt riktmärke för vad som är en eftersträvansvärd lägsta godtagbar
utrymmesstandard, dvs. en precisering av det bostadspolitiska målet.
• För det andra fungerar normen som ett kriterium för att avgöra vad som är ett rimligt utrymmesbehov i samband med t.ex. bostadsförmedling eller vid utformning av regler för bostadsbidrag, dvs. som ett
informativt styrmedel.10
Genom att studera fördelningen av de trångbodda hushållen kan vi därmed också studera hur effektiv normen är som ett informativt styrmedel med syfte att nå det bostadspolitiska målet. För att vara effektivt som styrmedel gäller att de styrande aktörerna på bostadsmarknaden tar till sig normen och målsättningen.
Det faktum att graden av trångboddhet bland befolkningen legat relativt konstant de senaste tjugo åren skulle kunna bero på att aktörerna inte tagit till sig normen och målsättningen i önskad utsträckning.
Frivillig och ofrivillig trångboddhet
Något som gör att trångboddhet troligen aldrig kan elimineras fullständigt är att en stor bostad ofta medför stora kostnader och att hushåll därför frivilligt väljer att bo i en liten bostad. Hushållets efterfrågan på bostad beror på dess egna preferenser i förhållande till dess budgetbegränsning och valet av bostad blir en avvägning mellan vad hushållet har råd med och bostadens läge, storlek och andra egenskaper. Medan vissa hushåll
prioriterar en låg kostnad, kan andra hushåll sätta större värde på bostadens läge, vilket i sin tur kan innebära kortare restider, minskade reskostnader, större närhet till serviceställen eller liknande. Trångboddheten kan alltså vara resultatet av ett frivilligt val. Den frivilliga trångboddheten kan dock övergå i en ofrivillig trångboddhet, t.ex. när familjen utökas och man behöver en större bostad, men tvingas bo kvar på grund av bristen på tillräckligt stora och tillräckligt billiga bostadsformer.
Även stora barnfamiljer kan frivilligt välja att bo trångt för att få tillgång till vissa nyttigheter. Ett exempel skulle kunna vara en familj med utländsk bakgrund från Boverkets egna undersökningar i Tensta som väljer att bo kvar trots att de skulle kunna få en större bostad på en annan ort. De väljer att stanna på grund av att där finns ett utbud av varor och tjänster som på en annan ort kan vara svåra att få tag på. Genom att det finns många med utländsk bakgrund i storstäderna finns också ofta en större öppenhet för etnisk och religiös mångfald – det kan finnas t.ex. moskéer och ett mer varierat utbud av matbutiker. Med andra ord kan hushåll som karaktäriseras av subjektiv trångboddhet trots allt välja att bo kvar i en trång bostad. Detta betyder att efterfrågan på större lägenheter bland trångbodda hushåll kan överskattas om man enbart ser till antalet hushåll av en viss storlek. Dessa olika dimensioner av trångboddhet är viktiga att komma ihåg när vi presenterar statistik över trångboddhet.
15
2
Orsaker och konsekvenser
Orsaker till trångboddhet
Medan det har bedrivits en hel del forskning kring trångboddheten och dess konsekvenser, finns det inte lika mycket systematisk kunskap om vilka faktorer som ligger bakom trångboddheten. Orsakerna till varför människor bor som de gör är till viss del slumpmässiga eftersom man inte helt kan välja sin bostad. För att bättre utröna orsakerna till trångboddhet skulle djupundersökningar behöva göras där de boende blev intervjuade.
Några faktorer kan dock framhållas. Dessa faktorer finns dels på efter-frågesidan, dels på utbudssidan av bostadsmarknaden. På efterfrågesidan handlar det om vad hushållen efterfrågar i förhållande till deras ekonomiska möjligheter. På utbudssidan handlar det om hur utbudet av bostäder i olika pris- och storleksklasser ser ut och vad som styr byggandet av olika typer av bostäder.
Ser vi till efterfrågesidan är det viktigt att komma ihåg vår diskussion om att trångboddhet kan vara i viss utsträckning frivillig. Ett större hushåll kan behöva en större bostad för att inte vara trångbodd, men samtidigt kan hushållets sammansättning och budgetbelastning göra att hushållet inte har råd att efterfråga en större bostad. Tittar vi på den trångboddhet som drabbar barnfamiljer och som inte är frivilligt vald, är den viktigaste faktorn hushållskassan. För ekonomiskt starka hushåll finns det ofta möjlighet att köpa en bostad, dvs. bostadsrätt eller småhus.
Många gånger drabbas barn av trångboddhet på grund av ekonomisk utsatthet bland olika grupper av hushåll, till stor del ensamstående föräldrar. I en studie på uppdrag av Rädda Barnen har man undersökt den
ekonomiska utsattheten bland barn till ensamstående föräldrar. Antalet barn till ensamstående har ökat med drygt 38 procent. I en jämförelse mellan åren 1991 och 2003 finner man att andelen barn till ensamstående föräldrar ökat från 16 till 22 procent av samtliga barn.
Vidare var 2003 andelen ekonomiskt utsatta barn bland samboende föräldrar 8,6 procent, medan samma andel bland ensamstående föräldrar var 27,6 procent, dvs. mer än 3 gånger större.11
Men även om hushållet får ökade ekonomiska resurser betyder inte det automatiskt att utrymmesstandarden prioriteras. För att minska
trångboddheten bland ekonomiskt svaga hushåll behöver det skapas incitament för hushållen att lägga mer resurser på utrymmesstandard i förhållande till andra utgiftsposter. Denna typ av incitamentsskapande finns till viss del i dagens bostadsbidragssystem.
Bostadsbidragen
I en studie gjord av Cecilia Enström Öst (2006) har man även undersökt bostadsbidragssystemets effekter på trångboddheten i Sverige. Det visar sig bland annat att de reformer som gjordes år 1997 har påverkat andelen trångbodda hushåll negativt. Hushåll flyttar in i trångboddhet som en effekt av de förändringar som gjordes i bostadsbidragssystemet. Hushåll som bodde trångbott redan innan reformen flyttar vidare till trångboddhet istället för att öka sin bostadsyta. Det är främst de nya reglerna om ytbegränsning som har medfört att andelen hushåll som flyttar in i trångboddhet har ökat. Ökningen är 45 procent högre än för de hushåll som inte påverkades av regelförändringarna. De hushåll som påverkades av skilda inkomstgränser är betydligt fattigare än de hushåll som påverkades av ytbegränsningen och var redan trångbodda innan reformen. En möjlig effekt av
inkomstbegränsningen för makar är därför att hushåll som redan var trångbodda tenderar att bo in sig i trångboddhet på grund av att de inte har råd att öka sin bostadsyta.12
Dålig förankring på arbetsmarknaden och bristande integration Dålig förankring på arbetsmarknaden minskar hushållskassan och
möjligheterna till större bostad. Riskaversionen bland hyresvärdar kan göra att hushåll utan fast arbete inte tillgodoses i full utsträckning. T.ex. kan ungdomar tvingas bo kvar hemma längre på grund av att de inte hittar en egen bostad. Även bankernas riskaversion kan hindra hushållen från att få tillgång till kreditmarknaden.
Som Boverket visat i sin lägesrapport Välkommen till bostadsmarknaden (2005) om integration på bostadsmarknaden, har många grupper av människor med utländsk bakgrund sämre möjlighet att komma in på bostadsmarknaden och få inflytande över sin boendesituation. En förklaring till dessa skillnader kan vara att människor födda utomlands haft kortare tid att etablera sig i samhället och inte hunnit ifatt när det gäller att lära sig språket, hitta ett arbete, få värdefulla kontakter, och tillgodogöra sig sina utländska utbildningar i Sverige. Denna bristande integration är ofta självförstärkande och människor som står utanför sociala nätverk riskerar att stigmatiseras och få ännu svårare att komma in på arbets- och
bostadsmarknaden. Detta försvårar möjligheterna att undkomma trångboddhet.
Ofta är familjer med utländsk bakgrund är också större än familjer med svensk bakgrund och efterfrågar därmed större lägenheter. Dessa grupper missgynnas därför också genom att det i bostadsfinansieringssystemet finns inslag av strukturell diskriminering, främst då bostadsbidragen och
2 Orsaker och konsekvenser 17
investeringsstöden inte ger stöd till större hushåll med behov av större bostäder.
Investeringsstöden riktade mot små bostäder
Investeringsstöden är kanske den främsta faktorn på utbudssidan som påverkar vilka typer av bostäder som byggs. Demografiska faktorer har också betydelse för vilken storlek på lägenheter man vill bygga. Byggkostnader påverkar det allmänna utbudet av bostäder, men är inte specifikt relaterade till trångboddhet. Flexibla bostäder som kan anpassas för olika hushåll kan ha betydelse för trångboddhet, t.ex. genom
möjligheten att förändra antalet rum i en bostad. Denna typ av bostäder är generellt sett dyr att bygga.
Konsekvenser av trångboddhet
Trångboddhet ger konsekvenser för såväl hushållet och dess individer som för samhället i stort. Medan konsekvenserna för hushållet är direkta och omedelbara, kan trångboddheten ge såväl direkta som indirekta konsek-venser för individen. För samhället i stort kan konsekkonsek-venserna vara mer långsiktiga och svårare att se. Genom att studera de direkta och indirekta konsekvenserna som trångboddheten har på individen kan vi lättare se de effekter trångboddheten har för samhället på lång sikt.
Praktiska konsekvenser
Boendet innefattar allt från utrustning, hushållsapparater och annan teknologi i hushållet till utrymmen och inomhusmiljön. Ser vi på gruppen trångbodda hushåll är en stor del av dessa enboende hushåll. Konsek-venserna av trångboddheten för ensamstående hushåll är framförallt praktiska, dvs. man får inte plats med den hushållsutrustning man skulle önska. I små enrummare blir rummet ett allrum, dvs. man tvingas sova och äta i ”vardagsrummet”. Detta kan innebära att man avstår från att bjuda hem gäster eftersom man kanske inte har tillräckligt med möbler. Fördelen för ett ensamstående hushåll är att det inte finns något behov av att
kompromissa med andra hushållsmedlemmar om hur saker och ting ska vara beskaffade i hushållet.
För ett större hushåll innebär trångboddheten också större praktiska bekymmer. Större mängd sängplatser, möbler, hushållsartiklar, och kläder kräver större förvaringsutrymmen. Dessutom kan större hushåll kräva kompromisser eller överenskommelser mellan hushållsmedlemmar, vilka i sin tur kan bli suboptimala och ineffektiva och därmed innebära ökade praktiska bekymmer istället för minskade.
Utrymmesbristen kan innebära att hushållsmedlemmar tvingas sova på madrasser på golvet, vilka kräver förvaringsutrymme dagtid. Förvaring av kläder kräver också utrymme, liksom leksaker, mat, dokument, pärmar, böcker, mm. Små köksutrymmen kan innebära att förtäring av måltider får ske i omgångar, på grund av att alla inte får plats runt bordet. Alternativet är kanske att man får sitta i sängen, i soffan eller på golvet och äta sin mat. Utrymmesbrist och trängsel betyder också svårigheter med att upprätthålla
bostadens hygien på grund av att det är belamrat med saker överallt.13 Dålig
inomhusmiljö kan i sin tur leda till luftvägsproblem och liknande.
Trångboddheten kan också innebära problem för barnen att hitta en plats för skolarbete och läxläsning. I brist på bord kan läxläsning tvingas ske i sängen och med dålig belysning.14 I Sverige hänger ofta skolprestationerna
intimt samman med möjligheterna till läxläsning utanför skoltid, oftast i hemmet. Möjligheter till läxläsning finns i viss utsträckning på kommunala bibliotek, men det är inte alltid öppettiderna svarar mot barnens och ungdomarnas behov och trängseln kan flytta in även där. Statistik visar också att barn som inte har tillgång till eget rum ägnar mindre tid åt läxor än barn med rum. Brist på möjligheter till läxläsning i hemmet kan givetvis få långtgående konsekvenser för såväl individen som för samhället.
Trängsel i hemmet kan göra att barn mer eller mindre uttalat tvingas spendera mycket av sin fritid utanför hemmet. Ofta är det äldre pojkar som väljer att tillbringa sin fritid i de centrala delarna av staden. Detta minskar den sociala kontrollen från föräldrar, släktingar och vänner.15 Många av
dessa praktiska bekymmer bekräftas av de hushåll som Boverket besökt i Tensta.
Materiell förslitning
Fastigheter och lägenheter är anpassade för ett visst antal personer och ett stort hushåll medför större slitage på lägenheten. Kök och våtutrymmen utsätts för hög belastning och dessutom kan för mycket väta leda till fukt, mögel och svampangrepp. En stor familj kan behöva installera egen tvättmaskin och torktumlare i lägenheten vilket medför ytterligare
belastning och minskat utrymme. Inredning, som tapeter, dörrar, golv, lister och trösklar slits också, särskilt om möbler behöver flyttas för att ge
utrymme för sovplatser.
Denna förslitning innebär höga kostnader i samband med renovering och underhåll. Dessa underhållskostnader kan givetvis vara till nackdel för stora barnfamiljer på bostadsmarknaden, och bidra till svårigheter att hitta en bostad.16 Förslitningen och dess kostnader kan även skapa konflikter med
grannar eller fastighetsägare, vilket i sin tur medför ökad risk för vräkning eller svårigheter att hitta ny bostad. Ett stort hushåll kan därför drabbas av diskriminering på grund av den förslitning och dess medföljande kostnader som hushållet orsakar.
Psykiska och fysiska hälsoproblem
Till stor del hänger problemen med trångboddhet ihop med den personliga integriteten hos de boende. Trångboddhet innebär en stressfaktor för individen i situationer där kontakt mellan hushållsmedlemmar är oundviklig och där personer inte kan kontrollera närvaron av andra. Psykologiska mekanismer gör att det uppstår sociala krav på kontakt och interaktion, ”situationen kräver det”. Omvänt innebär det att personer känner ökade krav på att svara mot andras beteende. Trångboddhet kan också leda till brist på intim integritet, dvs. man känner sig exponerad.
13 Boverkets egna intervjuer av boende i Tensta 14 Boverkets egna intervjuer av boende i Tensta 15 Popoola 1999
2 Orsaker och konsekvenser 19
Maktstrukturen inom ett hushåll och socialt definierade roller gör också att vissa personer kan kontrollera sin närmaste omgivning bättre än andra. En person med flera roller kan känna större krav på social interaktion och därför lättare känna brist på ro och privatliv. Ett hushåll med inneboende släktingar eller vänner kan betyda komplexa relationer mellan personer och lättare leda till invasion av den personliga integriteten. Det kan också lättare leda till att normerna som styr interaktionen bryter samman eller att
konflikter mellan sociala krav uppstår. På grund av givna könsroller kan kvinnor oftare än män känna större sociala krav på interaktion, t.ex. för lek, konfliktlösning, hjälp med läxläsning eller för att ge tröst vilket innebär att man ofta blir avbruten i det man håller på med. 17 Kvinnor tillbringar
dessutom ofta en större del av tiden i hemmet. Ensamstående föräldrar är också till största delen kvinnor.18 Ur ett jämställdhetsperspektiv kan man
därför säga att kvinnor löper större risk att drabbas mer av trångboddheten pga. sina könsroller i hushållet och i samhället.
Socialstyrelsen redovisar också siffror över folkhälsan i Sverige på 1990-talet, där det visar sig att kvinnor i högre grad än männen uppger sig vara besvärade av svår ängslan, oro eller ångest, dvs. psykiska besvär. Hushåll med barn har i högre utsträckning psykiska besvär jämfört med hushåll utan barn. Ensamstående hushåll har oftare besvär jämfört med sambohushåll och personer med utländsk bakgrund har oftare psykiska besvär än personer med svensk bakgrund. Den högsta andelen hushåll med psykiska besvär finner man bland ensamstående kvinnor med barn.19 Dessa siffror är inte
direkt kopplade till trångboddhet, men den typ av hushåll som har hög andel psykiska besvär sammanfaller med de typer av hushåll som har hög andel trångbodda. Sannolikt är trångbodda hushåll oftare besvärade av svår ängslan, oro eller ångest jämfört med andra hushåll.
Förutom psykiska problem kan trångboddheten direkt och indirekt leda till också fysiska hälsoproblem. På grund av de praktiska problemen kan bostadshygienen vara svår att upprätthålla. Dessutom innebär
trångboddheten en stressfaktor som påverkar motståndskraften och
immunförsvaret hos de boende. Inom den medicinska forskningen har man funnit samband mellan dåliga bostadsförhållanden såsom trångboddhet och hälsoproblem som t.ex. luftvägsproblem, tuberculos, magcancer och minskad livslängd.20 Luftvägsproblem och migrän bland de trångbodda
bekräftas också av de hushåll Boverket besökte i Tensta.
Många studier har visat att barn drabbas hårt av trångboddhet.21 Barn får
ryggbesvär av att behöva sova på golvet och drabbas också av
sömnsvårigheter och trötthet när de inte får sova ordentligt.22 Trångbodda
barn har en sämre relation till sina föräldrar än andra barn och erfar fler konflikter med föräldrar och syskon. I en stor familj måste de dela föräldrarnas uppmärksamhet med övriga syskon. Försämrade relationer leder i sin tur till problem med fysisk och mental hälsa, högt blodtryck, och
17 Gove et al 1979 18 SCB 2004b 19 Socialstyrelsen 2004
20 Britten et al 1987, Barker et al 1990, Mann et al 1992, Dedman et al 2001, McCulloch
2001, Wanyeki et al 2006.
21 Se t.ex. Gove et al 1979, Evans et al 1998, Evans et al 2002, Goux och Maurin 2005 22 Berglund och Company 2002
sämre prestationer i skolan. Man har också sett att samband existerar oavsett storleken på familjen eller dess socioekonomiska status, vilket betyder att problemen inte bara gäller stora barnfamiljer bland låginkomsttagare.
Dessa effekter av trångboddhet kan också relateras till Storstads-kommitténs delbetänkande ”Att växa bland betong och kojor” där det visade sig att andelen sjukdagar var nästan dubbelt så stor i de socialt och ekonomiskt belastade områdena.23
Dessutom finns andra faktorer som har betydelse för känslan av trångboddhet, t.ex. hushållets sammansättning, hur situationen ser ut, och individens egenskaper.24 Dock är det viktigt att understryka att det inte
finns några vetenskapliga belägg för skillnader i ”trängsel-tolerans” mellan olika kulturer. Även i kulturer som skulle kunna uppfattas som mer toleranta mot trängsel än andra kulturer har trångboddheten negativa konsekvenser för barn.25
Samtidigt som ett stort hushåll med många familjemedlemmar kan leda till relativt mer stress och psykologiska påfrestningar, har studier visat att det är mycket betydelsefullt med stöd från familj och sociala kontakter för trångbodda människor med flera trängselrelaterade stressfaktorer.26 Man
kan tänka sig att socialt stöd från familj och hushåll är generellt sett betydelsefullt gentemot stressfaktorer i samhället. En stor familj kan alltså innebära såväl en källa till potentiella konflikter som ett stöd i en situation som kännetecknas av ekonomisk och psykologisk stress.
De psykologiska effekterna av trångboddheten påverkar också förmågan till effektiv planering negativt och minskar därigenom möjligheterna för hushållet att hitta en större bostad. Situationen blir därmed självförstär-kande och hushållet riskerar att bli inlåst i trångboddheten. Är den
ekonomiska situationen för hushållet dessutom dålig innebär det ytterligare stress och påfrestningar.
Trångboddhet kan leda till hemlöshet
I en nyligen utgiven rapport av Socialstyrelsen uppmärksammar man att nya grupper riskerar hemlöshet, framförallt barnfamiljer. Av dessa hemlösa barnfamiljer har 48 procent två eller fler barn. Bland orsakerna bakom hemlösheten finns bland annat vräkning, konflikter och bostadsbrist. 27
Genom att trångboddhet kan leda till konflikter och andra problem inom hushållet eller med grannar innebär detta att det ibland kan finnas ett samband mellan trångboddhet och hemlöshet. En nyligen publicerad utredning visar också att antalet vräkningar av barnfamiljer i Sverige har ökat och att kommunernas bostadspolitiska instrument används i för liten utsträckning för att hjälpa dessa familjer.28
Trångboddheten kan också bli ett resultat när den vräkningshotade familjen lyckas undkomma hemlöshet men kommunen inte har möjlighet att erbjuda en tillräckligt stor bostad. På grund av de problem som
23 SOU 1997:61 24 Gove et al. 1979 25 Evans et al 1998
26 Gomez-Jacinto och Hombrados-Mendieta 2002 27 Socialstyrelsen 2005
2 Orsaker och konsekvenser 21
trångboddhet kan medföra tillhör trångbodda familjer de grupper som riskerar att fastna i den sekundära bostadsmarknaden och att stängas ute från den ordinarie.
Förebyggande av hemlöshet är en viktig åtgärd som också förstärker vikten av att uppmärksamma trångbodda familjer i Sverige. Förebyggande kräver både en förståelse för de direkta faktorer som kan orsaka hemlöshet och vilka vägar som indirekt kan leda till hemlöshet.29 Genom att minska
trångboddheten kan man även minska risken för ökad hemlöshet. Trångboddheten påverkar familjebildningen
Det är en relativt liten grupp av barnfamiljerna som är trångbodda men de psykiska och fysiska problemen som förknippas med trångboddhet är allvarliga. Tittar man på ungdomar och ensamstående hushåll består de av en större andel trångbodda hushåll men de psykiska och fysiska problemen är inte lika allvarliga. Men denna trångboddhet bland unga och ensam-stående kan få konsekvenser för den långsiktiga demografiska utvecklingen i Sverige genom att unga människor skjuter upp familjebildningen eller skaffar färre barn än de ursprungligen önskat.
Från 1990-talet och framåt har inflyttningen av unga till storstads-kommunerna Stockholm, Göteborg och Malmö ökat. På grund av att andelen som flyttat ut ifrån storstäderna har varit relativt konstant, har andelen unga i storstäderna stadigt ökat. En allt större andel av barnen i Sverige föds således i storstäderna och dess närområden. Men delvis på grund av den stora andelen barnlösa hushåll har storstäderna fortsatt låga födelsetal, dvs. i förhållande till antalet kvinnor i fertil ålder så föds det få barn.
Bostaden har stor betydelse för beslutet att skaffa barn. Eftersom arbetsmarknaden till stor del styr de ungas bosättningsort och barnfamiljer sällan flyttar utanför det arbetsmarknadsområde de har etablerat sig i så är de hänvisade till den bostadsmarknad som finns inom pendlingsavstånd. En familj kan laborera med storleken och belägenheten på bostaden. Till samma pris kan de välja en större bostad som är sämre belägen eller en mindre bostad som är bättre belägen.
Bostadsmarknaden och trångboddheten inom storstadskommunerna får därigenom konsekvenser för den demografiska utvecklingen. Fler barn-familjer än tidigare väljer kortare reseavstånd för att kunna vara längre tid med sina barn, men samtidigt kan det leda till att de skaffar färre barn på grund av att bostaden är liten. Man prioriterar bostadens läge framför dess storlek och blir därmed inlåsta i trångboddhet när familjen växer.30
29www.feantsa.org 30 SCB 2005
23
3
Bakgrund: Politik och normer
Trångboddhet har varit vanligt förekommande i Sverige ända in på 1960-talet då miljonprogrammet (1965-1974) bidrog till att andelen trångbodda personer minskade. På 1940-talet formulerades det första måttet på trångboddhet. Därefter har ytterligare trångboddhetsmått formulerats men alla har inte införts som officiella politiska mål.
Fram till år 1950:
En social bostadspolitik växer fram
Folkräkningar har genomförts i Sverige från 1860 men det var först 1945 som en totalundersökning av den svenska befolkningens
levnads-förhållanden gjordes (Folk- och bostadsräkningen 1945). Hur utrymmes-standarden i det svenska bostadsbeståndet var innan dess och hur vanligt det var med trångbodda hushåll vet vi inte.
Redan under 1800-talet blev dock trångboddheten i de snabbt växande industristäderna uppmärksammad genom ögonvittnesskildringar och rapporter. Exempelvis beskrev en offentlig utredningskommitté under 1850-talet hur.
”...även uthus, stallar och dylikt inredas till boningsrum; och i vartdera av dessa inpackas ofta flera familjer, så att osnyggheten och osundheten bliva upprörande för varje ofördärvad människokänsla.” (Johansson och Karlberg, 1979, s.14)
Insatserna från kommunernas sida för att förbättra bostadsförhållandena inskränkte sig vid denna tid till akuta nödåtgärder. De statliga insatserna under århundradet var främst upprättandet av byggnadsstadga och hälso-vårdsstadga år 1874. Efter sekelskiftet påbörjades mer aktiva åtgärder från statens och kommunernas sida. Bostadsbyggande i kommunal regi, med syftet att lindra bostadskrisen, påbörjades och en del städer förvärvade mark för bostadsbyggande. De statliga och kommunala insatserna inom
bostadsområdet var dock begränsade och de kunde inte förhindra en ny bostadskris med svår bostadsbrist runt 1920. 31
På 1930-talet uppmärksammades problemen med trångboddhet i allt större utsträckning och 1934 publicerades rapporten ”Kris i befolkningsfrågan” av Alva och Gunnar Myrdal. Enligt ett förslag från den bostadssociala
utredningen, som inrättades 1933, gjordes från regeringens sida en satsning på bostäder för mindre bemedlade barnrika familjer och så kallade
barnrikehus byggdes. 32 Några år senare utökades stödet till att även omfatta
bostadsförsörjning för familjer som skaffade egna hem. Stödet var inte inriktat på att i största allmänhet öka tillgången på bostäder utan på att motverka trångboddhet och enligt bestämmelserna för stödet skulle inte lägenheterna understiga en viss storlek, närmare bestämt två rum och kök. 33
1940-talet har betecknats som födelsetiden för en ny bostadspolitik; det bostadsfinansieringssystem som funnits sedan tidigare sågs över och poli-tiska mål fastslogs. Den nya politiken var nödvändig eftersom en stor del av bostadsbeståndet var i dåligt skick. I den bostadspolitiska utredningen 1956 uppmärksammades till exempel, med hjälp av folk- och bostadsräkningen 1945, den dåliga utrymmesstandarden i det svenska lägenhetsbeståndet jämfört med standarden i flertalet andra västeuropeiska länder.34 Av alla
lägenheter i landet bestod då nära 40 procent av ett rum och kök och trångboddhet var ett utbrett problem.
I slutet av 1940-talet lanserades den första definitionen på vad som skulle kunna anses vara trångbott. Det var den Bostadssociala utredningen35 som
definierade detta mått på trångboddhet som innebar att det fick vara högst två boende per rum, kök oräknat, för att hushållet inte skulle definieras som trångbott. Enligt denna utrymmesnorm 1 (se tabell B1 i bilaga 1) skulle normal utrymmesstandard inte medge att någon skulle behöva sova i köket. Exempelvis skulle en tvåbarnsfamilj bo i minst två rum och kök för att inte anses vara trångbodda enligt denna norm.
Åren 1950–2000:
Politiska målsättningar och bostadsbyggande
År 1945 var cirka 30 procent av alla svenskar trångbodda enligt norm 1. I mitten på 1950-talet började bostadsbyggandet öka och under perioden 1955 och 1960 byggdes runt 70 000 bostäder per år. År 1960 hade trångboddheten enligt norm 1 minskat till 13 procent.36 I början av1960-talet hade Sverige en god ekonomisk tillväxt, konsumtionen ökade och industrin gick på högvarv och skapade sysselsättning till den arbetskraft som inte längre behövdes i det till allt större del stordriftsanpassade jordbruket. Landet var beroende av arbetskraftsinvandring från exempelvis Italien, Finland och Jugoslavien. 37 Invandringen och en oväntat stor
ungdomskull spädde på bostadsproblemen. Nära 60 procent av bostäderna i Sverige bestod av två rum och kök eller mindre.
32 Lundevall 1993
33 Johansson och Karlberg, 1979 34 SOU 1956:40
35 SOU 1945:63 och SOU 1947:26 36 FoB 1960
3 Bakgrund: Politik och normer 25
Samtidigt var det bostadsbrist och bostadsköerna var långa på grund av ökad inflyttning till städerna och en snabb ökning av antalet enpersons-hushåll. 38 Nivån på de svenska bostadsförhållandena låg vid denna tid
fort-farande långt efter västeuropeiska länder.
Vid mitten av 1960-talet slutfördes en rad bostadspolitiskt inriktade utredningar, bland annat Bostadsbyggnadsutredningen, Markpolitiska utredningen, Byggindustrialiseringsutredningen och Bostadspolitiska kom-mittén.39 På grundval av dessa gjordes en allmän översyn av
bostads-politiken. Som ett led i denna översyn bedömdes 1966 att det under perio-den 1965-1974 var rimligt att bygga omkring en miljon nya lägenheter för att avskaffa bostadsbristen och förbättra bostadsförhållandena. Det
underströks att behovet av ökat byggande i storstadsområden och orter med växande näringsliv måste tillgodoses. Målsättningen med det så kallade Miljonprogrammet kom att uppfyllas nästan exakt då andelen trångbodda enligt norm 1 var nere i en procent år 1975.
Samtidigt som miljonprogrammet lanserades föreslogs också en
målsättning för utrymmesstandard av Bostadsbyggnadsutredningen.40 I en
bostadspolitisk proposition 1967 föreslog regeringen ett handlingsprogram för bostadsbyggandet, delvis i syfte att förbättra bostadsstandarden och avhjälpa bostadsbristen. I denna proposition lanserades ett kvalitativt och kvantitativt mål:
”hela befolkningen skall beredas sunda, rymliga, välplanerade och ändamålsenligt utrustade bostäder av god kvalitet till skäliga kostnader”. (Proposition 1967:100)
Med rymliga avsågs att man inte skulle behöva bo mer än två personer per rum, kök och ett rum oräknat. Detta mål kom sedermera att utvecklas till utrymmesnorm 2. Det är fortfarande ofta denna norm som används vid internationella jämförelser. Norm 2 innebar i praktiken att exempelvis en tvåbarnsfamilj skulle bo i minst en trerumslägenhet för att inte anses vara trångbodd. Figur 1 visar utvecklingen av trångboddheten enligt norm 2 från 1960 till 1990. Den omfattande nyproduktionen av bostäder under 1960- och tidigt 1970-tal medförde att bostadsbristen och trångboddheten minskade. År 1965 var 25 procent av alla hushåll i Sverige trångbodda enligt norm 2 och 1975 hade denna andel sjunkit till 7 procent.41
38 Andersson 2001
39 Johansson & Karlberg, 1979 40 SOU 1965:32
Figur 1.
Andel trångbodda personer enligt utrymmesnorm 2
0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 År Procent
Figur 1 visar utvecklingen av trångboddheten enligt norm 2 från 1960 till 1990. År 1960 var drygt 40 procent av befolkningen trångbodd. År 1990 hade andelen trångbodda personer enligt denna norm sjunkit till tre procent.
Källa: SCB, Folk- och bostadsräkningarna
År 1974 formulerades norm 3 av Boendeutredningen med syftet att varje barn skulle få ett eget rum.42 Enligt denna norm definieras ett hushåll som
trångbott om det finns fler än en boende per rum, kök och ett rum oräknat. Om hushållet innehåller samboende vuxna reduceras rumskravet med ett rum. En tvåbarnsfamilj skulle alltså enligt denna norm ha fyra rum och kök för att inte betraktas som trångbodd. Det helt nya med utredningens förslag var att man intresserade sig för enpersonshushållens boende.
1982 års bostadspolitiska kommitté föreslog i sitt betänkande år 1986 trångboddhetsnorm 3 som ett mål för att reducera trångboddheten:
”Norm 3 innebär att varje barn och ensamstående vuxen skall disponera eget sovrum” (SOU 1984:35, s 51)
Bostadskommittén menade att utrymmesstandarden förbättrats avsevärt under de tjugo år som gått sen norm 2 antogs av riksdagen. Utrymmes-standarden var emellertid fortfarande mycket ojämnt fördelad. Störst var skillnaderna mellan flerbostadshus och småhus samt mellan barnfamiljer och mindre hushåll. Till de mest trångbodda hörde barnfamiljerna i flerbostadshus.43 Boendekommitten ansåg att det fanns goda skäl att höja
riktmärket för vad som skall vara rimlig utrymmesstandard och skriver:
42 SOU 1974:17 43 SOU 1984:36
3 Bakgrund: Politik och normer 27
”Vi vill därvid i princip ansluta oss till boendeutredningens förslag från år 1974 och kallar den nya normen för norm 3. … Norm 3 innebär således att hushåll skall anses vara trångbodda i de fall då inte varje barn och ensamstående vuxen kan disponera ett eget rum, kök och ett rum oräknade”. (SOU 1984:36, s 276 understrykningar i original)
Detta motiveras av att trerumslägenheten inte längre kan anses vara tillräckligt stor för tvåbarnsfamiljerna och att ”enrumslägenheten är otillräcklig för många ensamboende”. Målet fastställdes av statsmakterna i en proposition år 1987 och målet att varje barn ska ha ett eget sovrum har inte ändrats sedan dess.44 Även i en proposition 1989/90 nämns målet att
varje barn ska ha eget rum:
”Bostadsbidragens uppgift är att ge ekonomiskt svaga hushåll möjligheter att hålla sig med goda och rymliga bostäder. Det mål som riksdagen ställde upp år 1987… innebär att bostadsbidragen på sikt skall byggas ut så att även de familjer som är beroende av bostadsbidrag skall kunna hålla varje barn med ett eget rum”.45
I början av 1990-talet påverkades hushållens boendekostnader av två viktiga händelser. Det ena var skatteomläggningen som innebar dels att fler tjänster momsbelades och dels till minskade underskottsavdrag. Dessa förändringar ledde till att hushållen fick bära en större andel av boendekostnaderna själva. 46 Bostadsbidragen byggdes då ut för att
kompensera för de ökade boendekostnaderna Även bostadskostnads-gränserna höjdes för att anpassas till hyrorna i nyproducerade bostäder.
Det andra var den ekonomiska krisen som samtidigt drabbade Sverige och den påföljande nedmonteringen av räntebidragen till bostäder. Krisen ledde till ytterligare påfrestningar på ekonomiskt svaga hushåll. I takt med detta och i enlighet med beslutet från 1987 höjdes inkomst- och
boendekostnadsgränserna successivt fram till och med 1996 för att ge även barnfamiljer med låga inkomster möjlighet att kunna efterfråga
nyproducerade bostäder. Ambitionen var fortfarande att säkra den
bostadsstandard som man på sikt vill nå för hela befolkningen och inte bara den standard som kortsiktigt klarar hushållens behov.
I en proposition 1995/96 skriver man att de principiella utgångspunkterna för nya regler om bostadsbidrag är att:
”[Bostadsbidragen] har haft till mål att höja bostadsstandarden, särskilt för barnfamiljer, att minska trångboddheten och att utjämna kostnadsskillnader… De ekonomiskt sämst ställda barnfamiljerna bör prioriteras”.47
Samtidigt innebar lågkonjunkturen att belastningen på statsbudgeten blev stor och 1995 tillsattes en utredning i syfte att ge förslag på hur utgifterna skulle minska. Utredningens förslag ledde fram till 1997 års regeländringar i bostadsbidragssystemet. Bidragsreglerna skulle konstrueras så att
överutnyttjande kunde förebyggas och bättre kontroll underlättas, samtidigt skulle de fördelningspolitiska målen värnas och träffsäkerheten skärpas. Regeländringarna var bland de sista åtgärderna i 90-talets budgetsanering.
44 Proposition 1986/87:48 45 Proposition 1989/90:144, s 12. 46 Englund, Hendershott och Turner, 1995 47 Proposition 1995/96:186, s 19-20.
Regeringen motiverade förändringarna med att alla grupper måste drabbas när statens utgifter skulle skäras ned.
En av de ändringar som genomfördes år 1997 var att införa individuella inkomstgränser för makar och sammanboende med barn. Skilda
inkomstgränser innebär att det årliga bostadsbidraget minskar med 20 procent av den del av vardera makens inkomst som överstiger 58 500 kronor. 48 Tidigare var inkomstgränsen 117 000 kronor för alla familjer
inklusive ensamstående föräldrar. Motivet till uppdelningen var att man inte ville finansiera hushåll där en av makarna valde att stanna hemma och inte arbeta.
Bostadsbidraget är även beroende av bostadskostnaden, som får vara högre ju fler barn familjen har. I det tidigare regelverket före 1997
uppräknades inkomstgränsen och bostadskostnadsgränsen vid beräkningen av bostadsbidraget för att bidraget inte skulle urholkas. Inkomstgränsen anpassades till löneutvecklingen och bostadskostnadsgränsen anpassades till hyresutvecklingen i samhället. I det nuvarande systemet har ingen uppräkning skett sedan 1996 och man har i praktiken avskaffat
anpassningen av bostadsbidraget till hyres- och inkomstutvecklingen. Detta är en nyhet och ett stort trendbrott i ett behovsprövat system, och har lett till avsevärda konsekvenser för bidragshushållen.49
En annan ändring i reglerna för bostadsbidrag var den nyinstiftade begränsningen av bostadsytan. I det tidigare regelsystemet fanns ingen begränsning av boytan. Ytrestriktionen innebär att man vid beräknandet av den bidragsgrundande bostadskostnaden bortser från den del av
bostadskostnaden som avser bostadsytor vilka överstiger en viss gräns. Denna gräns är beroende av antal barn i hushållet.50 Motiveringen till
införandet var att man inte ville finansiera bostadsytor som i betydande grad översteg trångboddhetsnorm 3, dvs. bostäder där varje barn har eget sovrum. Ytbegränsningen ansågs alltså motsvara norm 3 översatt till antal kvadratmeter. Den bidragsgrundande bostadsytan var dock 10 kvadratmeter generösare i propositionen än i det slutgiltiga regelverket. 51
Norm 3 nämns även i budgetpropositionen för år 2000 i samband med redovisning av utgifterna för bostadsbidrag:
”Den mest generösa av de standardnormer som preciserats i fråga om en bostads utrymmesstandard innebär att varje barn ska kunna erbjudas ett eget rum, föräldrarna ett sovrum, kök och vardagsrum oräknade. Det innebär att t.ex. en familj med ett barn, enligt normen, skall bo i tre rum och kök”. (Proposition 1999/2000:1 bilaga för utgiftsområde 18, 19)
När det gäller barn anser många det rimligt att små barn delar rum, men för äldre barn kan trångboddhet vara mer problematiskt, med tanke på t.ex. skolarbete och läxläsning. Med anledning av detta har också andel skolbarn som har eget rum kommit att användas som en nationell
trångboddhetsindikator. Denna indikator presenteras i SCB:s under-sökningar av levnadsförhållanden för barn (Barn-ULF).
48 Försäkringskassan 2004 49 Boverket / Enqvist 2006 50 Försäkringskassan 2004 51 Proposition 1995/96:186
3 Bakgrund: Politik och normer 29
Mot bakgrund av denna historiska översikt kan vi studera utvecklingen de senaste 25 åren i figur 2 som visar andelen trångbodda enligt norm 3. Sedan normen formulerades som ett mål för bostadspolitiken i mitten av 1980-talet har den genomsnittliga andelen trångbodda legat relativt konstant kring 15 procent.
Figur 2.
Andel trångbodda personer 16–84 år enligt norm 3
0 5 10 15 20 25 19 80-81 19 82-83 19 84-85 19 86-87 19 88-89 19 90-91 19 92-93 19 94-95 19 96-97 19 98-99 20 00-01 20 02-03 2004 År Procent
Figur 2 visar utvecklingen de senaste 25 åren. Sedan norm 3 formulerades som ett mål för bostadspolitiken i mitten av 1980-talet har den genomsnittliga andelen trångbodda legat relativt konstant runt 15 procent.
Källa: SCB, ULF
Vilken betydelse har målen i praktiken?
Förutom Försäkringskassans föreskrifter är det två lagar som påverkar de trångboddas situation, Lagen om kommunernas bostadsförsörjningsansvar och Socialtjänstlagen. Här följer en kortfattad sammanfattning av i vilken mån dessa tillsammans med Socialtjänstens allmänna råd, reglerar individens eller hushållets rätt till en viss utrymmesstandard. Lagen om kommunernas bostadsförsörjningsansvar
Lagen om kommunernas bostadsförsörjningsansvar (SFS 2000:1383) förtydligar kommunernas skyldighet att planera för sin bostadsförsörjning för att alla i kommunen ska kunna leva i goda bostäder:
”Varje kommun skall planera bostadsförsörjningen i syfte att skapa förutsättningar för alla i kommunen att leva i goda bostäder och för att främja att ändamålsenliga åtgärder för bostadsförsörjningen förbereds och genomförs.”
Denna lagstiftning formulerar ett vitt förhållningssätt till boendefrågor och trångboddhet men någon målsättning för minsta acceptabla
Socialtjänstlagen
I Socialtjänstlagens kapitel 4 ”Rätten till bistånd” nämns att den person som mottar bistånd ska kunna tillförsäkras en skälig levnadsnivå:
”Den enskilde skall genom biståndet tillförsäkras en skälig levnadsnivå. Biståndet skall utformas så att det stärker hans
eller hennes möjligheter att leva ett självständigt liv.” (SFS 2001:453)
Lagen definierar dock inte vad en ”skälig levnadsnivå” innebär och det finns inte någon definition av vad en skälig utrymmesstandard skulle kunna vara.
Socialstyrelsens allmänna råd om ekonomiskt bistånd
I dessa allmänna råd ges rekommendationer till stöd för bedömningen av den enskildes rätt till bistång enligt Socialtjänstlagen. Här nämns att extra ekonomisk hjälp ska kunna ges till dem som får ekonomiskt bistånd vid bland annat trångboddhet:
”Om den som får ekonomiskt bistånd har ett önskemål om att flytta till ett dyrare boende, bör socialnämnden ge bistånd beräknat på den nya boendekostnaden under förutsättning att flyttningen är nödvändig för att den enskilde skall uppnå en skälig levnadsnivå. Det kan t.ex. gälla vid trångboddhet
…För att ett hushåll inte skall anses trångbott bör det, utom för ensamstående utan barn, ha sovrum utöver vardagsrum och kök eller kokvrå. Två barn bör kunna dela sovrum. Med beaktande av stigande ålder och personlig integritet, bör barn emellertid inte behöva dela sovrum. Vuxna som inte är sambor bör inte behöva dela sovrum
…Vid bedömningen av vad som är skälig boendestandard vid byte till dyrare bostad bör utgångspunkten vara vad en låginkomsttagare på orten normalt har möjlighet att kosta på sig.” (SOSFS 2003:5)
Boendekostnaderna tillhör alltså skäliga kostnader som ligger utanför riksnormen. Man bedömer att två små barn bör kunna dela rum och lämnar till socialförvaltningen att bedöma vilka barn som kan få sova i eget rum. Inom socialförvaltningen gör man bedömningen att barn även vid sju års ålder kan dela rum. Varje enskilt fall innebär en unik bedömning och några fasta gränser för vid vilken ålder barn bedöms behöva eget rum finns inte. Faktorer som syskon, om barnen är av samma kön, åldersskillnad, m.m. påverkar bedömningen i hög grad.
När det gäller bedömning av skälig boendestandard görs inte heller i förarbetena någon närmare precisering av begreppen ”låginkomsttagare” eller ”orten”.52 Det kan vara så att de enda lediga bostäderna finns i
nybyggda områden med höga hyror. Därför rekommenderar Socialstyrelsen att man utgår från de faktiska kostnaderna och behovet av boende. Detta innebär dock ingen rättighet för den som får bistånd att få ekonomisk hjälp vid höjda boendekostnader i samband med flytt på grund av exempelvis trångboddhet.
Sammanfattning
Det bostadspolitiska målet om att det inte bör vara fler än två boende per rum, kök och ett rum oräknade, vilket motsvarar trångboddhetsnorm 2, ger ingen juridisk rättighet för den enskilde och det finns ingen myndighet som
3 Bakgrund: Politik och normer 31
ansvarar för att det uppfylls för varje enskilt hushåll. I vissa kommuner har trångboddhet periodvis ansetts vara ett skäl till förtur i bostadskön, men detta har i så fall varit något som kommunen själv beslutat.
Det har funnits målsättningar om utrymmesstandard, men dessa har aldrig haft karaktär av formell rättighet för individer eller skyldigheter för staten och kommunerna.53 Tabell B1 i bilaga 1 visar en översikt över hur dessa
målsättningar har omformulerats till definitioner av trångboddhet vilka i sin tur har använts som mått på trångboddhet i statistiska sammanhang.
33
4
Trångboddhet i statistiken
Trångboddheten inom EU
Det genomsnittliga antalet personer per lägenhet (dwelling) var 2.9 bland 25 länder i Europa år 1980. Sverige hade lägst siffra med 2.3 personer per lägenhet, medan Spanien låg högst med 3.9. År 2003 hade genomsnittet inom EU minskat till 2.4 personer per lägenhet. Sverige låg återigen lägst med 2.1 och Polen högst med 3.0 personer per lägenhet.54 Även om det är
ett annat jämförelsemått än trångboddhetsnormen uppvisar denna statistik alltså en svag trend i Europa mot minskad trångboddhet de senaste drygt tjugo åren. Dessutom ligger siffrorna väldigt nära varandra mellan länderna.
Tittar vi på europeisk statistik över trångboddhet (fler än 1 person per rum) ligger Sverige relativt väl till i ”trångboddhetsligan”. För samtliga hushåll är EU-genomsnittet 10 procent år 1999 och Sverige ligger
tillsammans med Belgien och Tyskland på delad tredje plats med 5 procent efter Nederländerna och Storbritannien. Statistik för samtliga hushåll är inte tillgänglig efter 1999, men däremot statistik för gruppen av hushåll med en inkomst som ligger under 60 procent av medianinkomsten.
Statistik visar att för denna grupp av låginkomsthushåll ligger Sverige på femte plats (se bilaga 1, tabell B3). Observera att detta ger en grov bild av läget inom EU när det gäller trångboddhet. Intressant att notera är att de mycket tätbefolkade länderna Nederländerna och Belgien har en lägre andel trångbodda än Sverige, samtidigt som de har i stort sett lika många personer per lägenhet. Detta skulle kunna bero på att dessa länder har mindre rum i lägenheterna och fler rum per lägenhet, men enligt statistiken ligger antalet rum per lägenhet ganska jämnt med 3.8 för Danmark, 4.2 för Sverige och Nederländerna, 4.3 för Belgien, 4.4 för Tyskland och 4.7 för Storbritannien. Antalet kvadratmeter per person ligger på runt 40 för Tyskland och
Nederländerna, runt 44 för Sverige och Storbritannien och runt 50 för Danmark.55
När det gäller hur stor andel barn som har eget rum finns internationell statistik från år 2001/2002 i en studie utgiven av
54 Boverket 2005, tab 3.6 55 Boverket 2005, tab 2.2
organisationen, där den studie av Statens Folkhälsoinstitut ingår som vi hänvisade till tidigare.56 Där framgår det att i Danmark och Norge har 93.6
respektive 92.9 procent av barnen eget rum. Sverige ligger på tredje plats med 91.3 procent. Därefter ligger Nederländerna (90.6 procent), Finland (85.4 procent) och Tyskland (83.5 procent). Genomsnittet för de drygt trettio länder som är med i studien ligger på 74.7 procent. Längre fram i detta kapitel redovisar vi mer detaljer kring trångboddhet bland barn i Sverige.
Trångboddhet i Sverige:
Officiell statistik och andra källor
Den officiella statistik över trångboddhet som redovisas för perioden 1945-1990 baseras på folk- och bostadsräkningarna från Statistiska centralbyrån.
Denna typ av totalundersökningar har inte genomförts sedan 1990 och den officiella statistiken över trångboddhet för perioden efter 1990 bygger på urvalsundersökningar. Två undersökningar vilka tar upp trångboddhet är Hushållens ekonomi (HEK) med redovisning på hushållsnivå och
Undersökningarna av levnadsförhållanden (ULF) med redovisning på individnivå. Observera att undersökningarna av levnadsförhållanden (ULF) bygger på intervjuer i ett rikstäckande sannolikhetsurval av personer mellan 16-84 år. De redovisade siffrorna är således skattningar med en viss
felmarginal som beror dels på procenttalets storlek och dels på antalet intervjuade. Detta innebär begränsningar, i synnerhet vid nedbrytning av statistiken på mindre grupper. Med trångboddhet menar vi alltså
trångboddhet enligt norm 3 (se tabell B1 i bilaga 1).
Trångboddhet och jämställdhet
Som vi beskrivit tidigare kan en högre grad av subjektiv trångboddhet förväntas bland kvinnor på grund av de könsroller kvinnor har inom hushållet och samhället. Statistiken visar emellertid att i genomsnitt är andelen trångbodda högre bland män (16 procent) än bland kvinnor (14 procent). Andelen trångbodda ligger något högre bland män än bland kvinnor för alla åldersgrupper utom två. I åldern 25–34 år ligger andelen trångbodda högre bland kvinnor, vilket kan förklaras med att det är den barnafödande åldern. I åldern 75–84 år ligger också andelen högre bland kvinnor, vilket är svårare att förklara. Möjligen kan det ha att göra med att livslängden är högre bland kvinnor. I gruppen ensamstående utan barn är andelen trångbodda 29 procent bland män jämfört med 21 procent bland kvinnor. Förhållandet är omvänt i gruppen ensamstående med barn, där andelen trångbodda är 40 procent bland kvinnor och 26 procent bland män. I övriga hushållstyper finns inga tydliga skillnader mellan könen.
