• No results found

Styrmedel för ökad rening från kommunala reningsverk

N/A
N/A
Protected

Academic year: 2021

Share "Styrmedel för ökad rening från kommunala reningsverk"

Copied!
433
0
0

Loading.... (view fulltext now)

Full text

(1)

kommunala reningsverk

För genomförande av aktionsplanen för Östersjön och

Kattegatt samt miljökvalitetsnormer för kväve och fosfor

(2)

Genomförande av aktionsplanen för Östersjön och

av miljökvalitetsnormer för kväve och fosfor

(3)

Beställningar

Ordertel: 08-505 933 40 Orderfax: 08-505 933 99 E-post: natur@cm.se

Postadress: CM Gruppen AB, Box 110 93, 161 11 Bromma Internet: www.naturvardsverket.se/publikationer

Naturvårdsverket

Tel: 010-698 10 00 Fax: 010-698 10 99 E-post: registrator@naturvardsverket.se Postadress: Naturvårdsverket, 106 48 Stockholm

Internet: www.naturvardsverket.se ISBN 978-91-620-6521-8

ISSN 0282-7298 © Naturvårdsverket 2012 Elektronisk publikation

Omslag: Magnus Martinsson/N - Naturfotograferna

(4)

Förord

Denna rapport presenterar resultaten från utredningen inom regeringsuppdraget om styrmedel för ökad rening vid kommunala reningsverk. Syftet med styrmedlen är att bidra till att genomföra Sveriges internationella åtaganden enligt Baltic Sea Action Plan samt genomföra miljökvalitetsnormer med avseende på kväve och fosfor.

Arbetet har utförts vid Naturvårdsverket på uppdrag av regeringen och efter samråd med Havs- och Vattenmyndigheten samt Vattenmyndigheterna i Norra Östersjön, Södra Östersjön och Västerhavet. Projektledare har varit Magnus Hennlock, Natur-vårdsverket samt Havs- och vattenmyndigheten. I projektgruppen har deltagit Eli-sabet Kock, Måns Cederberg, Linda Karlsson, Per Strömberg, Robert Ljunggren, Fennia Carlander, Emma Östensson, Jonna Carlson, Martin Holm, Håkan Staaf och Elisa Abascal Reyes samtliga Naturvårdsverket. En referensgrupp har under arbe-tets gång varit knuten till uppdraget och projektgruppen vill tacka gruppen för vär-defulla synpunkter under arbetets gång.

(5)

Innehåll

FÖRORD 3 

1  SAMMANFATTNING 7 

1.1  Inledning 7 

1.2  Styrmedel för betingen enligt BSAP 7 

1.3  Styrmedel för betingen enligt MKN 9 

1.4  Ett större grepp om övergödningen 11 

2  SUMMARY 13 

2.1  Introduction 13 

2.2  Policy Instruments for BSAP 13 

2.3  Policy Instruments for EQS 16 

2.4  A broader approach to limit eutrophication 17 

3  UPPDRAG, SYFTE OCH GENOMFÖRANDE 19 

3.1  Inledning 19 

3.2  Uppdraget 19 

3.3  Syfte och avgränsningar 20 

3.4  Utgångspunkter för uppdraget 21 

3.5  Genomförande av uppdraget 23 

3.6  Läsanvisning 26 

4  STYRMEDEL FÖR ATT GENOMFÖRA BETINGEN FÖR BSAP 28 

4.1  Inledning 28  4.2  Behovsorienterad styrmedelsanalys 28  4.3  Designorienterad styrmedelsanalys 31  4.4  Komparativ styrmedelsanalys 42  4.5  Slutsatser 51  4.6  Beskrivning av CEASAR 52 

5  STYRMEDEL FÖR ATT GENOMFÖRA MKN 63 

5.1  Inledning 63 

5.2  Behovsorienterad styrmedelsanalys MKN 63 

5.3  Styrmedel för MKN kväve 75 

5.4  Styrmedel för MKN fosfor 76 

(6)

BILAGEDEL 97 

BILAGA 1:  BEHOVSORIENTERAD STYRMEDELSANALYS 98 

B 1.1  Betingen för BSAP 99 

B 1.2  Synergier mellan BSAP och MKN 111 

B 1.3  Retention vid beting för BSAP och MKN för kustvatten 116 

B 1.4   Genomförande av åtgärder 120 

B 1.5  Verksamhetsutövarna om styrmedel 137 

B 1.6  Underlag för samhällsekonomiska konsekvensanalyser 140 

B 1.7  Kostnadstäckning och PPP enligt ramdirektivet 160 

B 1.8  Befintlig reglering - en styrmedelsanalys 166 

B 1.9  Information och tillsynsvägledning 189 

B 1.10  Övervakning och rapportering 193 

BILAGA 2: DESIGNORIENTERAD STYRMEDELSANALYS - BSAP OCH

MKN MED AVSEENDE PÅ KVÄVE 198 

B 2.1  Tillståndsprövning (referensalternativ) 204 

B 2.2  Skärpta krav i generella föreskrifter 218 

B 2.3  Skatt 226 

B 2.4  Riktutsläppsvärden med avgift och subvention (RAS) 236 

B 2.5  Handel med utsläppsrätter 245 

B 2.6  Avgiftssystem (ASAR) 254 

B 2.7  Certifikatssystem (CEASAR) 272 

B 2.8  Kompletterande informativa styrmedel 296 

BILAGA 3: KOMPARATIV STYRMEDELSANALYS 299 

B 3.1  Behovsspecifikation 299 

BILAGA 4: STYRMEDEL FÖR ATT GENOMFÖRA MKN 319 

B 4.1  Kompletterande behovsorienterad styrmedelsanalys för MKN 319 

B 4.2  Styrmedel för MKN kväve 344 

B 4.3  Styrmedel för MKN fosfor 345 

B 4.4  Fallstudie för dimensionering av styrmedel på Västerhavets beting 363 

B 4.5  Komparativ styrmedelsanalys 394 

BILAGA 5: METODOLOGI OCH UNDERLAG 399 

B 5.1  Enkätundersökning till verksamhetsutövare 399 

B 5.2  Modellering av effekten av olika styrmedel 416 

BILAGA 6: BEGREPP, VARIABLER OCH PARAMETRAR 420 

(7)

B 6.2  Begrepp och definitioner 421 

(8)

1 Sammanfattning

1.1 Inledning

Denna rapport presenterar resultaten från utredningen inom regeringsuppdraget om styrmedel för ökad rening vid kommunala reningsverk. Syftet med styrmedlen är att bidra till att genomföra Sveriges internationella åtaganden enligt Baltic Sea Action Plan (BSAP) samt genomföra miljökvalitetsnormer (MKN) med avseende på kväve och fosfor. I följande tre avsnitt sammanfattas kortfattat förslaget och resultaten från utredningen.

1.2

Styrmedel för betingen enligt BSAP

1.2.1 Styrmedel för kvävebetinget enligt BSAP

Den kvävereduktion som ska göras vid kommunala reningsverk innebär att utsläp-pen måste minska med nästan en tredjedel till år 2021. Detta kommer att kräva stora och långsiktiga investeringar i ombyggnationer av reningsverken i södra Sve-rige. Oavsett vilket styrmedel som kommer att tillämpas är det inte rimligt att anta att hela betinget hinner nås till år 2021. För att nå detta beting så snart som möjligt föreslår Naturvårdsverket införandet av ett nytt styrmedel CEASAR1 som tar ett helhetsgrepp om kväveutsläppen från de kommunala reningsverken. Detta i form av kvävereningskvoter och handel med kvävecertifikat för de tre havsbassänger som ingår i BSAP. Förslaget införs med följande åtgärder:

1. Lag om kvävecertifikat för tillståndspliktiga kommunala reningsverk inom BSAP-området införs till den 1 januari 2016

2. Förordning/generella föreskrifter om ackrediterade mätmetoder för kväve, verifierade kväverapporter vid reningsverk samt retentionsfaktorer införs till den 1 januari 2015

3. Ett informativt styrmedel riktat till verksamhetsutövare införs den 1 juli 2014 eller så snart beslut är fattat om CEASAR:s införande

4. Vägledning till berörda regionala myndigheter påbörjas den 1 juli 2014 el-ler så snart beslut är fattat om CEASAR:s införande

(9)

5. Framtagande av nya underlag om retention och hydrologiska nätverk tas fram till den 1 juli 2014 eller så snart beslut är fattat om CEASAR:s infö-rande

6. Program och underlag för tillsyn, övervakning och rapporteringssystem tas fram till den 1 januari 2015

De administrativa kostnaderna för ärendehandläggning av beslutande myndighet, kontoföringsmyndighet och tillsynsmyndighet finansieras med avgifter från verk-samheter registrerade i systemet.

Nedan ges en kort beskrivning av CEASAR:

 När ett reningsverk genomför en åtgärd för att reducera kväve genereras ett kvävecertifikat för varje kg kvävereduktion som sker till kustvatten. Brschens beting på 3 000 ton kvävereduktion per år bestämmer det minsta an-talet kvävecertifikat, dvs. ”golvet” för hur många kg reduktion till kustvat-ten inom BSAP-området som reningsverken tillsammans ska uppnå till ett bestämt år. När styrmedlet införs börjar golvet på den nivå som branschen befinner sig på. Sedan sker en procentuell golvhöjning tills betinget ska vara uppnått. Den i förväg annonserade golvhöjningen per år fram till slut-året ger vägledning till enskilda verksamhetsutövares långsiktiga planering av investeringar och säkerställer betingsuppfyllelsen till slutåret.

 Golvet, dvs. den minsta totala kvävereduktion som ska göras varje år, för-delas ut på reningsverken som individuella reningskvoter (andelar av bran-schens beting) efter reningsverkens reduktionsgrader. På en bestämd av-stämningsdag varje år måste varje reningsverk till sitt konto vid Natur-vårdsverket lämna in det antal certifikat som krävs för att visa att man upp-fyllt sin reningskvot under föregående år. Det finns två sätt för ett renings-verk att skaffa sig de kvävecertifikat som krävs för att uppfylla sin årliga reningskvot. Det ena är att genomföra utsläppsreduktioner vid det egna re-ningsverket. Det andra är att köpa kvävecertifikat på certifikatsmarknaden. Dessa kommer från andra reningsverk som redan har gjort utsläppsredukt-ioner som går längre än sina reningskvoter.

 Ett certifikat är motsatsen till en utsläppsrätt genom att vara ett bevis på att en enhet kvävereduktion har genomförts istället för en rättighet att släppa ut en enhet kväve. Ett kvävecertifikat är sålunda ett bevis på en fullgjord del i en gemensam skyldighet för att uppfylla branschens beting. CEASAR är också en marknad för handel med gemensamma skyldigheter att upp-fylla branschens beting. Handeln med skyldigheter skapar flexibilitet för enskilda reningsverk att planera och investera i åtgärder när det är mest lämpligt enligt den kommunala VA-planeringen. Samtidigt bibehålls bran-schens samlade reduktionstakt mot målet eftersom de reduktioner som inte

(10)

sker på ett reningsverk ett år redan har skett på ett eller flera andra renings-verk som gått längre än golvnivån..

 Handeln med certifikat inom CEASAR kommer att ge ett kilopris på kväve och därmed även ett ekonomiskt incitament för alla kommunala renings-verk att genomföra nödvändiga kvävereduktioner till Östersjön, Öresund och Kattegatt. Kilopriset kommer att bestämmas av utbudet av certifikat, dvs. golvet för de minsta antal certifikat som ska genereras varje år, och verksamhetsutövarnas efterfrågan. Intäkter och kostnader för certifikat stannar därmed inom branschen.

Naturvårdsverket bedömer att en lag om kvävecertifikat för kommunala renings-verk kan vara införd och börja tillämpas från och med 1 januari 2016. Ett informa-tivt styrmedel som införs 1-2 år före CEASAR utannonserar den kommande golv-höjningsbanan samt hur CEASAR fungerar. Eftersom reningskvoterna vid syste-mets start fördelas ut efter historisk reduktionsgrad vid reningsverken ges incita-ment till reningsverken att börja förbereda och planera åtgärder redan innan syste-met införts. Förslaget beskrivs närmare i kapitel 4.6.

1.2.2 Styrmedel för fosforbetinget enligt BSAP

Den fosforreduktion som de kommunala avloppsreningsverken ska genomföra om 15 ton fosfor till Egentliga Östersjön enligt regeringens Havsmiljöskrivelse har i princip redan uppfyllts. Det föreligger därmed inte något behov av ett styrmedel för fosforbetinget i BSAP.

1.3

Styrmedel för betingen enligt MKN

1.3.1 Styrmedel för fosforbeting enligt MKN

MKN med avseende på fosfor är definierade för såväl inlands- som kustvatten vilket innebär att lokala fosforbeting för vattenförekomsterna kommer att bero på bl.a. vattnets flödesvägar och retention mellan utsläppspunkter inom varje avrin-ningsområde. Vattenmyndigheterna har i åtgärdsprogrammen för 2009-2015 i de flesta fall endast kunna göra grova uppskattningar av de reduktioner av fosfor som behövs för att nå god status. Betingen för VA-sektorn i åtgärdsprogrammen för 2009-2015 är i samtliga fall utom ett angivna som beting på distriktsnivå. Man konstaterar dock att i regionala och lokala åtgärdsplaner behöver mer specificerade åtgärdsbehov tas fram.

(11)

Vattenmyndigheten för Västerhavet har i sitt åtgärdsprogram för 2009-2015 redo-visat fosforbeting för varje huvudavrinningsområde. Naturvårdsverket har på detta underlag genomfört en fallstudie och dimensionerat fem olika styrmedel för Väs-terhavets distrikt. Resultaten visar att tillståndsprövning samt generella föreskrifter med samma utsläppskravnivåer för fosfor inte uppfyller grundläggande kriterier för genomförande av miljökvalitetsrelaterade mål. Med 47 stycken reningsverk i t.ex. Göta Älvs huvudavrinningsområde saknar tillståndsprövning det helhetsgrepp och samordning som ett kontrollerat genomförande av betingen för MKN förutsätter. Samma sak gäller generella föreskrifter men bristen är istället stora genomförande-överskott i vissa områden och genomförandeunderskott i andra områden till följd av variationen i lokala beting för MKN. Felallokeringen av resurser riskerar att fördröja uppfyllandet av god vattenstatus eftersom stora resurser hos myndigheter och verksamhetsutövare går till områden där de inte behövs, istället för att använ-das i de områden där de kan verka för att tidigare nå god status.

Naturvårdsverket har därför i fallstudien på Västerhavets distrikt analyserat två nya styrmedel: generella föreskrifter med dispens efter avtal (GFDA) och vattenkvali-tetshandel med fosforcertifikat (CEASAR-E). Dessa styrmedel kan bättre hantera lokal variation mellan olika områden. Även om GFDA kan hantera lokal variation i kravnivåer genom individuella dispensbeslut så saknas kriterier som ett kontrollerat genomförande av betingen för MKN förutsätter. Bland annat saknas möjligheten att fastställa bördefördelningar mellan verksamheter.

Resultaten visar att vattenkvalitetshandel med fosforcertifikat (CEASAR-E) klarar flest kriterier för ett genomförande av MKN för fosfor i Västerhavets distrikt. Det inkluderar att lättast kunna anpassa styrningen till eventuella revideringar hos be-tingen i åtgärdsprogrammens 6-årscykler. Dessutom skapas ett kilopris på fosforut-släpp som är i linje med den prispolitik som förespråkas i ramdirektivet.

Resultaten visar dock att betingens geografiska upplösning kan vara avgörande för vilka styrmedel som har goda förutsättningar att genomföra MKN. Om delområden och huvudavrinningsområden är små med ett fåtal aktörer och små beting kan vat-tenkvalitetshandel med fosforcertifikat bli ineffektivt att införa. Även om så inte var fallet i Västerhavets distrikt som har 113 kommunala reningsverk i två delom-råden med förhållandevis stora beting så är slutsatsen att det saknas underlag för att utse ett styrmedel för MKN fosfor innan det är klarlagt vilka geografiska upplös-ningar som fosforbetingen kan få i övriga vattendistrikt. När dessa blir klara kan frågan återupptas och jämförande fallstudier på olika styrmedel genomföras i fler distrikt.

Samtidigt bör utvecklingen inom den internationella styrmedelsforskningen om styrmedel särskilt utvecklade för MKN bättre följas. Analyserna bör även fort-skrida om hur miljöbalkens regelverk kan förändras för att möjliggöra instrument som bättre kan uppfylla kriterierna för genomförande av miljökvalitetsrelaterade mål. Analyser av utveckling inom miljöbalkens regelverk och andra styrmedel bör

(12)

ske samlat i varje analys med en jämförande helhetssyn och inte göras till två paral-lella uppgifter. För ett bättre uppfyllande av kriterierna kan även inslag av ekono-miska instrument inom miljöbalkens regelverk inkluderas i analyserna. GFDA är ett exempel på ett steg i den riktningen.

1.3.2 Styrmedel för kvävebeting enligt MKN

MKN med avseende på kväve inom vattenförvaltningen är för närvarande definie-rade enbart för kustvattenförekomster. Betingen för MKN har därmed geografiska likheter med kvävebetinget för BSAP genom att de bägge är beting definierade på den summa av belastning till kusten som gruppen av reningsverk inom varje hu-vudavrinningsområde eller kustområde tillsammans orsakar. Samma sak gäller miljökvalitetsnormer enligt havsmiljöförvaltningen.

De tre södra vattendistrikten för vattenförvaltningen omfattar också i stora drag geografiskt de tre bassängerna i BSAP, Västerhavet (omfattar Kattegatt och Skage-rack), Norra Östersjön (delar av Egentliga Östersjön) och Södra Östersjön (delar av Egentliga Östersjön och Öresund). MKN ska i de flesta fall uppnås år 2021, alltså samma år som betingen för BSAP. Tack vare dessa synergier kan ett styrmedel för kvävebetinget i BSAP ha goda förutsättningar att även inbegripa kostnadseffektiv styrning för MKN med avseende på kväve inom de tre distrikten.

Ett certifikatssystem som CEASAR för kväve kan således ha goda förutsättningar att även klara sektorns kvävebeting för MKN tack vare samordningsvinster och synergieffekter mellan de båda typerna av beting. Om vissa kustvattenförekomster har sämre status än andra kan det dock krävas att CEASAR differentieras mellan olika havsbassänger, distrikt eller kustområden. Detta kan uppnås genom att fast-ställa ett särskilt golv för den bassäng, det distrikt eller det kustområde där betingen för MKN begränsar mer. I dagsläget finns därmed inte skäl att analysera ytterligare ett sektorsspecifikt styrmedel för MKN med avseende på kväve. Slutsatser åter-finns i kapitel 5.3.

1.4

Ett större grepp om övergödningen

Övergödningen är ett stort miljöproblem där jordbrukssektorn är den största ut-släppskällan följt av de kommunala reningsverken. Den fördjupade utvärderingen 2012 kom fram till att det inte är möjligt att nå miljömålet Ingen övergödning med idag beslutade eller planerade styrmedel. Fram till 2010 fanns en skatt på handels-gödsel som togs bort för att stärka det svenska jordbrukets konkurrenskraft och för att kompensera jordbruket för kommande skattehöjningar på diesel. Skatten gav

(13)

jordbrukssektorn kostnader för ungefär 300 miljoner kronor men var samtidigt ett av styrmedlen för att begränsa övergödningen.

Ett certifikatssystem liknande CEASAR skulle kunna vara lämpligt även för jord-brukssektorn och industrin i det fall andra styrmedel inte är tillräckliga. Därmed tas ett helhetsgrepp om övergödningen med havsbassänggolv som säkerställer att de utsläppsreduktioner som behövs i dessa sektorer också sker för att nå miljömålet Ingen övergödning. Ett certifikatssystem som CEASAR har några fördelar i detta sammanhang:

 Ett certifikat är ett intyg om ett kg reduktion av ett näringsämne vilket har större möjligheter att direkt kopplas till utsläppsreduktioner som följer av åtgärder eller förändrade metoder inom jordbrukssektorn. Detta är centralt eftersom diffusa totala utsläpp inom jordbrukssektorn inte kan hänföras till enskilda aktörer. Om åtgärder inom jordbruket kan knytas till utsläppsre-duktioner kan såväl punktkällor som diffusa källor således hanteras med samma typ av reglering.

 Ett certifikatssystem belastar inte jordbrukssektor eller industri med de ex-tra kostnader som en skatt innebär. Med certifikatssystem stannar intäkter och kostnader för certifikat inom respektive sektor.

 Ett certifikatssystem fokuserar på handel med gemensamma skyldigheter (istället för handel med individuella utsläppsrätter) vilket höjer medveten-heten bland enskilda aktörer om de gemensamma skyldigheterna för att nå miljömålet Ingen övergödning.

 Handeln med certifikat i CEASAR bidrar till den prispolitik som efterfrå-gas i ramdirektivet för vatten genom att skapa ett kilopris på näringsämnen som motsvarar de ekonomiska incitamenten för att nå reduktioner i kust-vatten.

Ett certifikatssystem för jordbrukssektorn och industrin skulle således kunna vara ett lämpligt alternativ om det visar sig att nuvarande styrmedel inte är tillräckliga för att nå de reduktioner som krävs. Detta kräver dock vidare utredning om bl.a. styreffekter, tilldelningsnycklar anpassade för respektive sektor samt samhällseko-nomiska konsekvensanalyser.

(14)

2 Summary

2.1 Introduction

This report presents the results of an analysis of policy instruments for increasing the abatement of nitrogen and phosphorus at municipal wastewater treatment plants in southern Sweden. The purpose of the policy instruments is to contribute to the implementation of Sweden's preliminary commitments under the Baltic Sea Action Plan (BSAP) and the environmental quality standards (EQS) for nitrogen and phosphorus under the Water Framework Directive as well as the Marine Strategy Framework Directive. The following three sections summarize the results of the analysis.

2.2

Policy Instruments for BSAP

2.2.1 Policy instruments for nitrogen load reductions within BSAP To fulfil the preliminary commitment of BSAP, the nitrogen emissions from mu-nicipal wastewater treatment plants in southern Sweden must be cut by nearly a third by 2021. This will require large and long-term investments in the reconstruc-tion of municipal wastewater treatment plants in southern Sweden. Regardless the choice of policy instrument, it is not reasonable to assume that the target can be fully achieved by 2021. To achieve the target as soon as possible, the introduction of a new programme CEASAR2 that takes a broad approach to cut nitrogen emis-sions is proposed. The programme is a system of tradable nitrogen certificates with a “nitrogen removal floor” for the three marine basins: the Baltic Proper, the Sound and the Kattegat accompanied by an information disclosure programme. CEASAR is introduced by the following measures:

1. A law on nitrogen certificates for municipal wastewater treatment plants is introduced by January 1, 2016

2. General regulations for retention, accredited measurements of nitrogen and verified reports of nitrogen for wastewater treatment plants is introduced by January 1, 2015

3. An information disclosure programme commences by July 1, 2014 or as soon as a decision is made on implementing CEASAR

(15)

4. Guidance to regional regulative authorities commences by July 1, 2014 or as soon as a decision is made on implementing CEASAR

5. Delivery of new data on retention and hydrological networks by July 1, 2014

6. Programme of enforcement, monitoring and reporting system by January 1, 2015

A summary of the CEASAR programme is given hereinafter:

 A wastewater treatment plant generates one nitrogen certificate for each kg of nitrogen load that is reduced to coastal waters. The industry target of 3 000 tonnes reduction in annual load determines the minimum number of nitrogen certificates, "the Nitrogen Removal Floor", to be generated by the industry. That is, the minimum amount of reduction in annual load to coastal waters that the industry should achieve every year. When the policy instrument is introduced the Nitrogen Removal Floor starts at the indus-try’s current equilibrium level of nitrogen load and then takes an annual percentage increase until the target is achieved. The pre-announced floor elevation path provides guidance to plant operators’ long-term planning of investments as well as ensures achievement of the target.

 The total target reduction of annual nitrogen load is allocated among wastewater treatment plants as treatment quotas according to historic re-moval of nitrogen load. Thus plants with higher treatment ratios (relatively cleaner plants) will get a smaller treatment quota to fulfil. Once a year, each treatment plant has to submit to SEPA the number of certificates re-quired to show that it meets its treatment quota over the previous year. There are two ways for a treatment plant to obtain nitrogen certificates. One is to implement measures to reduce emissions (increase the treatment ratio of the own plant) as this will generate new certificates. The second is to buy nitrogen certificates on the market. These certificates come from other wastewater treatment plants that have already made larger reductions than their treatment quotas.

 A nitrogen certificate is a verification that one unit of nitrogen load reduc-tion has taken place rather than a right to add another unit of load. A nitro-gen certificate can therefore be seen as a verification of a completed part of a common responsibility to meet the industry's commitment. CEASAR is also a market for trading these common responsibilities. Trade creates flex-ibility for plants to plan and invest in measures when it is most appropriate according to the municipal water and wastewater planning. At the same time the industry's overall reduction rate to fulfil the target is kept since the reductions not done in one treatment plant already have taken place in oth-er treatment plants.

(16)

 Trade with certificates in the CEASAR programme will create a price on nitrogen load to the marine basins: the Baltic Proper, the Sound and the Kattegat and therefore an economic incentive for wastewater treatment plants in southern Sweden to implement the necessary reductions of nitro-gen load. The price will be determined by the supply of certificates, i.e. the Nitrogen Removal Floor, determining the minimum number of certificates to be generated each year, and the demand for certificates by wastewater treatment plants. Incomes and expenses for certificates remain in the indus-try.

It is estimated that a new law on nitrogen certificates for the municipal wastewater treatment plants in southern Sweden can be introduced by the 1st of January 2016. The introduction should be preceded by an informative campaign addressed to wastewater treatment plants that advertises how CEASAR works and announces the upcoming nitrogen removal floor elevation. Since treatment quotas at the sys-tem start-up will be distributed according to historic removal nitrogen load, the announcement of the policy instrument and upcoming floor elevation gives incen-tives to wastewater treatment plants to start planning measures even before the programme is introduced as to reach a better position at the early phase of CEASAR.

CEASAR is preceded and then accompanied by an information disclosure pro-gramme that among other indicators annually announces the average treatment ratio of the industry as well as the average treatment ratio of the top 10 % class of treatment plants with the highest treatment ratios, including information about technology used by the latter.

2.2.2 Policy instruments for phosphorus load reductions within BSAP

The target of 15 tons phosphorus reduction from the municipal wastewater treat-ment plants to the Baltic Proper has already been achieved. Thus there is no need to implement a policy instrument for phosphorus with respect to BSAP.

(17)

2.3

Policy Instruments for EQS

2.3.1 Policy instruments for phosphorus load reductions with respect to EQS

Environmental quality standards (EQS) with respect to phosphorus are defined for both inland and coastal waters, which mean that local phosphorus target reductions for water bodies will depend on the particular water flow paths as well as retention between emission points within each main river basin. In the programmes of measures for 2009-2015, the Water Authorities have in most cases made rough estimates of the reductions of phosphorus needed to achieve good environmental status. The targets for the wastewater sector are in all but one case specified at the water district levels.

The Water Authority of the ‘West Sea’ (the Kattegat and the Skagerrak) has re-ported phosphorus targets for the main river basins and coastal areas in their pro-gramme of measures. These targets have been used as basis in a case study which analysed the performance of five policy instruments for the West Sea district. The results show that general emission limit values (ELVs) in general regulations is not an appropriate policy instrument to achieve good environmental status. As the level of the local targets in the water district river basins are so varied some basins will become extensively over-regulated while other still become under-regulated. This misallocation of resources, risks delaying the achievement of good environmental status as the resources of regional regulative authorities and wastewater treatment plants become focused on river basins where not needed, instead of being used in river basins where the need for measures are larger in order to achieve good envi-ronmental status.

Two forms of water quality trade programmes that can differentiate control be-tween river basins are designed and analysed in the case study: direct regulation in the form of general regulations with exemptions for agreements (GFDA) and downstream tradable phosphorus certificates (CEASAR-E). The policy instruments have greater flexibility in their control to better address the local variation between river basins. CEASAR-E fulfils the criteria of targeting in theory and in the case study of the Kattegat and the Skagerrak river basin district to a larger extent than GFDA. However, the case study also shows that different spatial resolutions of targets require significantly different control measures in order to achieve the tar-gets effectively. If the spatial resolutions differ between water districts, the choice of policy instrument becomes ambiguous. Policy instruments that can be adapted to different levels of spatial resolutions or even different policy instruments for dif-ferent water districts may be required.

(18)

The results of the case study together with research on policy instruments for envi-ronmental quality-related goals suggest that a suitable policy instrument for ful-filling EQS with respect to phosphorus in the five river basin districts in Sweden cannot be chosen until it is clear what spatial resolutions the target reductions of phosphorus will have in the revised programmes of measures of the Water Authori-ties.

2.3.2 Policy instruments for nitrogen load reductions with respect to EQS

Environmental quality standards (EQS) with respect to nitrogen are currently de-fined for coastal water bodies only. The derived target reductions with respect to EQS for nitrogen thus have a similar spatial structure as the target reductions with respect to BSAP. Both types of targets are defined on the total load to coast waters caused by the group of plants within a main river basin or a coastal area.

The three southern water districts in the water management under the Water Framework Directive more or less coincide geographically with the three basins of the BSAP, the North Baltic Sea (part of the Baltic Proper), the Southern Baltic Sea (part of the Baltic Proper and the Sound) and the ‘West Sea’ (the Kattegat and the Skagerrak). EQS in these areas should in most cases be fulfilled by 2021, the same year that the target for BSAP is to be achieved.

Due to the economies of scale and synergies between the two types of targets. It is estimated that the system CEASAR also could control the nitrogen load with re-spect to EQS. If certain coastal water bodies have lower environmental status than others it may be required to differentiate CEASAR between marine basins, water districts or coastal areas. This can be achieved by establishing separate floors for marine basins, or coastal areas where the reductions for EQS restrict relatively more than in other areas. In such cases, there might a trade-off between the in-creases in administrative resources and the gains that follows from a differentia-tion. Thus SEPA estimates that there is currently no reason to develop another sector-specific policy instrument for nitrogen load with respect to EQS.

2.4

A broader approach to limit

eutrophica-tion

Eutrophication is a major environmental problem in the Baltic Sea. The agricultural sector is the largest source of emissions followed by municipal wastewater treat-ment plants. The Swedish in-depth evaluation in 2012 concluded that it is not pos-sible to achieve Sweden’s environmental quality objective of No Eutrophication

(19)

with current or planned policy instruments. Furthermore, until 2010 there was a tax on fertilizer in Sweden that was removed in order to strengthen the competitiveness of the Swedish agriculture sector and to compensate agriculture for future tax in-creases on diesel. The tax imposed costs of about 300 million SEK in the agricul-tural sector. However, the tax was also one of the policy instruments to limit eu-trophication.

A certificate system as CEASAR might be used for regulating the agriculture sec-tor and the industry secsec-tor and thus, take a broad approach to ensure that measures needed in these sectors are taken to achieve the environmental quality objective of No Eutrophication. A certificate system as CEASAR has in this context some ad-vantages:

 A certificate is a verification of one kg reduction in a nutrient emissions and has therefore potential to be directly linked to emissions reductions (rather than total emissions) resulting from actions or switching practices in the agriculture sector. This is crucial as non-point source emissions can-not be attributed to individual actors. A certificate system can therefore control both point sources and non-point sources with the same type of regulation.

 A certificate system can take a broad approach to eutrophication without burdening the agricultural sector or industry with the additional costs of a tax. Moreover, with a certificate system the incomes and expenses stay within the regulated sectors.

 A certificate system focuses on the trading of common responsibilities (in-stead of individual allowances) which raises the awareness among private actors of common responsibilities to limit eutrophication.

 Tradable certificates in CEASAR create a price on nutrient load which, be-sides creating economic incentives for achieving reductions in coastal wa-ters, is also in accordance with the policy of the Water Framework Di-rective.

A certificate system for the agriculture and industry sector would require further analysis, development of sector-specific allocation rules as well as conducting socio-economic impact assessments.

(20)

3

Uppdrag, syfte och

genomfö-rande

3.1 Inledning

I detta kapitel beskrivs uppdraget, dess bakgrund, utgångspunkter, samt uppdragets syfte och avgränsningar. En kortfattad beskrivning ges om hur uppdraget har ge-nomförts samt en läsanvisning för rapporten.

3.2 Uppdraget

Bakgrunden till uppdraget är att Östersjöländernas miljöministrar i november 2007 beslutade om en gemensam åtgärdsplan, Baltic Sea Action Plan (BSAP). Målet är att uppnå god status till år 2021. För att uppnå målet måste bl.a. belastningen av näringsämnen minska från länderna. Ett definitivt beslut om ländernas beting kommer att tas under 2013. Enligt den preliminära bördefördelningen mellan län-derna ska Sverige minska sin kväve- och fosforbelastning med ca 21 000 ton kväve respektive 290 ton fosfor per år till år 2021. Betingen för kvävereduktion är förde-lade mellan Egentliga Östersjön (8 100 ton), Öresund (1 700 ton) och Kattegatt (11 100 ton), medan reduktion av fosfor (290 ton) endast behövs till Egentliga Öster-sjön. En översyn av ländernas preliminära belastningsbeting kommer att göras. Sverige presenterade år 2009 en nationell åtgärdsplan innehållande förslag på svenska åtgärder för att minska kväve- och fosforbelastningen till havet. De största potentialerna till utsläppsminskningar finns inom jordbrukssektorn och bland de kommunala avloppsreningsverken som är de två sektorer som bidrar mest till ut-släppen.

I regeringens skrivelse – Åtgärder för levande hav3 beskrivs hur Sverige planerar att uppfylla Sveriges beting enligt BSAP. Regeringens bedömning är att de årliga utsläppen av kväve och fosfor från kommunala reningsverk måste minska med minst 3 000 ton kväve och 15 ton fosfor till 2021. I Naturvårdsverkets reglerings-brev för budgetåret 2011 presenterades sedan följande regeringsuppdrag:

Naturvårdsverket ska efter samråd med Havs- och vattenmyndigheten (från den 1 juli 2011) och andra berörda aktörer utreda och föreslå lämpliga styrmedel för hur reningen i kommunala avloppsreningsverk kan förbättras så att utsläppen av kväve och fosfor till kusten från och med Norrtälje kommun till och med Kattegatt kan

3 2009/10:213 Åtgärder för levande hav.

(21)

minska med minst 3 000 ton respektive 15 ton jämfört med år 2006. Som ett exem-pel på styrmedel ska ett avgiftssystem för utsläpp av kväve och fosfor från av-loppsreningsverken utredas. De miljökvalitetsnormer som krävs enligt vattenför-valtningen ska beaktas. Uppdraget ska redovisas till Regeringskansliet (Miljöde-partementet) senast den 15 oktober 2012.

Naturvårdsverket har i två tidigare regeringsuppdrag tagit fram förslag på ett av-gifts- och handelssystem för att minska kväve- och fosforbelastningen till havet, ”Förslag till avgiftssystem för kväve och fosfor” 2008 och ”Vidareutveckling av förslag till avgiftssystem för kväve och fosfor” 20104. Det första uppdraget resulte-rade i ett förslag på ett sektorsövergripande avgiftssystem med möjlighet till handel som inkluderade verksamheter med påverkan på kväve- och fosforutsläpp till vat-ten. I det senare uppdraget om en vidareutveckling av det föreslagna avgiftssyste-met, utreddes juridiska, ekonomiska och naturvetenskapliga aspekter ytterligare. Sverige har sedan slutet av 1990-talet av riksdagen antagna miljökvalitetsmål. Dessa mål följs upp aktivt och avsikten är att de ska vara en ledstjärna i allt miljö-arbete. Miljökvalitetsmålet Ingen övergödning anger att: "Halterna av gödande ämnen i mark och vatten ska inte ha någon negativ inverkan på människors hälsa, förutsättningar för biologisk mångfald eller möjligheterna till allsidig användning av mark och vatten."

Målet har preciserats när det gäller påverkan på havet så att: ”Den svenska och den sammanlagda tillförseln av kväveföreningar och fosforföreningar till Sveriges om-givande hav underskrider den maximala belastning som fastställs inom ramen för internationella överenskommelser.” Målet har även preciserats när det gäller till-ståndet i havet och i sjöar, vattendrag, kustvatten och grundvatten enligt följande: ”Havet har minst god miljöstatus med avseende på övergödning enligt havsmiljö-förordningen (2010:134)” och ”Sjöar, vattendrag, kustvatten och grundvatten uppnår minst god status för näringsämnen enligt förordningen (2004:660) om för-valtning av kvaliteten på vattenmiljön”.

3.3

Syfte och avgränsningar

Uppdragets syfte är att utreda och föreslå lämpliga styrmedel för hur reningen i kommunala avloppsreningsverk kan förbättras för att minska kväve- och fosforut-släppen till kusten från och med Norrtälje kommun till och med Kattegatt så att det bidrar till att Sverige uppnår BSAP betingen. Utsläppen av kväve och fosfor från de kommunala avloppsreningsverken ska minska med minst 3 000 ton respektive 15 ton jämfört med utsläppen år 2006. Som ett exempel på styrmedel har ett

(22)

giftssystem för utsläpp av kväve och fosfor från avloppsreningsverken utretts i enlighet med uppdraget.

I vattenmyndigheternas åtgärdsprogram står följande (åtgärd 2):

”Naturvårdsverket behöver, i samråd med Havs- och vattenmyndigheten och efter

samråd med länsstyrelserna, ta fram underlag för, och utveckla föreskrifter och/eller andra styrmedel så att utsläppen av kväve och fosfor från avloppsre-ningsverk reduceras till de ytvattenförekomster som inte uppnår, eller riskerar att inte uppnå, god ekologisk status på grund av övergödning.”

De miljökvalitetsnormer som krävs enligt vattenförvaltningen har beaktas i enlig-het med vad som beskrivs nedan under avsnitt 3.4. Inom ramen för detta uppdrag kommer Naturvårdsverket att ta fram underlag och analysera generella föreskrifter och andra styrmedel för MKN.

Eftersom uppdraget har analyserat ett flertal styrmedel har det inte innefattat att ta fram fullständiga och specifika författningsförslag. Istället presenteras översiktliga lagtekniska lösningar för respektive styrmedel.

3.4

Utgångspunkter för uppdraget

Inom detta uppdrag ska lämpliga styrmedel för att uppfylla Sveriges åtaganden enligt Baltic Sea Action Plan (BSAP) med avseende på utsläpp av kväve och fosfor från de kommunala avloppsreningsverken utredas och föreslås. Avloppsrenings-verkens preliminära beting enligt BSAP innebär utsläppsminskningar för kväve till de tre havsbassängerna Egentliga Östersjön, Öresund och Kattegatt samt för fosfor till Egentliga Östersjön. Analyserna av styrmedel har i första hand att baserats på de befintliga data och uppgifter gällande åtgärder och kostnader som togs fram i underlagsrapporter till den nationella åtgärdsplanen för Sveriges beting enligt BSAP samt på vad som inrapporterats till det Svenska miljörapporteringssystemet, SMP.

3.4.1 Beakta MKN i vattendirektivet

I uppdraget står att de miljökvalitetsnormer (MKN) som krävs enligt vattenförvalt-ningen ska beaktas. I vattenmyndigheternas åtgärdsprogram (åtgärd 2) anges att Naturvårdsverket behöver, ta fram underlag för, och utveckla föreskrifter och/eller andra styrmedel så att utsläppen av kväve och fosfor från reningsverk reduceras så att MKN följs.

(23)

I december 2009 fastställde Sveriges fem vattendelegationer miljökvalitetsnormer. Det innebär att vissa vattenförekomster5 har miljökvalitetsnormer som är baserade på kvalitetsfaktorer där kväve- och fosforhalter ingår som parametrar.6 Det medför att det kommer att finnas lokala begränsningar för utsläpp av kväve och fosfor till vattenförekomsterna. MKN är kvalitetskrav för enskilda vattenförekomster, men kraven kan också överföras som beting för enskilda sektorer, t.ex. de utsläpps-minskningar från reningsverken på vattenförekomstnivå, avrinningsområden och kustvatten som krävs för att nå god vattenstatus. Betingen gäller inlandsvatten (fosfor) samt kustvatten (kväve och fosfor). De kommer att fastställas i de bör-defördelningar som kommer att finnas i vattenförvaltningens åtgärdsprogram.

3.4.2 Beakta MKN i havsmiljödirektivet

Havsmiljödirektivet (2008/56/EG) infördes i november 2010 i svensk lagstiftning genom havsmiljöförordningen (2010:1341). Enligt förordningen är Havs- och vat-tenmyndigheten ansvarig myndighet för genomförandet. Sveriges havsområde indelas i två förvaltningsområden: Nordsjöns och Östersjöns havsområde d.v.s. både kustvatten och utsjövatten till och med Sveriges ekonomiska zon. Det betyder att havsmiljöförordningen och vattenförvaltningsförordningen överlappar varandra från strandlinjen ut till 1 nautisk mil utanför baslinjen.7 Dock ska miljökvalitets-normerna enligt havsmiljöförvaltningen endast omfatta de aspekter på kustvattnets kvalitet som inte omfattas av ramdirektivet för vatten. Miljökvalitetsnormer för kväve och fosfor ingår i klassificering av ekologisk status för kustvatten och där-med i vattenförvaltningens miljökvalitetsnormer för kustvatten. Enligt havsmiljö-förordningen ska genomförandet vara samordnat med andra medlemstaters havs-förvaltningar i Nordsjön och Östersjön. Detta sker främst genom de regionala havskonventionerna HELCOM och OSPAR.

I havsmiljöförordningens första förvaltningsperiod ska Havs- och vattenmyndig-heten göra en inledande bedömning av miljötillstånd och en social och ekonomisk analys av nyttjandet av havet, fastställa vad som kännetecknar god miljöstatus i Nordsjön och Östersjön, ta fram miljökvalitetsnormer med indikatorer för Nordsjön och Östersjön, fastställa och genomföra miljöövervakningsprogram till 2014, samt fastställa åtgärdsprogram 2015 och påbörja genomförandet av åtgärdsprogrammen 2016. Kravet på god status enligt havsmiljöförvaltningen ska vara uppfyllt senast vid utgången av år 2020. Liksom vattenförvaltningen kommer havsförvaltningen

5 Till vattenförekomster räknas såväl yt- som grundvattenförekomster. Ytvattenförekomst definieras i vattenförvaltningsförordningen (2004:660) som ”en avgränsad och betydande förekomst av ytvatten såsom t.ex. en sjö, en å, älv eller kanal, ett vatten i övergångszon eller ett kustvattenområde”. 6 Ytvattenförekomster som är sjöar eller vattendrag har totalfosfor som parameter medan kust- och

övergångsvattenförekomster har både totalfosfor och totalkväve som parameter i kvalitetsfaktorn näringsämnen.

(24)

att genomföras i sexåriga förvaltningsperioder och under nästa förvaltningsperiod ska de steg som presenterats ovan repeteras och uppdateras.

Inom ett avrinningsområde kan det finnas stora synergieffekter och samordnings-vinster av att uppfylla avloppsreningsverkens beting för BSAP och betingen för MKN med avseende på kväve och fosfor. I de flesta fall ska betingen för MKN och BSAP vara uppnådda till antingen 2020 eller 2021.

De styrmedel som utreds i detta uppdrag kommer även att beakta MKN som av-loppsreningsverken kommer att tilldelas i vatten- och havsförvaltningens kom-mande åtgärdsprogram. Med beakta MKN avses här att:

 att utreda i vilken mån de styrmedel som föreslås för BSAP även kan inbe-gripa kommande beting för MKN med avseende på kväve och fosforut-släpp från kommunala avloppsreningsverk

 att undersöka möjligheterna till att båda typer av beting (BSAP och MKN) kan uppnås tidigare och på ett kostnadseffektivt sätt för sektorn

 att undersöka möjligheterna för den administrativa bördan ska kunna minska genom att utnyttja synergieffekter av reduktioner och administra-tiva samordningsvinster

3.5

Genomförande av uppdraget

En styrmedelsanalys har genomförts i sex arbetsenheter (AE) som illustreras i figur 3.1. Syftet med arbetsenheterna 1-5 var varit att bidra till att de underlag som be-hövs för styrmedelsanalysen i arbetsenhet 6 (AE6) inkommer. Inom AE1 samman-ställdes och hanterades de naturvetenskapliga och tekniska data som behövs för att i AE6 kunna specificera mål och åtgärdseffekter. AE2 innefattade att samla in och kartlägga empirisk information och data om förhållanden, kostnader och besluts-processer vid kommunala avloppsreningsverk. Den andra uppgiften i AE2 innefat-tade sammanställning och specificering av åtgärder liksom kostnader för åtgärder och styrmedel.

(25)

Figur 3.1. Processindelad organisation för uppdraget

Underlag för de rättsliga och de ekonomiska analyserna med måluppfyllelseberäk-ningar och osäkerhetsanalys för varje styrmedel togs fram i AE3 och AE4. I AE5 togs underlag fram med avseende på tillsyn, kontroll, övervakning och uppföljning. I AE6 har koordinering av arbetsenheterna utförts, en trestegs styrmedelsanalys (se figur 3.2) samt dimensionering av styrmedlen genomförts baserat på underlagen från AE1-AE5.

Underlagen för den behovsorienterade analysen i AE6 har bestått av data från SMP, SMED och Statistiska centralbyrån (SCB). En 2-dagars workshop och upp-följande möten har hållits tillsammans med branschorganisationen och inbjudna verksamhetsutövare. En pilotstudie av en enkätundersökning om bl.a. drivkrafter och hinder för att genomföra åtgärder på avloppsreningsverk genomfördes vid workshopen. Enkätundersökningen skickades senare ut till alla verksamhetsutövare inom BSAP-området. Den besvarades av sammanlagt 90 verksamhetsutövare. För att fånga erfarenheter kring de drivkrafter som krävs vid ett genomförande av större åtgärder vid kommunala avloppsreningsverk liksom vilka utmaningar/hinder som uppkommer har besöksintervjuer genomförts hos tre verksamhetsutövare av olika storlek på verksamheten och som nyligen genomfört åtgärder för att reducera utsläppen. Uppdrag har lagts ut på IVL och SWECO för att uppskatta och beskriva åtgärder inom reningstekniker, åtgärdskostnader respektive genomgång av nuva-rande och möjliga mätmetoder för kväve och fosfor vid avloppsreningsverk.

AE 1 Specificera mål och åtgärdseffek-ter AE 2 Beskriva beslutsproces-ser och kostnader vid reningsverk AE 6 Styrmedels-analys AE 3 Miljörättsliga och andra juridiska förutsätt-ningar AE 4 Effekter och effektivitet från styrme-del AE 5 Tillsyn, kontroll övervakning och uppfölj-ning

(26)

Trestegs styrmedelsanalys

Figur 3.2. Trestegs styrmedelsanalys

Steg 1 - Behovsorienterad styrmedelsanalys (bilaga 1) En utvärderande problemanalys med kartläggning av förutsätt-ningar genomförs för att identifiera kriterier för styrning och tillsyn vilka är betydelsefulla för utformningen av lämpliga styrmedel i enlighet med det syften som styrmedlet ska uppfylla. Den be-hovsorienterade analysen ger även riktlinjer till vilka empiriska och teoretiska analyser som behöver genomföras i kommande steg.

Steg 2 - Designorienterad styrmedelsanalys (bilaga 2) Ett flertal styrmedel utformas och dimensioneras utifrån kriterier-na från den behovsorienterade akriterier-nalysen samt litteratur från styr-medelsforskningen. Styrmedlens egenskaper granskas också kri-tiskt där styrkor och svagheter lyfts fram. En matematisk specifi-kation och analys görs av varje styrmedel i en algebraisk modell.

Steg 3 - Komparativ styrmedelsanalys (bilaga 3)

Styrmedlen jämförs för att se vilka styrmedel som har bäst förut-sättningar att uppfylla kriterier från den behovsorienterade ana-lysen. I den komparativa analysen ingår även samhällsekono-miska konsekvensanalyser av de mest lämpliga styrmedlen samt referensalternativ.

(27)

Optimeringar har genomförts i GAMS8med osäkerhetsanalyser av effekter på utsläpp, belastning till kustvatten, kostnader och fördelningseffekter under olika kontrollvillkor samt olika typer av regleringar och styrmedel (se B 5.2).

En genomgång av litteraturen inom styrmedelsforskningen har gjorts om respektive reglering och styrmedel. En workshop har genomförts tillsammans med enheten för operativ tillsyn på Naturvårdsverket för att kartlägga administrationen av den ope-rativa tillsynen för handelssystem för koldioxidutsläpp och avgiftssystemet för NOx. En utvärdering av den verkan tillståndsprövning och generella föreskrifter (SNFS 1994:7) har haft på utsläpp av fosfor och kväve från kommunala renings-verk har genomförts.

Parallellt med den behovsorienterade analysen påbörjades förberedelserna i steg 2 med att utforma och analysera nya styrmedel i de designorienterade analyserna. Inom uppdraget har analys av totalt ca 10 olika huvudtyper av såväl administrativa som ekonomiska styrmedel utförts vilka utformats utifrån kriterievillkoren. Dessa bedömningar utgår främst från resultat från forskningslitteratur om olika styrme-dels förutsättningar att uppfylla kriterierna från den behovsorienterade analysen. Såväl empirisk som teoretisk forskning omfattas, liksom erfarenheter från andra länder.

Uppdraget har genomförts efter samråd med Havs- och vattenmyndigheten samt Vattenmyndigheterna i Norra Östersjön, Södra Östersjön och Västerhavet. I egen-skap av tillsynsmyndigheter har Länsstyrelserna i Dalarnas län, Västra Götalands län, Östergötlands län, Skåne län och Stockholms län lämnat värdefulla synpunkter på underlag under uppdragets gång. Referensgruppen har bestått av branschorgani-sationen Svenskt Vatten samt Sveriges Kommuner och Landsting.

3.6 Läsanvisning

Denna rapport är indelad i två delar, en huvudrapport samt en bilagedel. Huvud-rapporten är ett kort sammandrag av resultat och slutsatser som redan finns i bila-gedelen. Varje moment eller slutsats i huvudrapporten har referenser till bilagede-len där underlag, analyser, detaljerade beskrivningar samt belägg för slutsatser finns. Referenserna till bilagorna är benämnda med B följt av kapitelnummer enligt formen (B kapitelnummer).

Syftet med detta upplägg är dels att underlätta för den läsare som endast vill ta del av resultat och slutsatser och ändå lätt kunna hitta underlagen för en viss slutsats i

8 GAMS är ett matematiskt optimeringsprogram som t.ex. kan programmeras att identifiera minimum och maxmumpunkter samt genomföra osäkerhetsanalyser med s.k. Monte-Carlo simuleringar (B 5.2).

(28)

bilagedelen och dels den läsare som vill läsa bakgrunden till slutsatserna. Den sist-nämnde läser då lämpligen endast bilagedelen eftersom huvudrapporten är ett sammandrag av bilagedelen. Bilagedelen är författad som en sammanhängande rapport.

En begreppsordlista samt en förteckning över variabler i matematiska analyser återfinns i bilaga 6.

(29)

4

Styrmedel för att genomföra

betingen för BSAP

4.1 Inledning

I detta kapitel redovisas ett sammandrag av resultaten från styrmedelsanalyserna som är genomförda i bilaga 1-3. De analyserade styrmedlen beskrivs och jämförs kortfattat med referenser till bilagorna 1-3. En beskrivning av det styrmedel som uppdraget föreslår, ett certifikatssystem (CEASAR)9 för kvävebetingen enligt BSAP och MKN återfinns i kapitel 4.6.

4.2 Behovsorienterad

styrmedelsanalys

I Havsmiljöskrivelsen från 2010 redovisar regeringen en fördelning mellan Sveri-ges sektorer för hur Sverige ska uppnå sitt åtagande för BSAP till år 2021. De kommunala avloppsreningsverken (KARV) tilldelas betingen 3 000 ton minskning av kväve till de tre bassängerna Egentliga Östersjön, Kattegatt och Öresund samt 15 ton minskning av fosfor till Egentliga Östersjön. BSAP-området inkluderas i stora drag av de tre södra vattendistrikten förutom Skagerack (figur 4.1). Fosforbe-tinget på 15 ton minskning till Egentliga Östersjön har i princip redan uppnåtts 2010. Fosforreduktioner kommer dock fortfarande att behövas med avseende på beting för MKN (se kapitel 5 om styrmedel för MKN). Styrmedelanalysen för BSAP i detta kapitel kommer därför att fokusera på kvävebetinget.

Figur 4.1. De tre södra vattendistrikten inkluderar BSAP-området

(30)

Betinget att reducera 3 000 ton kväve jämfört år 2006 gäller för kvävebelastningen till kustvatten. Under vattnets väg mot kustvatten passerar det sjöar och vattendrag och där avskiljs kväve naturligt. Detta kallas retention och gör att en mindre kvävemängd når kustvatten än den mängd som ursprungligen lämnade ett av-loppsreningsverk som ligger i inlandet. Retentionen gör att den mängd som ska minskas vid avloppsreningsverken måste vara större än 3 000 ton (B 1.3).

Efter en avräkning av de kvävebelastningsminskningar som i genomsnitt har skett inom sektorn under 2006 – 2010, blir återstående belastningsminskningsbeting till kustvatten ca 2 700 ton räknat från 2010 års nivå. Det innebär att avloppsrenings-verkens punktutsläpp med hänsyn till retentionen behöver minska med ca 3 500 ton eller 30 % jämfört med 2010. Nästan en tredjedel av sektorns utsläpp ska alltså reduceras till 2021 vilket kommer att kräva stora och långsiktiga investeringar i ombyggnationer av avloppsreningsverk (B.1.1.1). De genomförandetider som upp-skattats för större avloppsreningsverk pekar på genomförandetider om 5 – 10 år inklusive intrimning av reningsprocessen. Detta antyder att det inte är sannolikt att Sverige kan nå hela betinget till år 2021 (B 1.4.3). Ett lämpligt styrmedel bör där-för på effektivaste sätt kunna utnyttja resurser där-för att nå betinget så snart möjligt därefter (B 1.1.2).

En behovsorienterad styrmedelsanalys med kartläggning av bakomliggande förut-sättningar har genomförts för att identifiera behov av styrning och tillsyn, vilka är betydelsefulla för utformningen av lämpliga styrmedel. Den behovsorienterade styrmedelsanalysen återfinns i bilaga 1 och sammanfattas här i en lista om 30 punkter med referens till respektive bilagekapitel. Behovsanalysens 30 punkter pekar på väsentliga kriterier för att ett styrmedel för BSAP ska ha kraft och effekti-vitet att nå målet så snart det är möjligt.

Måluppfyllelse för beting för utsläpps- eller belastningssumma (B 1.1 - B 1.3) #1 Kontroll av utsläpps- och belastningssumma

#2 Precision hos kontrollen av utsläpps- eller belastningssumma #3 Omfattning

#4 Hög takt hos rättskraftens inträdande #5 Hög takt hos genomförande av åtgärder

#6 Synergi med MKN kväve

#7 Måleffektiv anpassning av åtgärder till retention #8 Kostnadseffektiv anpassning av åtgärder till retention

#9 Minimera snedvridande effekter från eventuell osäkerhet i retentionsfak-torer

(31)

Genomförande av åtgärder för utsläppsreduktioner (B 1.4 – B 1.5) #10 Tydliga signaler om kommande krav till verksamhetsutövare #11 Beakta flaskhalsar i konsult- och entreprenadbranschen

#12 Ekonomiska incitament som drivkraft för genomförande av åtgärder #13 Realisera potential hos processoptimeringar

#14 Neutrala uppströmsincitament #15 Kostnadseffektiv allokering av åtgärder

Resurser, kostnader och kostnadseffektivitet (B 1.6)

#16 Administrativ börda och kostnader för centrala myndigheter #17 Administrativ börda och kostnader för regionala myndigheter #18 Administrativ börda och kostnader för verksamhetsutövare #19 Kostnadseffektivitet

Komplettera styrning i miljöbalkens regelverk (B 1.7 – B 1.8) #20 Drivkrafter att initiera prövningar

#21 Tydliga längre gående krav i den närmaste framtiden #22 Teknikutveckling och bakåtblickande villkorssättning #23 PPP på sektorsnivå

#24 PPP på verksamhetsnivå

#25 Kompabilitet med utsläppsvillkor vid tillståndsprövning Information och tillsynsvägledning (B 1.9)

#26 Information och tillsynsvägledning

#27 Information för att stärka och förtydliga incitament #28 Kompletterade informativa styrmedel

Övervakning och rapportering (B 1.10)

#29 Databehov för övervakning och rapporteringssystem #30 Kontroll av utsläpp

Den behovsorienterade analysen (B 1.1 – B 1.9) sammanfattad i 30-punktslistan ovan, har tillsammans med litteratur inom styrmedelsforskningen varit en vägled-ning under utformvägled-ningen av styrmedel i bilaga 2.

(32)

4.3 Designorienterad

styrmedelsanalys

Efter den behovsorienterade analysen påbörjades den designorienterade styrme-delsanalysen (bilaga 2) med en inventering och utformning av en större mängd styrmedel, varav knappt hälften var rättsliga (administrativa) och resterande eko-nomiska och informativa styrmedel. De flesta av de styrmedel som inte gått vidare till den fördjupade analysen har inte gjort så eftersom de var bristfälliga i att kunna uppfylla väsentliga behov på 30-punktslistan från bilaga 1. Cirka 10 typer av styr-medel inklusive varianter av dessa gick vidare till en fördjupad analys i uppdraget. Nuvarande tillståndsprövning enligt befintlig rätt utgör referensalternativ. Tabell 4.1 visar de 7 styrmedel som utformats, dimensionerats och analyserats för kväve-betinget för BSAP.

Tabell 4.1 Översikt av styrmedel för kvävebeting för BSAP Styrmedel Lagteknisk konstruktion Verksam reglering Styrning 1. Tillståndsprövning med utsläppsvillkor Miljöbalkens regelverk Kvantitets-reglering Kvantitets- styrning 2. Skärpta krav i generella

föreskrifter10

3. Handel med utsläppsrätter

Ny lag Pris-

styrning 4. Handel med certifikat

5. Skatt

Pris- reglering 6. Riktutsläppsvärden med

avgift och subvention 7. Avgiftssystem med

återfö-ring

Inom svensk offentlig förvaltning delas styrmedel ofta in i tre huvudgrupper: ad-ministrativa (rättsliga) styrmedel (t.ex. krav inom miljöbalkens regelverk), ekono-miska styrmedel (t.ex. skatter och handelssystem) och information. Vid utvärdering och utformning av styrmedel kan detta ofta vara en olycklig indelning som snarare följer indelningen vid svensk offentlig förvaltning t.ex. mellan förvaltningsarbetet inom miljöbalkens regelverk och andra särskilda lagar om t.ex. ekonomiska styr-medel, snarare än att utgå från de inneboende egenskaper som styrmedel har till följd av den typ av reglering som de baseras på.

Skillnaderna mellan olika styrmedels egenskaper när det gäller t.ex. genomförande av mål kan i många fall vara större inom en grupp t.ex. ekonomiska styrmedel, än mellan administrativa och ekonomiska styrmedel. Ett exempel är handelssystem

(33)

som har kvantitetsreglering (se bilaga 2 inledning) i form av kravnivåer (kvoter) som instrument. Ett handelssystem har därför vissa egenskaper som är typiska för administrativa/rättsliga styrmedel när det gäller t.ex. verksamhetsutövarens ansvar eller måluppfyllelse under osäkerhet.

I andra sammanhang har handelssystemet egenskaper som är mer typiska för eko-nomiska styrmedel, t.ex. prisstyrning som påverkar teknikspridning, vilket är egen-skaper som reglering med begränsningsvärden saknar. Handelssystemet får dessu-tom nya egenskaper som varken relaterar till typiska egenskaper hos vare sig admi-nistrativa/rättsliga eller ekonomiska styrmedel, t.ex. substituerbarhet för individu-ella åtgärder, dvs. en åtgärd som inte sker vid en verksamhet måste med nödvän-dighet ske vid en annan verksamhet, dvs. den totala utsläppssumman hos en grupp aktörer är reglerad under ett ”tak”.

De reglerformer och instrument som används bakom ett styrmedel är således gene-rellt mer väsentliga att ta hänsyn till vid utvärdering och utformning av ett styrme-del än om det rör sig om ett administrativt eller ekonomiskt styrmestyrme-del. I denna rapport följer vi därför istället den indelning som förekommer i litteraturen om styrmedelsforskning och som snarare är baserad på typen av reglering (se bilaga 2 inledning).

Två av styrmedlen (1-2) i tabell 4.1 innebär reglering med begränsningsvärden inom miljöbalkens nuvarande regelverk. Resterande styrmedel (3-7) förutsätter en ny lag. De fyra första styrmedlen (1-4) har kvantitetsreglering, dvs. de reglerar de utsläpp och/eller den belastning till kustvatten som varje verksamhet och/eller verksamhetsutövare ska se till att inte överskrida. Detta innebär en säkrare målupp-fyllelse jämfört med styrmedel med prisreglering (5-7) i form av t.ex. en skatt eller avgift (se bilaga 2 inledning).11

Det finns en central skillnad mellan de typer av kvantitetsreglering som används i styrmedlen 1 och 2 respektive 3 och 4. Ett utsläppsvillkor i ett tillstånd eller ett utsläppskrav i generella föreskrifter är en kravnivå som gäller verksamheten. I ett handelssystem gäller den individuella kravnivån (t.ex. en kvot)

verksamhetsutöva-ren. I bägge fall är ett överskridande av kravnivåerna sanktionsbelagt.

Handelssy-stem med kvoter är således ett styrmedel med två egenskaper, kvantitetsreglering och prisstyrning (dock inte reglerat som t.ex. en skatt) vilket även ger ekonomiska incitament som kompletterar kvantitetsregleringen och gör att vissa av dess egen-skaper skiljer sig från ekonomiska styrmedel med prisreglering.

Nedan ges en kort sammanfattning av respektive styrmedel som utformats för kvä-vebetinget enligt BSAP. En utförligare beskrivning av styrmedlen med teknisk

11 Styrmedel med kvantitetsreglering har annorlunda egenskaper än de som bygger på prisreglering under t.ex. osäkerhet eller takt för teknikutveckling (Weitzman, 1974).

(34)

specifikation och dimensionering finns i bilaga 2 (se referenser inom parentes i respektive rubrik).

4.3.1 Tillståndsprövning (referensalternativ) (B 2.1)

Avloppsreningsverk med en anslutning av mer än 2000 personer kräver idag till-stånd enligt miljöbalken för att drivas.12 Vid tillståndsprövningen beslutas om till-stånd ska lämnas samt de villkor som behövs för att begränsa skador och andra olägenheter som kan orsakas av verksamheten. Bland dessa villkor kan finnas ut-släppsvillkor för kväve och fosfor. Utsläppsreduktioner kan åstadkommas genom omprövning av befintliga tillstånd och/eller villkor för kväve och fosfor i tillstån-den (24 kap. 5 § MB). En fördel med tillståndsprövning enligt miljöbalken är att såväl myndigheter som verksamhetsutövare känner till hur den befintliga till-ståndsprocessen fungerar. En av nackdelarna med systemet är att det tar förhållan-devis lång tid från en planerad utökning till ett färdigt tillståndsbeslut och att det lämnar utsläppssumman från alla verksamheter i sektorn oreglerad.

Utförande och dimensionering (B 2.1.1 – B 2.1.2)

Inom dagens befintliga rätt skulle tillsynsmyndigheter samordnat kunna ansöka om omprövning av givna tillstånd. Ansökningar kan även göras av Naturvårdsverket eller Havs- och Vattenmyndigheten som kan delta i och driva ärenden i mål riktade mot enskilda avloppsreningsverk (24 kap. 7 § samt 22 kap. 6 § MB). Ansökan lämnas in till miljöprövningsdelegationen inom länsstyrelsen och behandlas enligt ordinarie prövningsförfarande vilket avslutas med beslut av miljöprövningsdelegat-ionen på länsstyrelsen.13

Omprövningar är generellt sett resurskrävande och långsamma ärenden (i genom-snitt 1-2 år per verksamhet), vilket utesluter att de ca 230 avloppsreningsverk inom BSAP-området kan omprövas så att betingen genomförs till år 2021 eller inom överskådlig tid. Om man utgår från omprövningssystemet blir därför en nödvändig utgångspunkt att anta en riktad insats vid utvalda avloppsreningsverk, för att få till stånd en tillräcklig total utsläppsminskning till kust till priset av så få omprövning-ar som möjligt.

12 Begreppet miljöfarlig verksamhet definieras i 9 kap. 1 § miljöbalken. Med miljöfarlig verksamhet avses sammanfattningsvis all användning av mark, byggnader eller anläggningar som kan ge upphov till utsläpp till mark eller vatten eller till andra störningar för människor eller miljö.

13 Miljöprövningsdelegationens tillståndsbeslut (liksom även beslut att inte meddela tillstånd) får överklagas till Mark- och miljödomstolen (MMD). Mark- och miljödomstolens avgörande kan i sin tur överklagas till Mark- och miljööverdomstolen (MÖD), som är sista instans när det gäller

(35)

För att nå betinget skulle en riktad insats av omprövningar kräva i storleksordning-en 80-87 omprövningar (berostorleksordning-ende på var gränsstorleksordning-en kan antas gå mellan anmälnings-pliktiga mindre åtgärder och tillståndsanmälnings-pliktiga större åtgärder). Detta är förutsatt att en rättspraxis för utsläppsvillkor för kväve på i genomsnitt högst 7 mg/l nås för avloppsreningsverk med mer än 10 000 anslutna personekvivalenter. Skulle man istället få igenom utsläppsvillkor på högst 6 mg/l kommer man ner i ca 40-45 om-prövningar. Dessa kravnivåer innebär nästan en halvering jämfört med

ut-släppskraven i dagens tillståndsvillkor och det är osäkert om rättspraxis skulle kunna resultera i så stränga villkor. (B 2.1.3)

Enligt IVL (2009) kan tekniskt sett nivåer på 2-4 mg/l nås. Därmed skulle man klara kvävebetinget med omprövningar av bara 10-20 verksamheter. Det är dock förenat med tekniska svårigheter att hålla så låga värden på jämn nivå vilket kan göra det svårare att få en rättspraxis med begränsningsvärden på så låga nivåer. Det innebär dessutom att ett fåtal verksamheter (kommuner) skulle få bära bördan av hela BSAP-åtagandet vilket skulle kunna anses som orimligt. Den myndighet som driver omprövningen måste också visa att dessa krav på bästa möjliga teknik verk-ligen är rimliga att uppfylla i de enskilda ärendena. (B 1.4)

Ett alternativ är att besluta om utsläppsvillkor för den minsta reduktionsgrad till kustvatten som ska uppnås (dvs. retentionen får räknas in). Med detta ökar man effektiviteten genom att i större grad ta hänsyn till retentionen, dvs. kravskärpning-en styrs i högre grad mot verksamheter med lägre retkravskärpning-ention (B 1.3). För att klara betinget skulle villkoren som riktlinje behöva ligga på i genomsnitt lägst 83-85 %. Detta minskar antalet omprövningar till 60-70 (B 2.1.3).

De enkätintervjuer som har genomförts inom uppdraget visar att den allmänna uppfattningen hos myndigheter och verksamhetsutövare är att det kommer att ta mycket lång tid att klara en utsläppsminskning på 3 000 ton med enbart dagens omprövningssystem. Det finns idag inte heller någon praktisk lösning på hur man ska kunna tillgodose resursbehovet hos tillsyns- och tillståndsmyndigheterna för det mycket stora antal omprövningar som en måluppfyllelse av BSAP-betinget skulle kräva till år 2021. (B 1.8.2)

Tabell 4.2 Dimensionering av riktad insats av omprövningar

Reglering Dimensioner-ing av reglerni-våer Omfattning Beräknat antal om-prövningar Beräknat antal prövningar Beräknad tidsåtgång Utsläppsvillkor Villkor för lägsta reduktionsgrad till kustvatten 6-7 mg/l 83 - 85 % >10 000 pe 40-87 60-70 - - 15-30 år

(36)

4.3.2 Skärpta krav i generella föreskrifter (B 2.2)

Med stöd av 9 kap. 5 § MB kan regeringen meddela generella föreskrifter om för-bud, skyddsåtgärder, begränsningar och andra försiktighetsmått för att uppfylla Sveriges internationella åtaganden. Om det finns särskilda skäl får regeringen be-myndiga en myndighet att meddela sådana föreskrifter.14 Dessa föreskrifter ska då vara generella och gälla för alla verksamheter. SNS 1994:7 som anger utsläppskrav för kväve från avloppsreningsverk med mer än 10 000 anslutna personekvivalenter (pe) är ett exempel på generella föreskrifter. Eftersom generella föreskrifter äger företräde framför enskilda utsläppsvillkor i befintliga tillstånd, åligger det verk-samhetsutövarna att vidta åtgärder, inklusive att i förekommande fall ansöka om tillstånd för de ändringar som kan komma att krävas för att uppfylla utsläppskraven i sådana föreskrifter. Jämfört med omprövning i 4.3.1 minskar tillsynsmyndighet-ernas administrativa börda.

Utförande och dimensionering (B 2.2.1)

För att nå kvävebetingen för BSAP på 3 000 ton behöver utsläppskravet för kväve i föreskrifter för reningsverk över 10 000 anslutna personekvivalenter ligga på högst 7 mg/l. Detta är förhållandevis stränga krav som beträffande vissa avloppsrenings-verk skulle kunna tvinga fram omfattande ombyggnationer som medför orimliga kostnader, eller i vissa fall fysiskt omöjliga åtgärder att genomföra med nuvarande lokalisering. (B 2.2.2)

Ett problem med generella föreskrifter är således att de tillämpas på alla verksam-heter. De utsläppsnivåer som fastställs kan därför inte vara alltför stränga, eftersom kraven skulle kunna bli orimliga att uppfylla för enskilda reningsverk. Samtidigt måste kravnivån vara högst 7 mg/l för att nå betinget. Eftersom generella ut-släppskrav lägger samma prioritet på åtgärder hos alla verksamhetsutövare kan det även ta längre tid att nå målet jämfört med ett kostnadseffektivt styrmedel som i högre grad innebär att de större resurserna sätts in där det går fortare att nå en viss reduktion. (Jämför med generella föreskrifter med dispens efter avtal (GFDA) i avsnitt 5.4.5 samt jämförelse i B 2.2.2.)

Generella föreskrifter kan komma att kräva fler ombyggnationer och fler pröv-ningsprocesser, än en riktad insats med omprövningar. Utsläppskrav med en högsta kravnivå på 7 mg/l i en generell föreskrift skulle kunna kräva mellan 80-87 till-ståndsprövningar (jämfört med ca 40-87 med omprövningar, beroende på vilken rättspraxis för utsläppsvillkor som uppnås). Det större antalet prövningar beror på den ineffektivitet som följer av att alla verksamheter får likadana utsläppskrav oavsett omständigheter, jämfört en riktad insats av omprövningar där färre utvalda

14 I 47 § FMH finns ett bemyndigande åt Naturvårdsverket att meddela närmare föreskrifter om vilka försiktighetsmått som ska gälla vid rening av avloppsvatten från tätbebyggelse.

Figure

Figur 3.1. Processindelad organisation för uppdraget
Tabell 4.3 Dimensionering av kravnivåer i generella föreskrifter
Tabell 4.5 Dimensionering av handel med certifikat (CEASAR)
Figur 4.2 Jämförelse av utveckling av kravnivåer i handelssystem kontra  generella föreskrifter
+7

References

Related documents

Figur 5.18 Denitrifikationsförsök med slam från slutet av den anoxa zonen vid Bålsta reningsverk efter uppstart av SSH-. reaktorn med driftstrategi

Dock ¨ar nuvarande styrning inte tillr¨ackligt utredd f¨or att det ska vara k¨ant exakt vid vilka fl¨oden antalet bl˚asmaskiner ¨andras, men driftdata indikerar p˚a att de

This document contains an overview of the model associated with the thesis work of Fadi Hamade.. To download the actual Excel file, follow the

• Insatsen i containervagnen skall vara försett med en gummilist eller liknande, för att undvika att ofiltrerat vatten når uppsamlingskärlet vid

Blekinge Tekniska Högskola Institutionen för Maskinteknik. Karlskrona

Den yngre åldersgruppen anses vara mer kunnig i miljöproblem och dess risker rent generellt samt om att metaller kan renas i mycket liten utsträckning eller inte alls i

Eventuellt kan rejektvattnet från föravvattnaren ha lägre rester av kloridjoner än det utgående vattnet och skulle i så fall kunna användas till polymerberedning efter

För period två var utrötningsgraden i båda rötkamrarna under 50 % vilket anses lägre än normalt (Svenskt Vatten, 2010) (Tabell 12).. Kvarvarande