Effektivisering av bygglovsprocessen : En undersökning bland sökande i Enköpings kommun

EFFEKTIVISERING AV

BYGGLOVSPROCESSEN

En undersökning bland bygglovssökande i Enköpings kommun

AMANDA NIDMARK

Akademin för ekonomi, samhälle och teknik Kurs: Examensarbete, byggnadsteknik Kurskod: BTA205

Ämne: Byggnadsteknik Högskolepoäng: 15 hp

Program: Högskoleingenjörsprogrammet i byggnadsteknik

Handledare: Maher Azaza Examinator: Bozena Guziana Datum: 2020-06-14

ABSTRACT

Purpose: The purpose of this study was to identify perceived shortcomings in the process of building permits in municipality of Enköping from former customers’ perspective. The study also looked at if the content of the legislation made it difficult for the municipality to improve the process. Based on the identified shortcomings of the process a number of concrete

improvement suggestions are presented that the municipality can use in future work to reach more satisfied customers and a more efficient process. Methods: To identify the perceived shortcomings a digital survey was sent to former customers in which they were asked about their experience and what could have made it better. Furthermore, an interview was made with the head of the building permits department to get an additional perspective on how the process works and what shortcomings are already known. The interview also helped to get the opinion of the municipality about the content of the legislation and if it makes their work easier or harder. Results: The results of the survey showed that five main areas were

experienced as negative or difficult; the time-limit, the application documentation, the interpretation of the legislation, the fees and the ways to contact the department. The

suggested improvements regarded an update of the information on the website, an increased efficiency in the channels of communication and a larger accessibility, structured work on consensus in interpretations of legislation and an increase of the digital services.

Conclusions: The way to a more effective building permit process is not simple and many different factors can affect a costumer’s experience. By providing easy accessible and easy understandable information as well as digital services for the customers the time-limit of the process decreases. By creating a common interpretation of legislation between co-workers within the department and good ways for the costumer to communicate with the municipality many misunderstandings and a lot of frustration and potential delays can be avoided.

Keywords: Building permit process, legislation, customer survey, time-limit, efficiency, digital services, communication, municipality

FÖRORD

Det här examensarbetet genomfördes våren 2020 som sista del inför en

högskoleingenjörsexamen på Mälardalens Högskola. Kursen omfattade 15 hp och avslutade högskoleingenjörsprogrammet i byggnadsteknik på 180 hp.

Jag vill tacka Enköpings kommun och bygglovschef Christina Gortcheva som gett mig

möjlighet att genomföra detta arbete och som hjälpt och stöttat mig under arbetets gång. Jag vill också tacka min handledare Maher Azaza och examinator Bozena Guziana vid

Mälardalens Högskolan för bra feedback och vägledning i skrivandet.

Sist men inte minst vill jag tacka alla respondenter i enkätundersökningen som genom sin tid och sitt engagemang gjort detta arbete möjligt.

Västerås i juni 2020

SAMMANFATTNING

Detta examensarbete grundar sig i problematiken kring bygglovsprocessen som många i byggbranschen upplever som byråkratisk och oförutsägbar. I en tid där tids- och

kostnadseffektivitet är en avgörande del av ett byggprojekts framgång så kan just bygglovsprocessen vara svår att förhålla sig till då den kan ta olika lång tid och tolkningsutrymmen i lagstiftningen kan leda till oklara besked och oförutsägbarhet. Syftet med arbetet är att identifiera de brister som sökande i Enköpings kommun upplever med bygglovsprocessen. Utifrån de resultat som framkommit så presenteras konkreta förslag som kommunen kan använda sig av i framtida förbättringsarbeten. Syftet med arbetet är också att klargöra om några av de upplevda bristerna kan kopplas till plan- och

bygglagstiftningens utformning, vilken skulle kunna hindra kommuner från att vidta åtgärder som underlättar för den som söker bygglov.

För att identifiera de upplevda bristerna i kommunens bygglovsprocess har flera metoder använts. En digital enkät genomfördes där ett urval av de som fått bygglov beviljat under andra halvan av 2019 fick besvara frågor om hur bygglovsprocessen upplevts. 55 personer deltog i undersökningen vilket gav en svarsfrekvens på 47 %. Utöver enkätstudien så har en intervju gjorts med Enköpings kommuns bygglovschef för att få ytterligare perspektiv på bygglovsprocessens och lagstiftningens brister.

Utifrån enkätsvaren så har fem huvudområden i processen identifierats som bristfälliga. Handläggningstiden upplevdes av många som för lång i förhållande till den åtgärd som bygglov söks för, även om kommunen håller sig till de lagstadgade handläggningstiderna. Många upplevde det också som svårt att veta vilka handlingar och uppgifter som skulle skickas in med ansökan till kommunen och flera ansåg att kommunen ofta kräver orimligt mycket dokumentation. Det upplevdes också som svårt att få bra svar på frågor som omfattas av bedömning i det enskilda fallet. Där ansåg många att svaren kunde skilja sig åt beroende på vem som fick frågan. Flera tyckte att bygglovsavgiften var orimlig, ofta kopplat till vilken åtgärd som bygglov söktes för. Det sista området som upplevdes som bristfälligt var

kontakten och kommunikationen med tjänstemännen på kommunen. Det upplevdes av många som svårt att komma i kontakt med handläggarna. E-post fungerade generellt bättre än telefon, men många föredrog telefonkontakt då risken för missförstånd upplevdes som mindre.

Utifrån de upplevda bristerna kunde åtgärder inom fyra huvudområden presenteras. För att förenkla den sökandes eget informationssökande så bör webbplatsen uppdateras så att informationen överensstämmer med det handläggarna säger. Utökade

kommunikationsmöjligheter, främst i form av telefontider, var något som många sökande upplevde hade underlättat processen. Att kommunen över förvaltningsgränser och inom avdelningen arbetar med gemensamma tolkningar av lagstiftningen skulle skapa en större trygghet och ett ökat förtroende för myndigheten. Sen behöver kommunen se över de digitala tjänsterna som tillhandahålls då flera sökande upplevde dessa som bristfälliga.

Slutsatsen som kan dras av arbetet är att det är svårt att hitta en eller ett fåtal enskilda lösningar som kommer att göra alla nöjda. Gällande lagstiftningen anser sig majoriteten av

de som deltog i enkätundersökningen vara helt eller delvis insatta och relativt trygg med vad lagstiftningen förväntar sig. Däremot tycks missnöjet i större grad rikta sig mot

tjänstemännens tolkningar och bedömningar. Bland de sökande skapas en osäkerheten kring att i förväg inte kunna vara säker på att en ansökan som själv bedömts som tillräcklig

kommer att godkännas av kommunen. Detta gör det svårt att planera för ett projekt, såväl tidsmässigt som ekonomiskt.

Det kan dock konstateras att kommunaktionen mellan kommunen och den som söker i många fall kan vara avgörande för hur den sökande kommer att uppleva hela

bygglovsprocessen. En längre handläggningstid eller en dyrare avgift än väntat verkar vara lättare att acceptera om den sökande tidigt fått kontakt med sin handläggare och information om hur processen kommer att gå till.

Nyckelord: bygglov, bygglovsprocess, brister, effektivisering, plan- och bygglagen, enkätundersökning, handläggningstid, kommun

INNEHÅLL

3.1.1 Äldre plan- och bygglagen ... 7

3.1.2 Plan- och bygglagen ... 8

3.1.3 Ändringar av plan- och bygglagen ... 8

3.1.3.1. SFS 2014:477 ...8 3.1.3.2. SFS 2017:266 och SFS 2017:267 ...9 3.1.3.3. SFS 2017:424 ...9 3.1.3.4. SFS 2018:674 ...9 3.1.3.5. SFS 2018:1136 ... 10 3.1.3.6. SFS 2018:1324 ... 10 3.1.3.7. SFS 2019:412 ... 10 3.1.3.8. SFS 2020:13 ... 10 3.1.3.9. SFS 2020:53 ... 11 4 AKTUELL STUDIE ... 12

4.1 Miljö- och byggnadsnämnden ...12

4.1.1 Byggavdelningen ...12

4.2 Bygglovsprocessen i Enköpings kommun ...12

4.2.2 Ansökan om bygglov ...13

4.2.3 Granskning av ärenden ...14

4.2.4 Beslut om bygglov och fakturering ...14

4.2.5 Tekniska handlingar ...15

4.2.6 Granskning av tekniska handlingar ...15

4.2.7 Tekniskt samråd ...15 4.2.8 Startbesked ...16 4.2.9 Påbörja åtgärden ...16 4.2.10 Arbetsplatsbesök ...16 4.2.11 Slutsamråd ...16 4.2.12 Begäran om slutbesked ...16 4.2.13 Slutbesked ...17 4.2.14 Ta i bruk ...17

5 RESULTAT OCH ANALYS ... 18

5.1 Upplevda brister i bygglovsprocessen ...18

5.1.1 Handläggningstiden ...18

5.1.2 Ansökan och handlingar ...19

5.1.3 Tolkning av PBL och BBR ...22

5.1.4 Bygglovsavgiften ...23

5.1.5 Kontakt och kommunikation ...23

5.2 Statistiska jämförelser och samband ...26

5.2.1 Ansökan och handlingar ...26

5.2.2 Fullständig ansökan ...26

5.2.3 Handläggningstiden ...28

5.3 Brister i plan- och bygglagens utformning ...29

5.4 Förbättringsåtgärder ...30

5.4.1 Uppdatera webbplatsen ...31

5.4.2 Förbättra kommunikationsmöjligheterna...31

5.4.3 Arbeta med samsyn och gemensamma tolkningar inom avdelningen och inom kommunen ...31 5.4.4 Digitala tjänster ...31 6 DISKUSSION... 32 6.1 Resultat ...32 6.2 Metodval ...33 6.2.1 Enkätundersökning ...33 6.2.2 Intervju ...34

7 SLUTSATSER ... 35

8 FÖRSLAG TILL FORTSATT ARBETE... 37

REFERENSER ... 38

BILAGA 1: ENKÄTFRÅGOR ... 40

BILAGA 2: INTERVJUFRÅGOR ... 45

BILAGA 3: EGNA SVAR I ENKÄTUNDERSÖKNING ... 46

FIGURFÖRTECKNING

Figur 2. Handläggningstiden i ärendet var rimlig. ... 18

Figur 3. Handläggningstid av ärende. ...19

Figur 4. Lätt att ta reda på om åtgärden krävde bygglov. ... 20

Figur 5. Lätt att ta reda på vad ansökan skulle innehålla. ... 20

Figur 6. Tydligt vad som skulle redovisas på handlingarna. ...21

Figur 7. Lätt att ta reda på utformningskrav och tekniska egenskapskrav. ... 22

Figur 8. Utformningskraven och tekniska egenskapskravens rimlighet. ... 22

Figur 9. Rimlighet i bygglovsavgiften. ... 23

Figur 10. Möjlighet att komma i kontakt med handläggare. ... 24

Figur 11. Information från handläggare. ... 24

Figur 12. Hittat information på kommunens webbplats. ... 25

Figur 13. Ärendetyp bland de som upplevde svårigheter att veta om åtgärden krävde bygglov. ... 26

Figur 14. Rimlighet i utformningskrav och tekniska egenskapskrav bland de som upplevde svårigheter att veta om åtgärden krävde bygglov. ... 26

Figur 15. Avgiftens rimlighet i ärenden med en fullständig ansökan. ... 27

Figur 16. Avgiftens rimlighet i ärenden där ansökan behövde kompletteras. ... 27

Figur 17. Handläggningstidens rimlighet i ärenden med en fullständig ansökan. ... 27

Figur 18. Handläggningstidens rimlighet i ärenden där ansökan behövde kompletteras. ... 27

Figur 19. Handläggningstidens rimlighet bland de som har sökt bygglov i Enköpings kommun tidigare. ... 28

Figur 20. Handläggningstidens rimlighet de som inte har sökt bygglov i Enköpings kommun tidigare. ... 28

Figur 21. Ärendetyp bland de som upplevde handläggningstiden som helt eller delvis rimlig. ... 29 Figur 22. Ärendetyp bland de som upplevde handläggningstiden inte eller inte alls rimlig. .. 29

FÖRKORTNINGAR

Förkortning Beskrivning BBR Boverkets byggregler

PBL Plan-och bygglagen

1

INLEDNING

Med dagens strävan efter tids- och kostnadseffektivt byggande kan såväl stora som små projekt få problem vid förseningar eller oförutsedda händelser. En del av byggprocessen som många uppfattar som oförutsägbar är processen att söka bygglov. Andersson och Stiller (2014) beskriver att det är alltifrån handläggningstider till handläggares kompetens som bedöms som faktorer till en negativ syn av bygglovsprocessen. Många upplever att kommuners hantering av ärenden medför osäkerheter kring tidplaner och påverkar byggprojekt ekonomiskt.

1.1

Bakgrund

Allt byggande regleras i plan- och bygglagen, PBL, (SFS 2010:900). Bestämmelserna i lagen syftar till att ”med hänsyn till den enskilda människans frihet, främja en samhällsutveckling med jämlika och goda sociala levnadsförhållanden och en god och långsiktigt hållbar

livsmiljö för människorna i dagens samhälle och för kommande generationer” (SFS 2010:900, 1 kap. 1 §).

Med antagandet av den nya plan- och bygglagen (SFS 2010:900) år 2011 så var strävan att uppnå en enklare plan- och bygglag vilket skulle leda till, bland annat, en effektiviserad bygglovsprocess (prop. 2009/10:170 s. 126 f.).

Nya PBL har gällt i knappt 10 år och trots det upplever Enköpings kommuns bygglovschef C. Gortcheva (personlig kommunikation 2020-05-27) brister i kunskapen hos de som söker bygglov, både privatpersoner och större företag. Endast en bråkdel av de ansökningar som kommer in till Enköpings kommun avseende bygglovspliktiga åtgärder varje år kan bedömas som kompletta direkt. Detta leder till längre handläggningstider och ökade kostnader för såväl kommunen som för de som söker.

En effektivare plan- och bygglag (2013) genomfördes på uppdrag av den svenska regeringen.

Rapporten är en del av statens offentliga utredningar (SOU) och syftet var att se över

plangenomförandelagstiftningen för att göra den tydligare, effektivare och mer transparent. Utredningen utvidgades senare till att även omfatta andra områden i syfte att förenkla och förkorta plan- och byggprocessen.

I rapporten En effektivare plan- och bygglag (2013) beskrivs att plan- och byggprocessen upplevs som trög och ineffektiv och Andersson och Stiller (2014) kan bekräfta den

upplevelsen bland många som söker bygglov. Handläggningstiden upplevs av många som orimligt lång vilket påverkar projekts tidsplan och därmed ekonomi. Många som söker bygglov känner en frustration över det tolkningsutrymme som lagstiftningen medger där

olika handläggare kan lämna olika besked om vilka handlingar och uppgifter som ska lämnas in.

Med jämna mellanrum görs uppdateringar av lagen för att förenkla bygglovsförfarandet. Samtliga ändringar redovisas på Regeringskansliets rättsdatabaser (u.d.). Många genomförs i syfte att effektivisera och korta ner byggprocessen genom exempelvis att åtgärder som

tidigare var bygglovspliktiga undantas från bygglovsplikten. Det har också skett förtydliganden gällande när handläggningstider börjar löpa och incitament i form av reducerad avgift för överskriden handläggningstid, bland flera.

Eftersom att bygglovsprocessen är en stor och avgörande del i byggandet i Sverige så ligger det såväl i regeringens som i de sökande och kommunernas intresse att lagstiftningen ska vara tydlig och att processen ska vara så enkel som möjligt. Trots de ändringar av plan- och bygglagen som görs så upplever Enköpings kommuns bygglovschef C. Gortcheva (personlig kommunikation 2020-05-27) att många sökande vaggas in i en falsk tro att processen och lagstiftningen är enkel, men att många senare blir förvånad över vad som krävs. Många upplever då istället att processen är byråkratisk och inte förenlig med dagens tidseffektiva byggande. Samtidigt säger hon att handläggare ofta upplever hård press och att

lagstiftningens utformning med ökad tidspress i ärendehanteringen riskerar att ske på bekostnad av kvaliteten i handläggningen.

Fokus i detta arbete är att mer konkret ta reda på vad den sökande kan uppfatta som svårt och otydligt och hur kommunen kan förändra sin process för att hantera dessa brister.

1.2

Syfte

Syftet med detta arbete är att identifiera upplevda brister i Enköpings kommuns bygglovsprocess och att presentera konkreta förbättringsförslag som kommunen kan använda sig av i framtida förbättringsarbeten. Syftet är också att ta reda på om det finns samband mellan det som en sökande upplever som en brist i processen och bestämmelser i plan- och bygglagen, som kommunerna inte kan påverka. Fokus ligger på hur sökande har upplevt hanteringen i sina egna ärenden och vad som hade förenklat eller underlättat processen.

1.3

Frågeställningar

• Hur ser bygglovsprocessen i Enköpings kommun ut?

• Vilka är de huvudsakliga bristerna i bygglovsprocessen som sökanden upplever i Enköpings kommun och vad beror dessa brister på?

• Vilka åtgärder kan förenkla bygglovsprocessen för sökande i Enköpings kommun? • Finns det bestämmelser i plan- och bygglagen som försvårar en förenkling av

1.4

Avgränsning

Arbetet avgränsas till bygglovsprocessen för nybyggnad, tillbyggnad och ändring i Enköpings kommun. Fokus ligger på de bygglovsbeslut som meddelades under den andra halvan av 2019. De tillfrågade kommer att vara både privatpersoner och företag. Privatpersoner och företag inkluderas i studien då åsikterna om vart processen brister kan variera beroende på om respondenten har sökt bygglov tidigare eller inte och om den sökt i en privat roll eller som företagare.

2

METOD

Examensarbetet bygger på en litteraturstudie och en fallstudie.

2.1

Litteraturstudie

Det fakta som ligger till grund för examensarbetet kommer främst ifrån digitala källor men också från rapporter och tidigare studier. De digitala källorna avser information om lagar, förordningar och propositioner som rör ämnet, men också texter och artiklar från Boverket. Kommunens egen webbplats har använts för att få en bild av den nuvarande information som i första hand når ut till sökande i kommunen.

2.2

Fallstudie

Arbetet bygger på en fallstudie av bygglovsprocessen i Enköpings kommun. I Enköping arbetas det med att förbättra olika sätt att kommunicera och förmedla information till de som söker bygglov, men andelen kompletta ärenden som inkommer fortfarande är låg.

2.2.1

Enkätundersökning

Genom att en digital enkät skickats ut till sökande som nyligen fått bifall på sin ansökan om nybyggnad, tillbyggnad eller ändring så skapas en bra förutsättning att få en bild av hur processen fungerar idag.

Enkätens frågor har utformats för att ge en helhetsbild av processen från första kontakt med kommunen till startbesked i ärendet. För att kunna göra rättvisa och statistiska jämförelser av enkätsvaren så har frågorna formulerats som ett påstående där respondenten fått

betygsätta hur väl påståendet stämmer med dennes upplevelse. De flesta frågorna har utformats med fem svarsalternativ där respondenten å ena sida kunnat ange att den helt instämde med påståendet, å andra sidan att den inte alls instämde med påståendet. Det mittersta svarsalternativet var helt neutralt och benämndes som ”varken eller”.

Några av frågorna kompletterades med en möjlighet att formulera ett eget svar och några utformades som en helt öppen fråga där det endast fanns möjlighet att besvara frågan med egna ord. Detta för att kunna föra ett bättre resonemang kring och göra en bättre analys av resultatet. De egenformulerade svaren hjälpte också till vid utformningen av

förbättringsförslagen.

Urvalet av ärenden gjorde att enkäten skickades till 124 personer via e-post den 23 april 2020. Några e-postadresser var ur funktion vilket ledde till att 117 personer mottog

information om enkäten. I meddelandet poängterades att svaren redovisas och analyseras i en sammanställd form. Detta i förhoppning att fler skulle känna sig bekväma att delta om de fick vara anonyma.

Av dessa 117 personer så valde sammanlagt 55 personer att delta i enkäten, vilket gav en svarsfrekvens på 47 %. Efter första utskicket hade 40 personer deltagit i enkäten. En påminnelse skickades ut till samtliga utvalda den 3 maj 2020 där det informerades att enkäten kommer att avslutas den 7 maj 2020. Ytterligare 15 personer deltog i enkäten innan den stängdes ner.

En analys gjordes gällande vilka delar av bygglovsprocessen som respondenterna haft sämst upplevelse av och dessa områden presenteras i arbetets resultatdel. En analys gjordes också av om bristerna enbart kunde kopplas till kommunens hantering av ärendena eller om de även kunde kopplas till lagstiftningens utformning. Enkätfrågorna redovisas i bilaga 1.

2.2.1.1.

Svarspersoner

I enkätens första del besvarades bakgrundsfrågor om bland annat sökandens roll i ärendet, ålder, kön och tidigare erfarenheter av att söka bygglov.

Antal

(stycken) Procentuell andel (%)

Roll Privatperson 38 69,1 Företagare 16 29,1 Branschperson/ exploatör 3 5,5 Kön Kvinna 13 23,6 Man 42 76,4 Ålder 18-30 7 12,7 31-40 12 21,8 41-50 22 40,0 51-65 7 12,7 65+ 7 12,7

Procentandelen för angiven roll överskrider 100 % då vissa av respondenterna fyllt i att de haft mer än en roll i det aktuella ärendet.

31 stycken (56,4 %) av de svarande hade sökt bygglov i Enköpings kommun tidigare och 11 stycken (20 %) hade tidigare erfarenhet av att söka bygglov i andra kommuner.

Av de svarande ansåg sig 23 stycken (41,8 %) vara väl insatta i plan- och bygglagen och lagstiftningen kring bygglov. 12 stycken (21,8 %) ansåg sig inte alls insatta i lagstiftningen medan resterande 20 personer (36,4 %) ansåg sig vara delvis insatta.

2.2.2

Intervju

En intervju med Enköpings kommuns bygglovschef Christina Gortcheva genomfördes den 27 maj 2020 och frågorna som ställdes under intervjun finns redovisade i bilaga 2.

Syftet med intervjun var att komplettera den information som fanns tillgänglig på internet med faktiska erfarenheter om hur bygglovsprocessen fungerar i praktiken. En bygglovschef får ta del av många sökandes klagomål och åsikter och får därmed sannolikt en gedigen bild av hur kopplingen mellan sökande, processen och lagstiftningen ser ut i verkligheten. Frågorna utformades för att besvara arbetets frågeställningar, men på ett öppet sätt för att även få ta del av egna tankar och idéer från en person med lång erfarenhet av att arbeta med bland annat plan- och bygglovsfrågor.

Intervjun genomfördes i ett sent skede av arbetet för att frågeformuleringarna skulle kunna kopplas till de inkomna enkätsvaren. På så sätt skulle ett större djup i arbetets analyser och diskussioner kunna uppnås och fler aspekter på frågorna skulle kunna inkluderas.

3

ÄMNESMÄSSIG REFERENSRAM

Med arbetets centrala delar om lagstiftning och bygglovsprocessen som utgångspunkt presenteras här den ämnesmässiga referensramen.

3.1

Bygglagstiftningen i Sverige

I slutet av 1800-talet infördes den kommunala planläggningen. Syftet var att styra det annars relativt fria byggandet genom att skilja på byggnadskvarter och allmänna platser.

Lagstiftaren ville säkerställa att det fanns plats för bland annat kommunikationer och parker. Inte förrän i början på 1900-talet började industrimark brytas ut från den resterande

byggnadsmarken och på 1930-talet kom mer detaljerade bestämmelser. Det gjordes skillnad på platser som var avsedda för bostadsändamål och platser avsedda för kontor och handel. Egenskapskrav blev vanligare och för bostäder tillkom bestämmelser om solljus,

entréförhållanden, bullerdämpning, lägenhetsindelning och bevarande (Boverket, 2014).

3.1.1

Äldre plan- och bygglagen

Boverket (2014) redogör för Sveriges historiska utveckling av att reglera byggande med planbestämmelser fram till den lagstiftning som gäller idag. År 1987 infördes plan- och bygglagen (SFS 1987:10) vilken innebar en ökad möjlighet till reglering, men också ökade skyldigheter. Lagen medförde införandet av en planeringsprocess där tidig samordning mellan olika intressen skulle förhindra konflikter i ett senare skede vid byggande och förändring av mark- och vattenområdens användning. Lagen medförde också en decentralisering där ansvarsfördelningen mellan stat, kommun och övriga parter förtydligades. Staten behöll bara sin makt över riksintressen, frågor som berör flera kommuner samt de frågor som direkt har påverkan på människors hälsa och säkerhet. De tidigare planinstrumenten ersattes med översiktsplan och detaljplan. Kommunerna blev nu skyldiga att upprätta dessa planer där den planerade användningen av mark- och

vattenområden skulle redovisas, med hänsyn tagen till aktuella riksintressen.

Planbestämmelserna kunde anpassas efter specifika områden med möjlighet att reglera vad som är lovpliktigt men också genom att införa bestämmelser för skydd och varsamhet. Ett ökat medborgarinflytande och en utökad sakägarkrets i planeringsprocessen skulle leda till rättssäkrare beslut där de som påverkades av ett besluts innehåll gavs möjlighet att komma med invändningar samt att överklaga beslutet. Ett av lagens stora syften var att ge den enskilda människan större frihet, men också mer ansvar.

Boverket (2014) klargör också att regleringen av byggnaders tekniska utförande ingick i plan- och bygglagen fram till 1995 då den bröts ur och infördes i en ny lag. Lagen om tekniska egenskapskrav för byggnadsverk (SFS 1994:847) bidrog till en helt förändrar hantering av lov, tillsyn och kontroll där byggherren fick ett ännu större ansvar.

3.1.2

Plan- och bygglagen

Den 2 maj 2011 trädde en ny plan- och bygglag (SFS 2010:900) i kraft efter proposition 2009/10:170 med namnet En enklare plan- och bygglag. Den ersatte både den äldre plan- och bygglagen (SFS 1987:10) och lagen om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk (SFS 1994:847). Lagen tillkom efter ett stort antal utredningar och syftet var att plan- och byggprocessen skulle förenklas samtidigt som kontrollen av byggandet skulle skärpas ytterligare (Boverket, 2019a).

Med den nya lagstiftningen kom också ökade krav på hänsyn till såväl miljö- som klimataspekter vid projektering och byggande. Det tidigare kravet på bygganmälan före byggstart ersattes med att startbesked krävs innan en bygg-, rivnings- eller markåtgärd påbörjas och för att ett byggnadsverk ska få tas i bruk krävs ett slutbesked. Även ökade tillgänglighetskrav infördes. I samband med handläggning av bygglovsärenden ska kommunen pröva om en byggnad uppfyller kravet på tillgänglighet och användbarhet för personer med nedsatt rörelse- och orienteringsförmåga (Boverket, 2014).

Idag ställs krav på att kontrollansvariga och sakkunniga ska vara certifierade och den tidigare sanktionsavgiften har ersatts av möjligheten att ta ut en byggsanktionsavgift (Boverket, 2019a).

3.1.3

Ändringar av plan- och bygglagen

Sedan införandet av plan- och bygglagen (SFS 2010:900) har ett femtiotal ändringar av lagen gjorts (Regeringskansliets rättsdatabaser, u.d.). Ändringarna medför att paragrafer ändras, tillkommer eller tas bort, men lagen är fortfarande uppbyggd på samma sätt som innan. Här redovisas ett urval av de ändringar som gjorts med huvudsakligt syfte att förbättra eller förenkla plan- och bygglovsprocessen. Lagändringarna föregås av propositioner där förslaget och syftet till ändringen redovisas.

3.1.3.1.

SFS 2014:477

En av de större förändringar som har gjorts är lagändringen SFS 2014:477. Enligt

propositionen (Prop. 2013/14:127) var förslaget att ta bort lovplikten för ytterligare några åtgärder i syfte att förenkla regelverket. Det ansågs omotiverat ur samhällets perspektiv att kräva bygglov för vissa åtgärder då de inte bedömdes vara avgörande för att säkerställa att bebyggelsen utvecklas på ett lämpligt och hållbart sätt.

Ändringen medförde skapandet av de så kallade ”attefallsreglerna”. På en fastighet med ett befintligt en- eller tvåbostadshus får komplementbyggnader och mindre bostäder om

sammanlagt 25 kvadratmeter uppföras utan bygglov. Ett befintligt en- eller tvåbostadshus får göra en tillbyggnad på högst 15 kvadratmeter. På en- och tvåbostadshus får två takkupor uppföras och det sista som propositionen föreslog var att enbostadshus ska kunna inredas med ytterligare en bostad utan bygglov. Dessa lovfria åtgärden ska kunna uppföras i strid mot gällande detaljplan (Prop. 2013/14:127).

3.1.3.2.

SFS 2017:266 och SFS 2017:267

Migrationskrisen i Europa 2015 följdes av en proposition (Prop. 2016/17:137) avseende en ändring av tidsbegränsade bygglov för bostäder. Lagen syftade till att på ett snabbt sätt kunna möta en stor bostadsbrist i Sverige där den ordinarie plan- och byggprocessen inte kunden tillgodose behovet fullt ut. Den nya paragrafen kompletterar det permanenta bostadsbyggandet och förenklar möjligheten att uppföra tidsbegränsade bostäder. Lagen styrs av möjligheten att återställa marken där åtgärden utförts snarare än av huruvida åtgärden är av tillfällig karaktär som gäller för vanliga tidsbegränsade bygglov. Lagen upphöra att gälla den 1 maj 2023 enligt SFS 2017:267.

3.1.3.3.

SFS 2017:424

Propositionen (Prop. 2016/17:151) föreslår dels åtgärder för att effektivisera planprocessen, men förslaget innehåller även ytterligare åtgärder som skall undantas från bygglovsplikten. Undantagen gäller för ändring av en- och tvåbostadshus yttre utseende. Bygglov ska inte behövas för att byta färg, fasadbeklädnad eller taktäckningsmaterial på del av byggnad som vetter mot kringbyggd gård inom detaljplanerat område. Mindre tillbyggnader som

balkonger, burspråk och uppstickande byggnadsdel för en- och tvåbostadshus inom detaljplanerat område blir också bygglovsfria.

Förslagen i propositionen grundar sig i Boverkets rapport En effektivare plan- och bygglag (2013). Uppdraget som Boverket fick från regeringen bottnar i den stora bostadspolitiska satsningen med åtgärder för fler bostäder. Enligt propositionen (Prop. 2016/17:151) är en del av satsningen fler bygglovsbefriade åtgärder. Resonemanget var att syftet med

bygglovsplikten är att en byggnadsåtgärd ska vara lämplig ur en mängd avseenden, bland annat ur samhällets och grannars syn. Med samma resonemang bedöms att bygglovsplikten också måste kunna minskas för de åtgärder som inte bedöms ha en påverkan på samhället eller grannar.

3.1.3.4.

SFS 2018:674

Med införandet av den nya förvaltningslagen (SFS 2017:900) så infördes att beslut inte är verkställbara förrän de vunnit laga kraft. Enligt tidigare praxis så har bygg-, rivnings- och marklov varit möjliga att verkställa innan de har vunnit laga kraft. Därför föreslår

propositionen (Prop. 2017/18:240) att plan- och bygglagen (SFS 2010:900) ska införa en egen bestämmelse avseende just verkställighet för att inte omfattas av förvaltningslagens bestämmelse. Den nya bestämmelsen ska innebära att fyra veckor efter att ett beslut om bygg-, rivnings- och marklov har kungjorts får beslutet verkställas. På så sätt ska möjligheten att överklaga och skapa ett yrkande om inhibition av ett beslut kunna göras innan beslutet får verkställas. På så sätt försäkras också att ett beslut hinner bli föremål för överprövning innan åtgärden är påbörjad.

Om beslutet krävs för ett väsentlig allmänt eller enskilt intresse så ska byggnadsnämnden få bestämma att ett beslut får verkställas tidigare än fyra veckor efter kungörelse (Prop.

3.1.3.5.

SFS 2018:1136

Med denna lagändring infördes striktare bestämmelser och incitament för att hålla tidsfrister med hjälp av avgiftsreduktion. Enligt propositionen (Prop. 2017/18:210) syftar ändringen till att tydliggöra när en tidsfrist börjar löpa och att motivera byggnadsnämnder att hålla

tidsfristerna som tidigare kunnat överskridas utan konsekvens.

Enligt Boverket (2019b) ska byggnadsnämnden reducera sin avgift för handläggning av ärenden om lov, förhandsbesked eller anmälan om den beslutade tidsfristen överskrids. Reduktionen avser en femtedel per påbörjad överskriden vecka. Trots bestämmelsen gäller fortfarande plan- och bygglagens (SFS 2010:900) krav på skyndsam handläggning.

3.1.3.6.

SFS 2018:1324

För att möta miljökrav och underlätta omställning till förnybar el föreslås att solceller inom detaljplanelagt område som följer byggnadens form ska undantas från bygglovsplikten. Enligt propositionen (Prop. 2017/18:197) syftar även bestämmelsen till att förenkla

bygglovsprocessen genom att ge ökat ansvar till den enskilda fastighetsägaren och på så sätt lätta arbetsbördan för byggnadsnämnderna och rättsväsendet.

3.1.3.7.

SFS 2019:412

Ytterligare större frihet för den enskilde fastighetsägaren föreslås i propositionen Större

frihet att bygga altaner (Prop. 2018/19:112 ). Förslaget gäller för befintliga en- och

tvåbostadshus och tillhörande komplementbostadshus. Undantaget från bygglovsplikten ska gälla för uppförande av altaner inom 3,6 meter från bostadshuset, men de får inte vara högre än 1,8 meter och ska placeras minst 4,5 meter från fastighetsgränsen. Åtgärden ska få strida mot detaljplan och områdesbestämmelser.

Enligt propositionen (Prop. 2018/19:112 ) ska även altaner som enligt praxis inte omfattats av plan- och bygglagen (SFS 2010:900) få strida mot detaljplan och områdesbestämmelse så länge de uppförs inom 3,6 meter från bostadshuset.

3.1.3.8.

SFS 2020:13

Med lagändringen 2014 (SFS 2014:477) där bygglovbefrielse medgavs för bland annat komplementbyggnader och mindre bostäder om max 25 kvadratmeter var syftet bland annat att underlätta för bostadsbyggande i Sverige. Den nya propositionen (Prop. 2019/20:31) föreslår nu en utökning av komplementbostadshusen från 25 till 30 kvadratmeter. Ändringen tros leda till att fler väljer att uppföra denna typ av bostäder när en större bostadsyta medger en högre boendekvalitet.

Propositionen (Prop. 2019/20:31) syftar dock endast till att utöka arean för de

komplementbyggnader som uppförs som bostäder. För övriga komplementbyggnader gäller de tidigare 25 kvadratmetrarna.

3.1.3.9.

SFS 2020:53

Med anledning av Corona-pandemin med start 2019 kom en proposition (Prop.

2019/20:152) med förslag att ge regeringen ett normgivningsbemyndigande att undanta bestämmelser i plan- och bygglagen (SFS 2010:900) i särskilda fall. Dessa särskilda fall gäller vid spridning av samhällsfarlig sjukdom som leder till att åtgärder skyndsamt behöver vidtas för att byggnader och lokaler inom hälso- och sjukvård ska räcka till.

Propositionen (Prop. 2019/20:152) föreslår bland annat att undantag från bygg-, rivnings- och marklov ska kunna medges. Det ska finnas en proportionalitet mellan de undantag som görs och deras syfte och de undantag som görs får bara gälla under en begränsad tid.

4

AKTUELL STUDIE

I kapitlet beskrivs hur Enköpings kommun arbetar med bygglovsfrågor. Nämndens uppdrag och organisation beskrivs samt byggavdelningens områden och arbetsfördelning.

Frågeställningen om kommunens bygglovsprocess besvaras här.

4.1

Miljö- och byggnadsnämnden

På Enköpings kommuns webbplats (u.d.a) beskrivs att Miljö- och byggnadsnämnden arbetar med flera lagstiftningar, bland annat med plan- och bygglagen och miljöbalken. Gällande plan- och bygglagen så är nämndens uppdrag att verkställa kommunens

myndighetsutövande gällande bygglovsprövning och byggnadstillsyn.

Miljö- och byggnadsnämnden består av förtroendevalda politiker samt en förvaltning med ett sextiotal tjänstemän fördelade på tre avdelningar: miljöavdelningen, kart- och

GIS-avdelningen och byggGIS-avdelningen.

4.1.1

Byggavdelningen

Enköpings kommuns bygglovschef C. Gortcheva (personlig kommunikation 2020-05-27) beskriver att byggavdelningen i första hand arbetar med frågor som rör bygglov och byggnadstillsyn. Avdelningen hanterar också strandskyddsdispenser.

På avdelningen jobbar tre arbetsgrupper: koordinatorer som arbetar administrativt med bland annat registrering av ärenden och expediering av beslut, bygglovshandläggare som arbetar med prövning av bygglovs- och strandskyddsärenden samt en del byggnadstillsyn och inspektörer som arbetar med den tekniska granskningen och byggnadstillsyn. Sammanlagt arbetar ett tjugotal medarbetare på byggavdelningen.

4.2

Bygglovsprocessen i Enköpings kommun

Bygglovsprocessen i Enköpings kommun kan beskrivas i fjorton steg, varav elva steg gäller för samtliga bygglovsärenden oavsett svårighetsgrad. Detta illustreras i figur 1. Stegen ger en generell överblick av hur bygglovsprocessen går till i Enköpings kommun, men stegen kan variera beroende på ärendets omfattning och komplexitet (Enköpings kommun, u.d.b).

Figur 1. Bygglovsprocessen i Enköpings kommun, från idé till slutbesked. (Enköpings kommun, u.d.b)

4.2.1

Bygga något som kräver bygglov

Att bygga nytt, ändra eller riva kräver oftast bygglov. De bygglovspliktiga åtgärderna regleras i 9 kapitlet 2 § plan- och bygglagen (SFS 2010:900). I plan- och bygglagen (SFS 2010:900) definieras en byggnad som en bestående konstruktion med tak eller tak och väggar, vars syfte är att människor kan uppehålla sig i den. Byggnaden kan vara placerad på mark, helt eller delvis under mark eller på en viss plats i vatten.

En ändring av en byggnad kan innebära åtgärder som exempelvis förändrar en byggnads funktion, användningssätt eller utseende (SFS 2010:900, 1 kap. 4 §). En tillbyggnad är en utökning av en byggnads volym, oavsett i vilken riktning utökningen sker (Boverket, 2019d).

4.2.2

Ansökan om bygglov

En ansökan om bygglov eller förhandsbesked ska lämnas in skriftligen. Ansökan ska innehålla alla handlingar som behövs för prövningen, till exempel kartor, ritningar och beskrivningar. Om en kontrollansvarig krävs i ärendet så ska byggherren lämna förslag på vem som ska utföra uppdraget. Om ansökan avser en mindre åtgärd som tillbyggnad eller annan ändring av en- eller tvåbostadshus som inte kräver kontrollansvarig ska handlingar som krävs för startbesked lämnas in (SFS 2010:900, 9 kap. 21 §). Alla ritningar ska vara fackmannamässigt utförda och skalenliga (Enköpings kommun, u.d.b).

4.2.3

Granskning av ärenden

Kommunens webbplats (u.d.b) förklarar att handläggaren hos byggnadsnämnden har i uppgift att granska den inkomna ansökan. Av handlingarna ska det tydligt framgå vad åtgärden är och det ska vara möjligt att granska ansökan mot detaljplanebestämmelser och utformningskrav.

I detaljplanen anges vilket ändamål som ett visst markområde har. Det kan dels gälla för till exempel bostäder, industri eller handel, men det kan också finnas regler kring byggnaders och markområdens storlek, placering och utformning. Om fastigheten ligger utanför

detaljplanerat område eller områdesbestämmelse så bedöms först om åtgärden är lämplig för den valda platsen. I lämplighetsprövningen tas bland annat hänsyn till landskapsbild och till områden utpekade som särskilt värdefulla ur kulturhistoriskt perspektiv på regional eller riksnivå. Strandskydd, närhet till forn- och kulturlämningar, buller, påverkan på miljö och påverkan på omgivning är exempel på andra frågor som utreds. Om platsen är lämplig görs en noggrannare granskning av handlingarna (Enköpings kommun, u.d.b).

Under ärendegranskningen bedöms det om åtgärden uppfyller krav avseende bland annat utformning och tillgänglighet. Att avfallshantering går att lösa, att tomtens utformning medför tillräcklig yta för in- och utfart, lassning och lossning, att en enskild avloppslösning medför framkomst för slambil etc. Att alla bostadsfunktioner finns och att tillgänglighetskrav i och utanför bostaden uppfylls (Enköpings kommun, u.d.b).

Om någon handling eller uppgift saknas i ansökan så föreläggs sökanden att inkomma med komplettering. Om föreläggandet meddelas senast tre veckor från inkommen ansökan, eller då sökanden senast inkommit med nytt underlag på eget initiativ, så börjar

handläggningstiden att gälla från den dagen då ansökan bedöms vara komplett (SFS 2010:900, 9 kap. 27 §).

Om kompletterande handlingar inte inkommer i tid kan ärendet avvisas utan åtgärd vilket innebär att ärendet avslutas utan fortsatt handläggning. Ärendet kan också avgöras i

befintligt skick, vilket kan leda till ett avslag (SFS 2010:900, 9 kap. 22 §). Från att ett ärende bedöms som komplett ska nämnden meddela om bygglov eller förhandsbesked inom 10 veckor. Tidsfristen kan förlängas en gång med högst 10 veckor om handläggningen eller utredningen i ärendet kräver det (SFS 2010:900, 9 kap. 27 §).

4.2.4

Beslut om bygglov och fakturering

På kommunens webbplats (u.d.) beskrivs att ett beslut i ett bygglovsärende ska meddelas senast 10 veckor från att ärendet är komplett. Ett beslut måste inte vara positivt, utan det kan även röra sig om en avvisning där underlaget är för bristfälligt för att en bedömning ska kunna göras. Det kan också vara ett avslag där underlaget är tillräckligt, men där åtgärden i sig inte kan medges, exempelvis på grund av att det strider mot detaljplanen. Ett beslut kan fattas på olika nivåer beroende på omfattning eller typ av beslut. Ett enklare ärende beslutas på delegation av en tjänsteman, beslutet kallas då delegationsbeslut. Ett mer komplext ärende beslutas av miljö- och byggnadsnämnden. Tjänstemannen har då förberett ett förslag

till beslut, en tjänsteskrivelse, som presenteras för miljö- och byggnadsnämnden. På sammanträdet fattar politikerna i nämnden beslut i ärendet.

Beslutet delges och meddelas till sökande och berörda sakägare i ärendet, till exempel fastighetsägare och grannar. Efter att beslutet meddelas finns tid för överklagan innan beslutet vinner laga kraft. Vem som helst kan överklaga, men det är överprövningsinstansen som bedömer om den klagande kan anses vara berörd av åtgärden och ha rätt att överklaga eller inte. Även du som sökande har möjlighet att överklaga beslutet om du inte är nöjd med utfallet, avgiften eller liknande. Efter att ett beslut fattas så skickas en faktura till angiven fakturamottagare. Avgiften baseras på plan- och bygglovstaxan som är beslutad av kommunfullmäktige i Enköpings kommun. Efter positivt beslut får åtgärden verkställas tidigast fyra veckor (SFS 2010:900, 9 kap. 42 a §) efter att beslutet har kungjorts i Post- och Inrikes Tidningar. Om startbesked inte meddelas tillsmmans med bygglovet så måste även startbesked inväntas innan åtgärden kan påbörjas (Enköpings kommun, u.d.b).

4.2.5

Tekniska handlingar

Om startbesked inte meddelats i samband med beviljat bygglovet så kommer tekniska handlingar och ritningar att begäras in efter beviljat bygglov. De tekniska handlingarna ska redovisa att den åtgärd som ska genomföras uppfyller de tekniska egenskapskraven som anges i plan- och bygglagen (SFS 2010:900, 8 kap. 4 §). Beroende på ett ärendes komplexitet begärs olika typer av handlingar men detaljritningar, tillgänglighetsutlåtande,

konstruktionsritning och fuktsäkerhetsprojektering är exempel på handlingar som kan krävas för att startbesked ska kunna meddelas (Enköpings kommun, u.d.b).

4.2.6

Granskning av tekniska handlingar

I den tekniska granskningen kontrolleras att de inskickade handlingarna i tillräcklig grad redovisar att de tekniska egenskapskraven är uppfyllda. Det som granskas är bland annat tillgänglighet, brand, bärförmåga och säkerhet vid använding. Om det saknas handlingar eller uppgifter så föreläggs den sökande att inkomma med kompletteringar. Kompletta teknsika handlingar är en förutsättnig för att tekniskt samråd ska kunna hållas (Enköpings kommun, u.d.b).

4.2.7

Tekniskt samråd

Det tekniska samrådet hålls tillsammans med byggherren, kontrollansvarig och en inspektör från kommunen. Beroende på ärendets komplexitet kan byggherren eller inspektören välja att kalla andra berörda eller sakkunniga till mötet. Samrådet syftar till att planera och

organisera kommande arbete. Inskickade handlingar och förslag till kontrollplan gås igenom och arbetsplatsbesök diskuteras och planeras (Boverket, 2015).

Det tekniska samrådet protokollförs och upplysningar lämnas till byggherren. Det är viktigt att veta att kommunens tjänstemän inte får agera konsulter utan det yttersta ansvaret för att lagar och regler följs är alltid byggherrens (Enköpings kommun, u.d.b).

4.2.8

Startbesked

När det tekniska samrådet hållits, protokoll är skrivet och samtliga parter är överens om det planerade tillvägagångssättet meddelar byggnadsnämnden startbesked. Det innebär att åtgärden får börja utföras (Enköpings kommun, u.d.b).

Ett startbesked innehåller en fastställd kontrollplan som ska gälla för projektet, villkor för en eventuell utstakning, vilka handlingar som ska lämnas in till nämnden för att erhålla

slutbesked och, om det behövs, upplysningar om krav som ställs från andra lagstiftningar (Boverket, 2019c).

4.2.9

Påbörja åtgärden

När startbesked meddelats får byggherren påbörja åtgärden. Beslutet vinner dock inte laga kraft förrän fyra veckor efter att bygglovsbeslutet är fattat. Om åtgärden påbörjas utan startbesked riskeras en byggsanktionsavgift (Enköpings kommun, u.d.b).

4.2.10

Arbetsplatsbesök

För åtgärder som enligt plan- och bygglagen (SFS 2010:900) kräver tekniskt samråd krävs också minst ett arbetsplatsbesök. På platsbesöket kontrolleras att bygget utförs i enlighet med beviljat bygglov och den fastställda kontrollplanen (Enköpings kommun, u.d.b)

.

4.2.11

Slutsamråd

Ett slutsamråd avslutar de flesta ärenden som omfattas av ett tekniskt samråd. Slutsamrådet hålls innan slutbesked meddelas och på samrådet har byggherren i uppgift att redovisa att allt som beslutats i bygglov och startbesked är genomfört och uppfyllt. Slutsamrådet efterföljs av ett protokoll som skickas ut till berörda parter och där meddelas även om byggherren behöver komplettera med något för att slutbesked ska kunna ges (Enköpings kommun, u.d.b).

4.2.12

Begäran om slutbesked

Alla åtgärder som omfattas av startbesked kräver också slutbesked. I startbeskedet och i protokollet från ett eventuellt slutsamråd står angivet vad byggherren behöver visa för att slutbesked ska kunna ges. Byggherren begär slutbesked när samtliga krav och villkor är uppfyllda (Enköpings kommun, u.d.b).

4.2.13

Slutbesked

När byggnadsnämnden bedömer att samtliga krav och villkor är uppfyllda meddelas slutbesked för åtgärden och byggnaden eller åtgärden kan tas i bruk. Om byggnaden eller åtgärden tas i bruk utan slutbesked riskeras en byggsanktionsavgift (Enköpings kommun, u.d.b).

4.2.14

Ta i bruk

När slutbesked meddelats är det okej att börja använda det som åtgärden avser (Enköpings kommun, u.d.b).

5

RESULTAT OCH ANALYS

I detta avsnitt presenteras arbetets resultat. Med hjälp av svaren från enkätundersökningen redovisas de brister som sökande upplevt med bygglovsprocessen i Enköpings kommun, ett resonemang förs kring de statistiska jämförelser och samband som går att utläsa från

resultatet och kopplingar görs till plan- och bygglagens utformning. Här presenteras också de konkreta förbättringsförslag som kommunen kan använda sig av i förbättringsarbeten.

5.1

Upplevda brister i bygglovsprocessen

Utifrån de inkomna svaren på enkätens frågor så presenteras här de områden där sökande upplevt störst brister och svårigheter i processen att ansöka om bygglov. I bilaga 3 finns de fullständiga svaren till de enkätfrågor där respondenterna fått möjlighet att svara med egna ord.

5.1.1

Handläggningstiden

Av de som deltog i enkäten så uppgav drygt hälften (51,1 %) att handläggningstiden helt eller delvis upplevdes som rimlig i det egna ärendet. 28,9 % upplevde att handläggningstiden var orimlig och 20 % upplevde varken eller. Resultatet presenteras i figur 2.

Figur 2. Handläggningstiden i ärendet var rimlig.

Trots det relativt positiva resultatet på handläggningstidens rimlighet så uppgav drygt en tredjedel (37,8 %) att handläggningstiden i deras ärende, räknad från att ärendet var komplett, tog 10 veckor eller mer. Det innebär att majoriteten av de ärendena som ingick i enkätundersökningen (minst 62,2 %) höll sig inom den lagstadgade handläggningstiden på 10 veckor.

Figur 3. Handläggningstid av ärende.

Av de 28,9 % som upplevde att handläggningstiden i ärendet var orimlig så svarade 84,6 % att handläggningstiden var 10 veckor eller mer. Majoriteten av de som uppgav att

handläggningstiden var orimlig var privatpersoner (69,2 %). Endast en

exploatör/branschperson (7,7 %) och 3 företagare (23,1 %) uppgav detsamma.

Majoriteten av dessa uppgav också att handläggningstiden haft negativ påverkan på deras projektplan avseende tid, ekonomi och nöjdhet hos kunder. Främst handlade det om långa handläggningstider som orsakade förseningar och ekonomiska förluster i projekten. Vissa upplevde att de bara väntat länge på att få beslut medan andra uppgav att det varit

omständligt med vilka handlingar som skulle lämnas in vilket medfört många kompletteringsrundor.

5.1.2

Ansökan och handlingar

Att ta reda på om åtgärden som skulle utföras krävde bygglov upplevdes av de som deltog i enkäten som lätt. Majoriteten (55,6 %) instämde helt på frågan om det var lätt att ta reda om åtgärden krävde bygglov. Endast 13,3 % instämde inte på frågan.

Figur 4. Lätt att ta reda på om åtgärden krävde bygglov.

Frågan utformades med ett fält för egna kommentarer. De flesta som upplevde att det var lätt att ta reda på hade antingen en entreprenör hjälpt till eller så hade de fått fram

informationen på kommunens webbplats eller i kontakt med handläggare. En respondent nämner dock att det kan vara svårt att veta hur just Enköpings kommun ställer sig i vissa frågor där det finns tolkningsutrymme.

Nästa steg i processen är att ta reda på vilka handlingar som skall skickas in till kommunen. På frågan om det var lätt att ta redan på vilka handlingar som skulle skickas in med ansökan så stämde majoriteten in.

Figur 5. Lätt att ta reda på vad ansökan skulle innehålla.

57,8 % av respondenterna tyckte att det var lätt att ta reda på vilka handlingar som skulle skickas in med ansökan. 22,2 % upplevde att det varken var lätt eller svårt och 20 % tyckte att det inte var lätt att veta vad som skulle skickas in i just deras ärende.

När den sökande vet vilka handlingar som ska skickas in så behöver den även veta vilken information som skall redovisas på handlingarna.

Figur 6. Tydligt vad som skulle redovisas på handlingarna.

På denna fråga uppgav 15,6 % att de inte upplevde det som tydligt vad handlingarna skulle innehålla. 66,7 % instämde med att det var tydligt vad handlingarna skulle visa. 17, 8 % upplevde att det varken var tydligt eller otydligt vad handlingarna skulle redovisa. Av de som deltog i enkäten var det dock endast 26,7 % som lämnade in en fullständig ansökan direkt. Övriga 73,4 % behövde inkomma med kompletterande handlingar eller uppgifter för att ärendet skulle bedömas som komplett.

På frågan om det var lätt att ta reda på vilka utformningskrav och tekniska egenskapskrav som åtgärden skulle uppfylla så svarade 46,7 % att de helt eller delvis höll med om att det var lätt. Drygt en fjärdedel (26,7 %) upplevde att det varken var lätt eller svårt och de resterande 26,7 % upplevde inte att det var lätt att ta reda på.

Figur 7. Lätt att ta reda på utformningskrav och tekniska egenskapskrav.

På frågan om de utformningskrav och tekniska egenskapskrav som ställs var rimliga så svarade knappt hälften (46,7 %) att de instämde helt eller delvis att kraven som ställdes på åtgärden i deras ansökan var rimliga. 24,5 % instämde inte i att kraven upplevdes som rimliga.

Figur 8. Utformningskraven och tekniska egenskapskravens rimlighet.

Följdfrågan var mer specifikt vad respondenten upplevt som orimliga krav att ställa på den egna åtgärden. En del av synpunkter som kom in var kopplade till åtgärdens komplexitet. Sökande tyckte att kommunen borde skilja på om det gäller ett stort flerbostadshus eller om det gäller åtgärder på en vanlig villa. Att nivån på handlingar i större grad borde anpassas efter hur avancerad och omfattande åtgärden är.

Flera påpekade också att tolkningen av plan- och bygglagen är väldigt hård i Enköpings kommun. Handlingar från stora husleverantörer som blivit godkända i andra kommuner blev inte godkända i Enköping utan revidering.

5.1.3

Tolkning av PBL och BBR

I flera av enkätfrågorna där det öppnats upp för respondenten att lämna egna kommentarer så framfördes att tolkningsmånen i PBL och BBR kan upplevas som problematisk för den som söker bygglov. Dels så upplevs att det kan vara svårt att ta reda på om en åtgärd

överhuvudtaget kräver bygglov eftersom att lagstiftningen medger tolkning och bedömning i det enskilda fallet. Det upplevs också som att denna tolkning och bedömning kan skilja beroende på vem som får frågan. Det kan vara olika svar från olika förvaltningar inom kommunen, men svaren kan också variera mellan olika handläggare vilket gör att ett bygglovsbeslut kan vara helt beroende av vilken handläggare som tilldelats ärendet.

En respondent i enkätundersökningen som har erfarenhet av att söka bygglov i andra

kommuner upplevde att PBL tolkas ovanligt hårt just i Enköping. Detta har ställt till problem vid bygge av kataloghus då en byggnad som utan problem fått bygglov i en annan kommun inte klarat sig genom prövningen i Enköping utan korrigering.

Ordet byråkrati uppkommer bland de inskickade svaren där respondenten syftar på att mer förståelse från kommunens sida skulle underlätta bostadsbyggandet åt kommunens invånare.

5.1.4

Bygglovsavgiften

På frågan som gällde rimligheten i avgiften som kommunen fakturerade för bygglovsbeslutet så tyckte knappt hälften (44,4 %) att avgiften inte var rimlig.

Figur 9. Rimlighet i bygglovsavgiften.

Endast 11,1 % höll helt med om att avgiften för åtgärden var rimlig.

En sökande tycker att avgiften borde vara mycket lägre för byggnadsåtgärder som utförs på befintliga byggnader.

5.1.5

Kontakt och kommunikation

De avslutande frågorna i enkätundersökning gällde kontakten som den sökande haft med kommunen under ärendets gång. Åsikterna bland de respondenterna var blandade kring huruvida det var lätt att komma i kontakt med kommunen och om kommunen kunde tillhandahålla svar på de frågor som ställdes.

Figur 10. Möjlighet att komma i kontakt med handläggare.

Mer än hälften (57,8 %) uppgav att det helt eller delvis var lätt att komma i kontakt med en handläggare vid behov. 28,9 % tycker inte att det var lätt.

Figur 11. Information från handläggare.

När den sökande kommit i kontakt i med en handläggare så upplevde 42,2 % att de fått all den information som de eftersökt. 33,3 % upplevde att de till viss del fick sina frågor besvarade. 8,9 % upplevde inte att de fick sina frågor besvarade vid kontakt med handläggare.

En klar majoritet, 82 %, av respondenterna i enkätundersökningen hade någon gång under bygglovsprocessen vänt sig till kommunens webbplats för att söka fram information.

Figur 12. Hittat information på kommunens webbplats.

Endast 14 % kunde få sina frågor helt besvarade via webbplatsen och drygt hälften (55,8 %) kunde få delar av sina frågor besvarade. 9,3 % kunde inte få fram något av den information som eftersöktes via webbplatsen.

De som inte hittade den eftersökta informationen på Enköpings kommuns webbplats uppgav att de istället vänt sig till Boverkets webbplats, andra kommuners webbplatser eller direkt till PBL för söka information. Flera uppgav också att de granskat gamla ärenden för att ta reda på vad som gäller och att de tagit hjälp av bekanta. Flera vände sig också till kommunens Kontaktcenter eller direkt till handläggare med sina frågor.

Av de som angav att de sökt och funnit information på webbplatsen fanns det de som trots allt fått kompletteringsbrev där uppgifterna i brevet inte motsvarade den informationen som funnits tillgänglig på webbplatsen.

Av de som deltog i enkätundersökningen hade knappt en fjärdedel, 24 %, varit i kontakt med kommunen genom att besöka Öppet hus. Endast hälften av de som besökt Öppet hus uppgav att de fått den hjälp de sökte.

Bland de egna kommentarer som kom in var det många som berörde brister med den

information som kommunen tillhandahåller och kommunikationen med kommunen. Många framför att det är svårt att komma i kontakt med handläggare på grund av att de inte har telefontider hela dagarna. Det har varit lättare att komma i kontakt med dem via mail, men det upplevs som lättare för missförstånd när kommunikation sker i text och att det tar längre tid. Det framförs också att vissa upplevt en nonchalans hos personalen och att mer

hjälpsamhet och ett bättre bemötande hade varit uppskattat. Det påpekas också brister i de digitala hjälpmedlen som kommunen tillhandahåller. Det har varit svårt att skicka in handlingar via e-tjänsterna och det slutar ofta med att de får skicka in via mail ändå.

5.2

Statistiska jämförelser och samband

I denna del av arbetet redovisas och diskuteras de statistiska samband som kan dras utifrån de svar som lämnats i enkätundersökningen. Övergripande jämförelser görs mellan de olika svarsgrupperna och olika ärendetyper.

5.2.1

Ansökan och handlingar

Att ta reda på om en åtgärd kräver bygglov eller inte kan i vissa fall vara svårt, framförallt om den sökande inte har sökt bygglov tidigare eller anser sig vara bekant med lagstiftningen. Av de som besvarade enkäten så upplevde endast 13,3 % att det var svårt att veta om åtgärden krävde bygglov från början. I figur 13 kan utläsas att majoriteten (50 %) av de som upplevde denna svårighet sökte för ändring av en befintlig byggnad. I figur 14 visas att 50 % av de som upplevde det som svårt att veta om åtgärden krävde bygglov också upplevde att de

utformningskrav och tekniska egenskapskrav som ställdes på åtgärden var helt eller delvis orimliga. Resterande 50 % uppgav att det varken tyckte de var rimliga eller orimliga. Ingen av de svarande uppgav att kraven var rimliga.

5.2.2

Fullständig ansökan

Om en ansökan från början är fullständig så kan upplevelsen av bygglovsprocessen vara mer positiv och upplevas som lättare än om den sökande behövt komplettera sin ansökan i efterhand.

Av de som deltog i enkätundersökningen uppgav 26,7 % att deras ansökan var komplett direkt. Av dessa ansåg sig 83,3 % vara väl eller delvis väl insatta i plan- och bygglagen och lagstiftningen kring bygglov. Det var även 58,3 % som hade tidigare erfarenhet av att söka bygglov i Enköpings kommun.

Av de 73,3 % uppgav att det behövde komplettera sin ansökan för att få den godkänd så uppgav 72,7 % att de anser sig vara väl eller delvis väl insatt i plan- och bygglagen och lagstiftningen kring bygglov. 51,5 % hade sökt bygglov i Enköpings kommun tidigare.

Figur 13. Ärendetyp bland de som upplevde svårigheter att veta om åtgärden

krävde bygglov.

Figur 14. Rimlighet i utformningskrav och tekniska egenskapskrav bland de som upplevde

svårigheter att veta om åtgärden krävde bygglov.

Det kan alltså inte utläsas någon större skillnad mellan upplevd kunskapsnivå, tidigare faktisk erfarenhet och huruvida den sökande inlämnat en fullständig ansökan. Däremot ses intressanta skillnader mellan upplevd rimlighet i handläggningstiden och avgiften i

förhållande till om den sökande behövde komplettera sin ansökan för att få den godkänd eller inte.

I figur 15 och figur 16 kan utläsas mycket små skillnader mellan de som upplevde avgiften som orimlig. 41,7 % av de med fullständig ansökan och 43,8 % av de som behövde

komplettera uppger att avgiften inte var rimlig.

Däremot upplever en större andel av de med en fullständig ansökan att avgiften varit helt eller delvis rimlig. 41,7 % av de med en fullständig ansökan var positivt inställda till avgiften medan endast 28,2 % av de som behövde komplettera upplevde samma sak.

Desto större skillnader går att utläsa när det kommer till upplevelsen av handläggningstiden mellan de olika grupperna.

I figur 17 och figur 18 kan utläsas att hela 75 % av de med en fullständig ansökan upplevde handläggningstiden som helt eller delvis rimlig till skillnad från de som behövde komplettera sin ansökan där 43,8 % uppgav samma sak.

Av de med en fullständig ansökan upplevde endast 16,7 % att handläggningstiden var orimlig medan andelen var 31,3 % för de som behövde komplettera.

Figur 15. Avgiftens rimlighet i ärenden

med en fullständig ansökan. Figur 16. Avgiftens rimlighet i ärenden där ansökan behövde kompletteras.

Figur 17. Handläggningstidens rimlighet i

Sammantaget kan det konstateras att en negativare inställning till både handläggningstid och bygglovsavgift finns bland de som behövde komma in med kompletterande handlingar.

5.2.3

Handläggningstiden

Att en sökande upplever handläggningstiden som rimlig eller orimlig kan dels ha att göra med om den sökande har tidigare erfarenheter av att söka bygglov, men den kan också ha att göra med vilken typ av åtgärd som bygglov söks för. En person som inte söker bygglov för första gången kan jämföra en tidigare positiv eller negativ upplevelse med den nuvarande. Den faktiska handläggningstiden behöver därför inte ha en koppling till den sökandes upplevelse.

I figur 19 och figur 20 kan utläsas en skillnad av den upplevda rimligheten mellan de med och utan tidigare erfarenhet av att söka bygglov i Enköpings kommun. Bland de som upplevt handläggningstiden som helt eller delvis rimlig så är skillnaden marginell (52 % för de med tidigare erfarenhet och 50 % för de utan tidigare erfarenhet). Däremot är missnöjet större bland de som har tidigare erfarenhet av att söka bygglov i kommunen. Hela 40 % av de med tidigare erfarenhet av bygglovsprocessen i Enköpings kommun upplever handläggningstiden som orimlig. Av de som är obekanta med processen i kommunen är det endast 15 % som upplever handläggningstiden som orimlig.

Figur 19. Handläggningstidens rimlighet bland de som har sökt bygglov i

Enköpings kommun tidigare.

Figur 20. Handläggningstidens rimlighet de som inte har sökt bygglov i Enköpings kommun

En- och tvåbostadshus samt fritidshus var överrepresenterade bland de som upplevde en orimlig handläggningstid. 61,5 % av de missnöjda sökte för dessa byggnadstyper medan 47,8 % av de som upplevt en rimlig handläggningstid sökte för samma byggnadstyper.

83,3 % av ansökningarna för en- och tvåbostadshus samt fritidshus har sökts av

privatpersoner. Av dessa uppger 50 % att de sökt bygglov i Enköpings kommun tidigare och 12,5 % att de sökt bygglov i en annan kommun tidigare. Ändå anser sig 79,2 % vara väl eller delvis väl insatta i plan- och bygglagen och lagstiftningen kring bygglov.

Den kategorin som inte alls finns representerade bland de som upplevt en orimlig handläggningstid är industri. Åtgärder på denna typ av byggnader har i

enkätundersökningen endast sökts av företagare eller branschperson/exploatör, men omfattat både nybyggnad, tillbyggnad och ändring. 75 % av de som sökt ansåg sig vara helt eller delvis väl insatt i plan- och bygglagen samt lagstiftningen kring bygglov, men 50 % angav att de sökt bygglov i Enköpings kommun tidigare och endast 25 % hade erfarenhet av att söka bygglov i en annan kommun.

5.3

Brister i plan- och bygglagens utformning

Även om inga av de svar som inkommit i enkäten direkt pekar på brister i lagstiftningen eller i lagstiftarens intentioner, utan snarare på brister hos kommunen och tjänstemännen som yrkesutövare, så kan kopplingar göras till lagstiftningens utformning.

Öppningsparagrafen i PBL beskriver, som tidigare nämnts, att lagen syftar till att ”med hänsyn till den enskilda människans frihet, främja en samhällsutveckling med jämlika och goda sociala levnadsförhållanden och en god och långsiktigt hållbar livsmiljö för

människorna i dagens samhälle och för kommande generationer”, (SFS 2010:900, 1 kap.1 §).

Figur 21. Ärendetyp bland de som upplevde handläggningstiden som

helt eller delvis rimlig.

Figur 22. Ärendetyp bland de som upplevde handläggningstiden inte

Lagstiftaren beskriver hur mer frihet till den enskilde ska kunna gynnas, samtidigt som det leder till ett större ansvar för individen. Byggherren ska intyga och visa att åtgärden

motsvarar lagstiftningen krav och kommunens uppgift är att bedöma om kraven visats uppfyllas i tillräcklig grad.

C. Gortcheva (personlig kommunikation 2020-05-27) tycker att PBL ofta talas om i sammanhang som handlar om förenkling och effektivisering. Att ändringar som görs i lagstiftningen syftar till att förenkla för den som söker men också till att avlasta

kommunerna. I många fall så tycker hon inte att lagstiftaren har lyckats få fram rätt budskap för att faktiskt underlätta processen och kommunernas arbete. Hon upplever att många, främst privatpersoner, går in i en bygglovsprocess i tron om att det ska vara lätt och att det ska gå snabbt. Istället uppstår ofta en irritation när det som den sökanden trodde skulle vara lätt helt plötsligt kan kräva handlingar och uppgifter som de flesta inte kan få fram utan konsulthjälp.

Bygglovschefen (personlig kommunikation 2020-05-27) upplever också att de utrymmen som lagstiftningen lämnar för tolkning och bedömning ofta kan ge motsatt effekt mot vad som eftersträvas. Istället för att till exempel öppna upp för nya tekniska lösningar som ska föra byggbranschen framåt så krävs ännu mer dokumentation för att bekräfta att lösningarna som vill användas uppfyller kraven. Då krävs ännu högre kompetens bland kommunens medarbetare för att kunna tolka och bedöma lösningarna, vilket också leder till ökade kostnader för den som söker och längre handläggningstider för kommunerna.

Att få en helt samstämmig bedömning hos alla kommuner i landet kommer vara svårt att uppnå eftersom att lagstiftningen möjliggör tolkningar i det enskilda fallet. Detta är en av orsakerna till att överprövningsinstanserna finns. Ett beslut kan alltid överklagas just av den anledningen att en kommun inte ska kunna fatta beslut eller göra bedömningar som inte är i linje med lagstiftning och regelverk. Kommunens arbete i bygglovsprocessen går ut på att fatta rättssäkra beslut som har lagstöd och om ett beslut medvetet fattas i strid mot gällande lagstiftning så begås tjänstefel. Överprövningarna bidrar till kommunernas

förbättringsarbete och hjälper till att göra kommunernas bedömningar mer samstämmiga. Därför kan argument som att kommuner skulle vara byråkratiska i sitt arbete eller att

handläggare borde kunna se mellan fingrarna i vissa frågor aldrig vara aktuella. Kommunens uppgift är att se till att lagstiftningen följs och inte att göra processen som enkel som möjligt för den sökande genom att tumma på rättssäkerheten.

5.4

Förbättringsåtgärder

Nedan presenteras förslag på konkreta förbättringsåtgärder som skulle underlättat för den sökande i bygglovsprocessen. Åtgärderna är baserade på enkätens resultat och på