Sverige, Förenta Nationerna och Polisens utlandsstyrka
-‐ En fallstudie av policy och praktik i freds-‐ och säkerhetsfrämjande arbete
Erik Sennersten
Försvarshögskolan HT 2012
Statsvetenskap, C-‐uppsats
Abstract
Sverige har alltid uttalat ett starkt stöd till Förenta Nationerna, FN. I den allmänna debatten har det på senare tid dock handlat om att Sveriges och i-‐ländernas allt mindre deltagande i FN-‐ledda missioner gör att FN:s insatser tappar i trovärdighet och
legitimitet. För att se om det finns fog för kritik om minskat deltagande i FN-‐ledda insatser i Sveriges internationella freds-‐ och säkerhetsfrämjande arbete, så undersöks i denna uppsats om Polisens utlandsstyrkas deltagande i internationella insatser har förändrats över tiden 2001-‐2011. I uppsatsen undersöks även hur Sveriges uttalade policy om stöd för FN samspelar med vad som sedan implementeras i praktiken genom regeringens uppdrag till den svenska polisen. De som förvaltar och genomför
regeringens beslut på området är Rikspolisstyrelsen genom Polisens Utlandssektion och dess utlandsstyrka. Undersökningen har kommit fram till att en förskjutning har skett från FN-‐ledda missioner till förmån för EU-‐missioner och den Gemensamma Säkerhets-‐ och Försvarspolitiken. Flera förklaringar ges till detta, bl.a. har en uttalad policy och ambition växt fram till stöd för en intern och extern krishanteringsförmåga inom EU. Vidare har FN sökt stöd hos regionala organisationer för att avlastas det allt högre trycket på FN som global krishanterare. En annan framväxande svensk policy är att missionsland väljs utifrån prioriteringen av Sveriges och EU:s bistånd. Där är valet av FN, EU eller OSSE mindre viktigt för svenskt vidkommande. Samtidigt konstateras att ett större deltagande i EU-‐missioner ger ett större inflytande i EU:s Gemensamma Utrikes-‐ och Säkerhetspolitik (GUSP) och biståndspolitiken och att tillhöra kärnan i EU:s GUSP är ett uttalat svenskt mål. Parallellt med den svenska FN-‐policyn har det således växt fram en policy till stöd för EU och GUSP som rent operativt lett till en förskjutning till förmån för EU-‐missioner.
Innehållsförteckning
Abstract ... 2
Kapitel 1, Inledning ... 4
Problemformulering ... 6
Syfte och frågeställning ... 11
Teori och metod ... 12
Teori ... 12 Metod ... 15 Operationalisering ... 18 Disposition ... 20 Avgränsning ... 20 Förtydligande ... 21
Kapitel 2 – Bakgrund för FN, OSSE och EU i freds-‐ och säkerhetsfrämjande arbete ... 23
Förenta Nationerna ... 23
Att starta en FN-‐mission ... 24
Vem eller vilka bistår med personal till insatsen? ... 25
OSSE ... 27
EU, GUSP och GSFP ... 28
Amsterdamfördraget ... 28
Europeiska säkerhetsstrategin ... 28
Civilian Headline Goal 2010 ... 29
Lissabonfördraget ... 29
EU och FN ... 30
EU och OSSE ... 30
De första EU-‐missionerna och Brahimi-‐rapporten ... 30
Summering kapitel 2 ... 31
Kapitel 3, Sveriges policy och Polisens utlandsstyrkas deltagande i freds-‐ och säkerhetsfrämjande arbete 2001-‐2011 ... 33 Sveriges policy 1999-‐2001 ... 33 Polisens missionsdeltagande 2001 ... 34 Sveriges policy 2001-‐2002 ... 35 Polisens missionsdeltagande 2003 ... 36 Sveriges policy 2003-‐2004 ... 36
Polisens missionsdeltagande 2004 och 2005 ... 37
Polisens missionsdeltagande 2007 ... 38
Sveriges policy 2007-‐2008 ... 38
Polisens missionsdeltagande 2008 ... 40
Polisens missionsdeltagande 2009 ... 41
Sveriges policy 2009 ... 42
Polisens missionsdeltagande 2010 och 2011 ... 43
Kapitel 4, Polisens möjlighet till påverkan ... 46
Kapitel 5, Analysresultat kopplat till problemformulering, syfte och frågeställning. ... 49
Avslutande diskussion ... 53
Källförteckning ... 55
Bilaga 1, Diagram över Sveriges uniformerade bidrag till fredsbevarande operationer 1990-‐2012. ... 60
Kapitel 1, Inledning
Sverige har i flertalet officiella policies och dokument argumenterat för att huvuddelen av alla politikområden inom svenska utrikes-‐ och säkerhetspolitiken ska ta hänsyn till de allra fattigaste i världen, bl.a. i dokumenten Fred och säkerhet för utveckling – Policy för säkerhet och utveckling i svenskt utvecklingssamarbete 2010-‐2014 (2010) och Nationell strategi för svenskt deltagande i internationell freds-‐ och säkerhetsfrämjande verksamhet (2008).1 Det slås fast att Sverige ska vara en ansvarstagande medlem (i FN) och/eller partner som aktivt bidrar till internationell fred och säkerhet, och till en rättvis och hållbar global utveckling.
”Regeringens arbete med fredsfrämjande insatser ska utgå från målsättningen att värna FN-‐stadgan och upprätthålla FN:s primära ansvar för fred och säkerhet”.2
Sverige har av tradition alltid varit en hängiven supporter till FN och som ett av få länder i världen uppfyller Sverige FN:s biståndsmål om 0,7 % av BNI. Sverige har även bidragit med fredsbevarande trupper och med civila insatser. Redan 1948 deltog Sverige i FN:s första observatörsinsats och fram till i dag har mer än
80 000 svenskar deltagit i FN:s fredsfrämjande insatser runt om i världen. En av de stora topparna av deltagande i FN-‐ledda insatser skedde i mitten av 90-‐talet, då Sverige
bidrog med två bataljoner och ett stort antal civilpoliser i Bosnien-‐Hercegovina och Makedonien, samt ytterligare en bataljon i Libanon.3
Efter den stora toppen av svenskt deltagande i FN-‐ledda fredsfrämjande insatser med ca 1 700 personer i FN-‐tjänst, så sjönk det svenska deltagandet i slutet av 90-‐talet till mer blygsamma nivåer med deltagandesiffror runt 30-‐talet personer från Försvarsmakten mellan åren 2007-‐2010.4 Sverige har dock genom Försvarsmakten fortsatt att bidra med fredsbevarande trupper runt om i världen med närmare 1 000 personer engagerade i
1 Regeringens skrivelse 2007/08:51, Nationell strategi för svenskt deltagande i internationell freds-‐ och
säkerhetsfrämjande verksamhet (2008), sid 3.
2 Regeringens skrivelse 2007/08:51, Nationell strategi för svenskt deltagande i freds-‐ och
säkerhetsfrämjande verksamhet
3 Se Bilaga 1, Sveriges uniformerade truppbidrag 1990-‐2012.
andra internationella fredsfrämjande organisationer som EU genom den Gemensamma Säkerhets-‐ och Försvarspolitiken (GSFP), NATO och Organisationen för Säkerhet och Samarbete i Europa (OSSE). Den svenska truppinsatsen i Afghanistan sker t.ex. inom ramen för ett FN-‐mandat, men leds av NATO.
Det minskade deltagandet i FN-‐ledda insatser till förmån för NATO, EU och OSSE kan ha många positiva effekter, men på senare tid har det höjts kritiska röster mot ett allt mindre svenskt deltagande i FN-‐ledda insatser, då det finns risk att underminera FN som global fredsfrämjande aktör.5 De 10 största bidragande länderna till FN-‐ledda insatser är Pakistan, Bangladesh, Indien, Nigeria, Egypten, Nepal, Ghana, Jordanien, Rwanda och Uruguay.6 Bidragen från dessa länder är i sig berömvärda, men faktum är att många av dessa länder är utvecklingsländer som bidrar med kvantitet, men inte alltid med kvalitet. Ofta är de sämre utbildade, sämre utrustade och antalet deltagande
kvinnor är kraftigt underrepresenterade. Detta i sin tur leder till urholkande av FN:s Resolution 1325 som behandlar krigets påverkan på kvinnor och flickor samt kvinnors deltagande i konfliktlösning och arbetet med långsiktig fred. I kombination med
västländernas val att arbeta i andra konstellationer än just FN-‐ledda, så kan detta bidra till att urholka FN:s legitimitet, en farhåga som uttrycks i rapporten Säkerhet och
bistånd (2011) från Svenska FN-‐förbundet. För svenskt vidkommande har det även lyfts fram att SIDA:s arbete påverkas negativt genom att Sverige och övriga västländer väljer bort FN-‐ledda insatser. Sverige riskerar att tappa förmågan att snabbt agera inom ramen för en FN-‐ledd insats då uppbyggnaden och logistiken för en FN-‐insats är annorlunda.
Pierre Schori, med meriter som riksdagsledamot, kabinettssekreterare, biträdande utrikesminister och chef för Sveriges FN-‐representation i New York uppger att det finns problem inom FN. Problemen gestaltar sig bl.a. i bristen på välutrustade och motiverade soldater, vilket blev påtagligt under FN-‐insatsen UNMIK i Kosovo. Schori menar att FN-‐ personal från Marocko och Mongoliet i sig inte sämre än andra, men i jämförelse med Sverige så har de sämre länderkunskap, språkförbistringar och saknar ofta
5 Kritiken har framförts i bl.a. Svenska FN-‐förbundets rapport ”Säkerhet och bistånd” (2011) och Överste
Sverker Ulvings slutrapport efter tjänstgöring som EU:s militäre samverkansofficer till FN 2008-‐2010.
genusmedvetenhet. En bidragande orsak till urholkandet av kvaliteten på FN:s insatser är, enligt Schori, i-‐ländernas allt mindre deltagande i FN-‐ledda insatser.7
Sverige deltar inte bara med militär krishanteringsförmåga i det internationella
fredsfrämjande arbetet, utan även med civila krishanteringsförmågor som polisinsatser, rättsväsende, civil administration och räddningstjänst. Hur har utvecklingen sett ut inom dessa områden, d.v.s. har det skett en förskjutning även här från direkt FN-‐ledda insatser och missioner till förmån för andra internationella freds-‐ och
säkerhetsfrämjande aktörer? Det uppkommer frågor och underlag för vidare diskussion, t.ex. om det skett en förskjutning mellan policy och praktik i internationell svensk freds-‐ och säkerhetsfrämjande verksamhet och om det finns grogrund för liknande kritik liknande den som framförts mot Försvarsmakten, dvs ett allt mindre deltagande i FN-‐ ledda insatser.
Undersökningen i denna uppsats kommer ha sin utgångspunkt i denna (ovan nämnda) diskussion och undersöka hur den svenska regeringen och Utrikesdepartementet (UD) i egenskap av policyskapare och beslutsfattare samspelar med den svenska polisen som implementerare på den internationella freds-‐ och säkerhetsfrämjande arenan och den civila krishanteringen.
Problemformulering
FN har huvudansvaret som alla länders globala freds-‐ och säkerhetsfrämjande aktör och global krishanterare, såväl civil som militär. FN:s säkerhetsråd fattar en rad beslut med mandat för civila och militära missioner men det saknas ofta tillräckligt med resurser från FN:s medlemsländer att starta en mission, underhålla en befintlig eller driva en mission effektivt.8
FN riskerar att tappa i legitimitet som global krishanterare genom att många länder i västvärlden, även Sverige som denna undersökning handlar om, inte deltar i FN-‐ledda operationer. Här finns det kanske ett glapp i samspelet mellan policy och praktik i
7 Pierre Schori – Debatt: Stormakternas svek drabbar FN, publicerad 2007-‐06-‐26 i Dagens Nyheter,
http://www.dn.se/kultur-‐noje/debatt-‐essa/stormakternas-‐svek-‐drabbar-‐fn (2012-‐12-‐17)
8 Smith & Boutellis (2013), Rethinking Force Generation: Filling tha Capability Gaps in UN Peacekeeping,
Sveriges uttalade stöd för ett starkt FN och att det sker en förskjutning från deltagande i FN-‐ledda insatser till förmån för andra aktörer.
De direkt FN-‐ledda insatserna tappar därigenom i kvalitet genom att de största
personalbidragande länderna i mycket mindre grad har deltagande kvinnor.9 Vidare är de största personalbidragande länderna ofta sämre utbildade och sämre utrustade, sämre ledarskap och viljan att göra skillnad.10 Forskning på området talar om ett konstant glapp i kapaciteten hos FN-‐ledda operationer.11
Problemen uttrycks också av journalisten Maciej Zaremba som 2007 skrev en
artikelserie i DN om FN:s minskade legitimitet som freds-‐och säkerhetsfrämjande aktör i Kosovo och skrev bl.a:
Vem tror på allvar att en polisstyrka från 44 nationer, varav hälften från halvdemokratiska länder, varav hälften från diktaturer, varav hälften inte förstår vad de andra säger, varav hälften inte ens är poliser, med risk för eget liv skall införa lag och ordning i ett land som aldrig haft det12
Smith & Boutellis (2012) tar även de upp att FN saknar operativ beredskap och vilja hos vissa enheter, liksom att FN:s arbete underminerats av individer som misstänks för övergrepp, otillbörligt utnyttjande m.m.13
Folke Bernadotteakademin, FBA, är en myndighet under utrikesdepartementet som bl.a. arbetar för internationella fredsinsatser. De har även i uppdrag att bedriva
forskningsarbete för att utveckla den samlade förmågan vid fredsinsatser. FBA ingår i internationellt sammansatta grupper vars forskningsområden innefattar
Fredsbevarande operationer, Resolution 1325, Konfliktförebyggande, Rule of Law och Säkerhetssektorreformer.14 En av dessa arbetsgrupper är International Peace Institute (IPI). Ett av IPI:s projekt går under namnet Providing for Peacekeeping Project (PPP). Det är ett oberoende forskningsprojekt som analyserar faktorer som främjar eller
9 Säkerheten och biståndet, rapport från Svenska FN-‐förbundet 2011, sid. 7. 10 Smith & Boutellis (2012), sid. 4.
11 Smith & Boutellis (2012), sid 1.
12 ”Koloni Kosovo” av Maciej Zaremba, publicerad i DN 2007-‐06-‐15, http://www.dn.se/kultur-‐
noje/debatt-‐essa/mandom-‐mod-‐och-‐landstingstossor (2012-‐12-‐18)
13 Smith & Boutellis (2012), sid 3.
hämmar länders deltagande i FN-‐ledda operationer.15 Målet är att frambringa och sprida relevant information och analyser som kan bredda basen av och från bidragsländer avseende både militär trupp och polis. IPI hoppas även kunna stärka kvaliteten på bidragen och identifiera brister i kapaciteten, både när det gäller personal, utrustning och förmågan att utföra vissa arbetsuppgifter.16
Forskning återfinns bl.a. i ”Broadening the Base of United Nations Troop-‐ and Police-‐ Contributing Countries” av Alex J. Bellamy, Professor of International Security vid Griffith University, Australia och Paul D. Williams, Associate Professor vid the Elliott School of International Affairs vid George Washington University, USA.17
I ”Rethinking Force Generation: Filling the Capability Gaps in UN Peacekeeping”
undersöks processen hur FN:s sekretariat arbetar med att få fram bidrag av militär-‐ och polispersonal samt utrustning från medlemsstaterna utifrån resolutioner beslutade av FN:s säkerhetsråd. Forskarna är Adam C. Smith Manager of thePeace Operations Program at the International PeaceInstitute (IPI) och Arthur Boutellis, Adviser to the Peace Operations and Africa Programs vid IPI. De rapporterar om ständiga brister i kapaciteten i FN:s fredsbevarande operationer.18
Även Fortna & Howard vid Colombia University belyser forskning kring FN, regionala organisationer, fredsbevarande och fredsframtvingande operationer, övergångsstyre och demokratiseringsprocesser i postkonfliktländer i Pitfalls and Prospects in the Peacekeeping Literature.19 De tar upp hur forskningen i stort har utvecklats, eller brist på utveckling, på vad som gjort fredsbevarande och icke fredsbevarande operationer framgångsrika eller misslyckade. De söker då en mer systematisk plattform där det går att hitta en gemensam empirisk frågeställning som rör fredsbevarande insatsers effektivitet och resultat.20
15 Bellamy & Williams (2012), Broadening the Base of United Nations Troop-‐ and Police-‐contributing countries, New York: International Peace Institute sid 1.
16 International Peace Institute´s hemsida: http://www.ipacademy.org/peace-‐operations/providing-‐for-‐
peacekeeping/programslist.html (2013-‐01-‐05)
17 IPI:s hemsida http://www.ipinst.org/media/pdf/publications/ipi_rpt_rethinking_force_gen.pdf (2013-‐
07-‐17)
18 Smith & Boutellis (2013), sid 1.
19 Fortna & Howard (2008), Pitfalls and Prospects in the Peacekeeping Literature. Department of Political
Science, Columbia University, New York s. 284.
På vilket sätt kan då denna uppsats bidra till pågående debatt och forskning, hur kan den vara inomvetenskapligt intressant? Några aspekter av det som tas upp i ovan nämnda litteratur är diskussionen kring om, och i så fall varför, deltagandet i FN-‐ledda insatser minskar. I beslutsfattandet om att delta eller inte i FN-‐ledda insatser nämns enskilda staters alternativa politiska eller strategiska prioriteringar, alternativa institutionella preferenser för krishantering, lågkonjunkturen i världsekonomin,
finansiella kostnader, enskilda staters missnöje med att expandera FN:s fredsbevarande agenda, bristande tryck från FN gentemot medlemsländerna till att bidra, inhemsk parlamentarisk skepticism till FN-‐ledda operationer eller helt enkelt att FN:s
fredsbevarande funktion helt enkelt brister.21 Uppsatsen kan undersöka om det går att hitta faktorer som påverkar Sveriges val att delta eller inte i FN-‐ledda fredsbevarande operationer, dvs. finns det förklaringsfaktorer som passar in eller inte i ovan nämnda beskrivning? Forskningen på området avseende effektiviteten på FN-‐ledda missioner och missioner ledda av andra aktörer visar upp olika resultat.22
I centrum för undersökningen i denna uppsats står Polisens utlandsstyrka som enskild aktör. I uppsatsen undersöks hur Sveriges starka stöd i policyn för FN-‐ledda civila insatser samspelar med en eventuell förskjutning från FN-‐ledda civila insatser till förmån för insatser genom EU och i viss mån OSSE.
Undersökningen kan vara utomvetenskapligt intressant ur den synvinkeln att det finns, eller om det finns, ett glapp mellan policy och praktik i den svenska utrikes-‐ och
säkerhetspolitiken vad gäller svenskt deltagande i internationell freds-‐ och
säkerhetsfrämjande verksamhet och stödet till FN. Debatten är ständigt aktuell, hur ska FN se ut och vara organiserat och hur ska FN:s roll som global krishanterare se ut? Hur kommer EU:s ständigt föränderliga organisation att utveckla sig framöver? Hur bör eller ska rollfördelningen se ut mellan FN, EU och andra regionala organisationer?
Vidare kan undersökningen vara intressant som ett inlägg till det som framförts i
forskning och sammanställning av EU som intern och extern krishanterare. Framväxten av EU som inom-‐ och utomeuropeisk krishanterare behandlas bl.a. i “The European
21 Bellamy & Williams (2012), sid. 6-‐8. 22 Fortna & Howard (2008), sid 291.
Union as Crisis Manager” av Boin, Ekengren & Rhinard.23 Delar av den forskningen och sammanställningen kan kopplas till en hypotes i denna uppsats, som är att Sverige väljer bort FN-‐ledda civila insatser till förmån för deltagande i EU-‐ledda missioner och att dessa ökar i omfattning. Framväxten av EU som intern och extern krishanterare skulle kunna vara en faktor som på olika sätt påverkat detta.
23 Boin, A., Ekengren, M. & Rhinard, M. (2013), The European Union as Crisis Manager: Patterns and Prospects, Cambridge: Cambridge University Press
Syfte och frågeställning
De direkt FN-‐ledda insatserna tappar deltagare från västvärlden, däribland Sverige. En följd av detta blir minskad legitimitet och kvalitet i de FN-‐ledda insatserna. Syftet med uppsatsen är att undersöka vilka faktorer som påverkar Sveriges val av internationell freds-‐ och säkerhetsfrämjande aktör. Hypotesen är att FN-‐ledda civila insatser väljs bort till förmån för EU och dess missioner inom GSFP, trots en tydligt uttalad policy till stöd för FN där regeringens arbete med fredsfrämjande insatser ska utgå från målsättningen att värna FN-‐stadgan och upprätthålla FN:s primära ansvar för fred och säkerhet.
För att tillgodose syftet har följande frågeställning valts:
• Hur ser samspelet mellan Sveriges policy och implementering ut i praktiken avseende FN-‐ledda civila insatser?
• Har svenska polisens deltagande i internationella freds-‐ och säkerhetsfrämjande arbetet förändrats från deltagande i FN-‐ledda insatser, i så fall varför?
Teori och metod
Teori
Genom att undersökningen i stora delar färdas mellan policy och praktik, beslutsfattare och tillämpare, politik och förvaltning, så kommer teorin utgå ifrån den s.k.
Implementeringsteorin. Teoretiska utgångspunkter är Anders Sannerstedts ”Implementering – hur politiska beslut genomför i praktiken” 24 och Bo Rothsteins ”Politik som organisation”25. Andra författare som skrivit mycket om
implementeringsteori är Hill & Hupe i Implementing public policy.26 De beskriver politiken och dess genomförande som en ganska omfattande process. En process som sker i olika former av nätverk bestående av olika aktörer i rollerna som beslutsfattare och genomförare, med en hög grad av ömsesidigt beroende.27 Aktörerna i denna uppsats är främst regeringen och polisen.
Regeringen fattar politiska beslut och kan ses som en beställare där Polisens
utlandssektion i egenskap av förvaltning och genomförare får verkställa de politiska besluten. Eftersom det som eftersöks i undersökningen bl.a. innefattar hur samspelet ser ut mellan policy och praktik, så är det av intresse att se hur beslutsfattarnas intentioner implementeras. Sveriges policy är mycket tydlig där Sverige manifesterar det starka stödet till FN, FN-‐stadgan och FN:s primära ansvar för fred och säkerhet. Eftersom policyn i detta fall legat fast och varit så tydlig genom årtionden, dvs. den har inte ändrats, så känns en alternativ teori som exempelvis Policyförändringsteori inte aktuell i det initiala skedet av undersökningen. Trots en mycket tydlig policy till stöd för FN, så kan implementeringen rent operativt ha förändrats. Det som bl.a. eftersöks är faktorer som kan påverka Sveriges val av aktör inom freds-‐ och säkerhetsfrämjande arbete. Som nämndes i problemformuleringen finns det flera tänkbara faktorer som främjar eller hämmar länders deltagande i FN-‐ledda operationer, och behöver således inte vara grundade i en uttalad policy eller policyförändring. Implementeringsteori och det s.k.
24 Sannerstedt, A ., ”Implementering – hur politiska beslut genomför i praktiken” ur Rothstein, Bo (red.)
(2001) Politik som organisation: Förvaltningspolitikens grundproblem, Stockholm: SNS Förlag.
25 Rothstein, B (2001), Politik som organisation. Stockholm: SNS Förlag
26 Hill, M. & Hupe, P. (2005) Implementing public policy. London:SAGE Publlications limited 27 Hill, M. & Hupe, P. (2005), s 77.
implementeringsproblemet handlar ofta om hur det kommer sig att ett politiskt beslut eller policy inte samspelar eller genomförs på ett sätt som var beslutsfattarens avsikt.28
En tänkbar implikation av valet av implementeringsteori är exempelvis att en mycket viktig och betydelsefull faktor kan vara att just en eller flera policyförändringar ligger till grund för ett större deltagande i EU-‐missioner och att studien i sådant fall kunde
inriktas mer specifikt på hur, när och varför en policyförändring har skett. Denna undersökning vill först se ifall en förändring i omfattningen och deltagandet i det internationella freds-‐ och säkerhetsfrämjande arbetet rent faktiskt har skett. Om undersökningen kommer fram till att så är fallet, så kan de slutsatser som dras från undersökningen bidra med inputs till en ny och fördjupad undersökning som tar sin utgångspunkt ifrån en policyförändringsteori.
Det finns olika perspektiv inom implementeringsteorin och i den här uppsatsen används Implementering Top-‐Down och Bottom-‐Up.29
Top-‐down – Uppifrån och ned, perspektivet börjar högst upp i beslutshierarkin som sedan fortsätter ner i organisationen, t.ex. regeringsbeslut – utrikesdepartementet – rikspolisstyrelsen – polisens utlandssektion – åtgärder i den enskilda missionen. Den startar ofta i ett beslut eller en policy där beslutsfattaren har en viss avsikt.
I denna undersökning läggs fokus på analys av policydokument och uttalanden från främst regeringen som i undersökningen utgör toppen i Top-‐Down -‐ analysen. Det undersökningen främst söker efter är uttalanden eller beslut som på ett tydligt sätt stödjer eller påvisar en policyinriktning till stöd civila insatser inom FN, EU eller annan organisation. Tanken är att följa policyn, eventuella förändringar i policyn eller om andra faktorer påverkar, och hur genomslaget ser ut i praktiskt genomförande av förvaltaren, Polisens utlandssektion. Genomslaget mäts i vilken typ av missioner som Polisens utlandsstyrka deltar i och i vilken omfattning.
Bottom-‐up – Nedifrån och upp, är precis som det låter raka motsatsen. Forskning ifrån Nedifrån och upp – perspektivet är vanlig då forskare försöker förklara varför en verksamhet bedrivs på ett visst sätt, utifrån tillämparens handlande.30
28 Rothstein, B. (2001), s. 19. 29 Sannerstedt, A. (2001), s 24.
Uppsatsen utgår från det auktoritativa politiska beslutet samtidigt som den granskar hur polisen bedriver sin utlandsverksamhet och det ska ses som en syntes mellan perspektiven. Sannerstedt påpekar att de två olika perspektiven, Top down och Bottom up, inte främst behöver betyda olika teoretiska synsätt, utan kanske mer hur
implementeringsforskning kan bedrivas metodmässigt.31 Då politiska beslut och styrning granskas, så kommer oftast Uppifrån-‐perspektivet naturligt därigenom.
Det finns en teori i Bottom up-‐perspektivet för påverkan av policy och praktik som benämns Street-‐level bureaucrats, närbyråkrater.32 Närbyråkraterna har ofta stor
handlingsfrihet genom att vara den som sitter inne med en specifik specialistkompetens och är därmed den som ansvarar för innehåll, planering och utvärdering i det löpande arbetet. Decentraliserat formar närbyråkraten den offentliga politikens innehåll i den löpande verksamheten. De offentliga beslutsfattarna, politikerna, har trots detta goda möjligheter till indirekt styrning genom att påverka förutsättningarna för den löpande verksamheten.33 Översatt till denna undersökning kan det handla om civilpoliser i internationell tjänst i rollen som polismentor, rådgivare eller utbildare i sin kontakt med den lokala polisen i biståndstagarlandet. Från Bottom-‐up perspektivet berörs polisens eventuella möjligheter att kunna påverka det praktiska genomförandet och
omfattningen. Det som ger legitimitet åt den politiska processen är bl.a. att de verkställande finns med på alla nivåer av implementeringen.34
Utifrån undersökningens bakgrund, metod, syfte, problem och frågeställning läggs huvudfokus på analysen genom Top-‐Down. Detta då hypotesen är att regeringen och UD:s inflytande är störst då policyn ska omsättas i praktiken. Innan ett formellt beslut fattas av regeringen om exempelvis öppna upp för svenskt deltagande i en ny
fredsfrämjande mission, så har Polisens utlandssektion viss möjlighet att påverka beslutsprocessen. Därför berörs Bottom up-‐perspektivet, om än kortfattat.
30 Rothstein, B. (2001), s. 24.
31 Sannerstedt, A. (2001), s. 21. 32 Sannerstedt A. (2001), sid 21. 33 Sannerstedt, A. (2001), sid 23. 34 Hill & Hupe (2005), s. 70.
Metod
Undersökningen är en fallstudie där regeringen och utrikesdepartementet granskas i deras utrikes-‐ och säkerhetspolitik, hur den styr och påverkar tillämpningen av freds-‐ och säkerhetsfrämjande arbete, om och vad som påverkat en eventuell förskjutning från deltagande i FN-‐ledda insatser till insatser inom ramen för EU. Tillämparen, eller
förvaltningen, som genomför beslutfattarnas politik är Polisens utlandsstyrka som också granskas. I Polisens Utlandsstyrka återfinns svenska poliser som deltar och arbetar utomlands i fredsfrämjande och konfliktförebyggande insatser.35
Utrikespolitiken involverar ett stort antal delar och olika aktörer, som exempelvis Försvarsmakten, SIDA, Åklagarmyndigheten, Kriminalvården, Polisen m.m.. I den här undersökningen är det en fallstudie av polisen som implementerande aktör av
regeringens utrikespolitik som granskas. Polisens utlandsverksamhet har åtaganden i en rad olika internationella organisationer. En eventuell förändring över tid borde därmed kunna påvisas och lämpar sig därför väl som fallstudie. Teorell & Svensson beskriver bl.a. att fallstudier ger bättre möjligheter att fastställa en kronologisk ordning, följa aktörernas överväganden, beslut och gemensamma ageranden.36
Vidare är motivet till valet av en fallstudie av Polisens utlandsstyrka är att det med svenska mått är en relativt stor aktör med ca 100 poliser utsända på internationella uppdrag fördelat på i dag 16 missioner.37 Antalet poliser i internationell tjänst har varit i stort sett densamma under hela undersökningsperioden.
35 http://www.polisen.se/Om-‐polisen/Internationellt-‐samarbete/Utlandsstyrkan/ (2012-‐11-‐26) 36 Teorell, J. & Svensson, T. (2007), Att fråga och att svara, Malmö, Liber AB, s 13.
Kvalitativ undersökning
Undersökningen är en kvalitativ fallstudie. Den kvalitativa metoden ska försöka bringa klarhet i Sveriges policy och undersöka om det går att identifiera några faktorer som påverkat en eventuell kursändring bort från deltagande i civila FN-‐ledda insatser till förmån för andra aktörer, vilket är en del av syftet med uppsatsen. Kartläggning av Polisens utlandssektions deltagande i FN-‐, EU-‐ och OSSE-‐missioner ska försöka besvara om antal och storlek på de olika insatserna varierar i personal och omfattning över tid.
Till detta kommer en textanalys att tillämpas som metod för att analysera
policydokument för att visa på de eventuella förskjutningarna som kan komma ha skett mellan policy och praktik. Textanalys är ett av de vanligaste tillvägagångssätten när det gäller analys av dokument, vilket bl.a. innefattar officiella dokument från statliga
myndigheter. Exempel på detta är propositioner, policydokument, årsberättelser, styrdokument, regleringsbrev och rapporter som getts ut löpande under
undersökningsperioden.38
Textanalysen kompletteras med semistrukturerade intervjuer av berörda eller på annat sätt involverade tjänstemän inom utrikesdepartementet och tjänstgörande personal inom Sveriges ständiga representation vid FN-‐högkvarteret i New York. Intervjuerna är semistrukturerade utifrån syftet och frågeställningen. Detta för att vara öppen för oförutsägbara uppföljningsfrågor utifrån den mer allmänt formulerade
frågeställningen.39
Kvalitativ metod har varit mer tillämpningsbar i den här undersökningen med tanke på uppsatsens material. Fördelen med en kvalitativ textanalys framför en kvantitativ, är att den kvalitativa bättre möjliggör en noggrannare genomgång av dokumentens olika delar, helheten och den kontext som den återfinns i.40 Å andra sidan kan kvalitativa metoder i sig uppfattas för svåra för generaliserande resultat i redovisningen. I den här undersökningen kan således resultatet vara svårt att generalisera till andra
38 Bryman, A. (2011), Samhällsvetenskapliga metoder, Malmö. Liber AB s. 488 och s. 505. 39 Bryman, A. (2011), sid 206.
40 Esaiasson, P. (2007), Metodpraktikan, Vällingby. Elanders Sverige AB, sid 237 och Bryman, A. (2011),
myndigheter, miljöer som också deltar i internationell freds-‐ och säkerhetsfrämjande verksamhet.41
Fördelen med en kvalitativ textanalys framför en kvantitativ, är att den kvalitativa bättre möjliggör en noggrannare genomgång av dokumentens olika delar, helheten och den kontext som den återfinns i.42 Av den anledningen har en kvantitativ innehållsanalys valts bort. De innehållsliga enheterna måste i sådant fall tolkas för att senare placeras in i en kategori där de kan räknas. 43 Svenska FN-‐förbundet har t.ex. valt att göra en sådan analys där en jämförelse gjorts hur ofta FN kontra Europeiska Unionen omnämns i regerings utrikespolitiska deklaration 2012.44 I det här fallet har det som alternativ metod valts bort.
En av nackdelarna med att använda sig av en kvalitativ undersökning är att resultaten kan vara svåra att generalisera resultaten till andra miljöer.45 Som nämndes ovan kan således resultateten vara svåra att generalisera till andra myndigheter som också deltar i internationell freds-‐ och säkerhetsfrämjande verksamhet.
41 Bryman, A. (2011), sid 369.
42 Esaiasson, P. (2007), s. 237 och Bryman, A. (2011), s 288-‐289. 43 Esaiasson, P. (2007), s 224.
44 Svenska FN-‐förbundets hemsida. Utrikesdeklarationen: Fortsatta brister i svensk FN-‐politik.
http://www.fn.se/syrien/om-‐kampanjen/fn-‐forbundet-‐om-‐situationen-‐i-‐syrien/utrikesdeklarationen-‐ fortsatta-‐brister-‐i-‐svensk-‐fn-‐politik/. Tillgänglig 2013-‐07-‐19
Operationalisering
För att se om svenska polisens bidrag till det internationella freds-‐ och
säkerhetsfrämjande arbetet förändrats över tid mellan åren 2001-‐2011, så görs en sammanställning av Polisens utlandssektions årsredovisningar. I den undersöks vilka typer av missioner som svensk polis har deltagit i, dvs. hur har polisens deltagande inom ramen för FN-‐ EU-‐ eller OSSE-‐ledda insatser sett ut och eventuellt förändrats i
omfattning?
I sammanställningen saknas uppgifter för 2002 och 2006. Förskjutningen från FN-‐ledda insatser till GSFP-‐insatser visade sig dock vara så pass talande att avsaknaden av 2002 och 2006 års redovisningar har mindre betydelse. Vid sammanställningen av
deltagarantalet, så gjordes en sammanställning av antalet poliser i tjänst vid respektive årsskifte. Detta för att utröna om vissa missioner tilldelats större resurser än andra. Om man tänker sig ett scenario där Sverige bidrar med personal till exempelvis en FN-‐ mission och fem EU-‐missioner, så skulle det kunna vara så att FN-‐missionen bemannas med 100 poliser och EU-‐missionerna med en polis vardera. Således är det långt ifrån tillräckligt att enbart se till hur antalet missioner fördelar sig mellan FN, EU och OSSE. Av den anledningen är det betydelsefullt att se hur antalet deltagare fördelar sig i respektive mission.
Om deltagarantalet fluktuerat under året, så räknades ett snitt ut för aktuellt år sett ur antal årsarbetskrafter. Vid vissa årsredovisningar saknades uppgifter vid några enstaka missioner. Det har då rört sig om missioner med litet deltagarantal. Undersökningen kom dock fram till att förskjutningen var så pass markant, att om uppgifter saknas om några enstaka deltagare, så bedömdes det som försumbart. Se vidare Bilaga 2, Polisens missionsländer 2001-‐2011.
Som nämnts tidigare ovan är tanken är att följa den svenska policyutvecklingen, eventuella förändringar i policyn, om och hur genomslaget och samspelet ser ut i praktiskt genomförande av förvaltaren, Polisens utlandssektion. Genomslaget mäts i vilken typ av missioner som Polisens utlandsstyrka deltar i och i vilken omfattning.
För att se om det finns ett samspel eller ett motsatsförhållande mellan policy och praktik i Sveriges stöd till FN-‐ledda civila insatser görs en analys av policydokument och
uttalanden från regeringen. Genomgången syftar till att hitta uttalande eller andra tillkännagivanden i offentliga policydokument som visar på samspel eller
motsatsförhållanden, eller hur policyn som en av flera möjliga faktorer kanske ändrats parallellt över tid med en eventuell förskjutning i stödet till FN-‐ledda insatser till förmån för EU-‐ledda insatser. Det undersökningen främst söker efter är alltså faktorer,
uttalanden eller beslut som på ett tydligt sätt stödjer eller påvisar en policyinriktning till stöd för civila insatser inom FN eller EU. Detta är något som även efterfrågas av
intervjupersonerna i undersökningen. Även FN:s utveckling inom freds-‐ och
säkerhetsfrämjande arbete belyses, liksom EU: s utveckling som global krishanterare. Detta för att få en förståelse för de valmöjligheter Sverige har att välja av i
internationellt freds-‐ och säkerhetsfrämjande arbete.
Disposition
I kapitel 2 sker en genomgång av bakgrunden till FN, EU och OSSE i rollerna som globala krishanterare. En klar övervägande del av Polisens deltagande ligger inom FN-‐, OSSE-‐ och GSFP-‐missioner och en beskrivning av dem följer i kapitel 2 av den anledningen. Beskrivningen syftar vidare till att belysa hur organisationerna växt fram, förändrats, hur de är sammansatta och fungerar, vilket kan ha betydelse för utvecklingen i rollerna som globala krishanterare. Detta i sin tur kan ha stor betydelse för vilka freds-‐ och säkerhetsfrämjande aktörer Sverige beslutar sig för att delta inom.
I kapitel 3 undersöks och analyseras omfattningen av Polisens utlandsstyrkas
deltagande i fredsfrämjande insatser under åren 2001-‐2011. Det syftar till att se om och hur deltagarantalet förändrats över tid i de missionerna som Polisens utlandsstyrka deltar i. Parallellt undersöks eventuella samband med, eller en eventuell förändring av den svenska policyn för deltagande i internationella insatser där FN-‐ledda missioner var i klar majoritet vid undersökningens början 2001. Teoretiska utgångspunkten är en Top-‐ down analys.
I kapitel 4 undersöks polisens möjligheter till att påverka val och omfattning av det svenska deltagandet i freds-‐ och säkerhetsfrämjande verksamhet. Teoretiska utgångspunkten är en Bottom-‐up analys.
I kapitel 5 kopplas analysresultaten samman med problemformuleringen, syftet och frågeställningen följt av en avslutande diskussion.
Under uppsatsen kopplas analysen till diskussionen inom pågående forskning på området.
Avgränsning
Någon större betoning på vilken regering som satt vid makten vid kommer inte
analyseras djupare. Den rådande politiska viljan vid respektive utrikesdeklaration och proposition kommer trots allt genomlysas i de dokument som granskas. Ett klart större fokus läggs på förhållandet EU/GSFP-‐missioner och FN-‐ledda insatser. Insatser inom ramen för OSSE berörs men i mindre omfattning. Fokus ligger på FN-‐ och EU-‐missioner.
OSSE finns med i egenskap av en av tre huvudsakliga aktörer, men ges inget större utrymme i analysen med anledning av sitt låga deltagarantal och begränsade utrymme i den utrikespolitiska debatten jämfört med FN och EU.
Försvarsmakten, Folke Bernadotteakademin, SIDA, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, Kriminalvården, Åklagarmyndigheten och Domstolsverket deltar alla mer eller mindre i det internationella freds-‐ och säkerhetsfrämjande arbetet inom
rättsväsende, civil administration och räddningstjänst. Som en följd av valet av undersökningen som fallstudie och avgränsningen, så kommer ovan nämnda myndigheter inte analyseras.
Svensk polis deltar även i annan typ av internationellt samarbete som Interpol, Europol, Schengensamarbetet, Frontex, Östersjösamarbete, Nordiska samarbetet och
Internationellt utvecklingssamarbete. Nyss nämnda områden tangerar mer utbyte av traditionell inhemsk brottsbekämpning och syftar bl.a. till att bekämpa grovt
organiserad brottslighet, inhemsk som gränsöverskridande. Grenarna är inte en del av Polisens utlandsstyrka som har mandatet att delta i fredsfrämjande verksamhet.
Avgränsningen är gjord till en period på 10 år, 2001-‐2011. Perioden är vald med anledningen av att en tioårs-‐period bör kunna påvisa en eventuell förändring i det svenska deltagandet internationell freds-‐ och säkerhetsfrämjande arbete. Vidare är perioden intressant då EU:s utveckling som intern och extern krishanterare kom till uttryck rent operativt och startade sina första åtaganden inom ramen för GSFP.
Förtydligande
Den Gemensamma Säkerhets-‐ och Försvarspolitiken (GSFP) är ett politikerområde inom EU:s Gemensamma Utrikes-‐ och Säkerhetspolitik (GUSP). Före 2009 kallades GSFP för den Europeiska Säkerhets-‐ och Försvarspolitiken (ESFP) men bytte namn i samband med att Lissabonfördraget trädde ikraft. I uppsatsen används begreppet GSFP
uteslutande för hela tidsperioden.
I undersökningen används termer som ”FN-‐insatser” och ”GSFP-‐missioner”. Insatser eller missioner syftar i denna undersökning på samma sak, nämligen Polisens
internationella freds-‐ och säkerhetsfrämjande arbete. EU-‐missioner används synonymt med GSFP-‐missioner.
Tabeller och diagram är författarens egna utifrån vad som framkommit i polisens årsberättelser.
Transkribering och anteckningar från intervjuer tillhandahålls av författaren.
Kapitel 2 – Bakgrund för FN, OSSE och EU i freds-‐ och
säkerhetsfrämjande arbete
I följande kapitel beskrivs FN:s, EU:s och OSSE:s strukturer och dess funktioner
översiktligt. Kapitlet syftar till att öka förståelse för hur dessa har kommit att fungera i det internationella freds-‐ och säkerhetsfrämjande arbetet. FN, EU och OSSE är de tre huvudsakliga organisationerna inom vilken den svenska polisen bedriver sin
missionsverksamhet. Bakgrunden och framväxten av organisationernas roller kan ha betydelse och ge en bättre förståelse för de alternativen av freds-‐ och
säkerhetsfrämjande organisationer Sverige har att välja emellan. Särskilt mot bakgrund av EU:s framväxt som intern och extern krishanterare och FN:s egna rapporter om ständiga brister i de egna fredsbevarande operationerna och hur FN ska komma tillrätta med sin kapacitetsbrist. Kapitlet blir viktigt då det kan påvisa flera faktorer som
påverkat Sveriges deltagande i det internationella freds-‐ och säkerhetsfrämjande arbetet.
Förenta Nationerna
FN består i dag av 193 stater, vilket i stort sett är jordens alla länder med några få undantag. FN:s huvudspår inkluderar, förutom fred och säkerhet, även arbete med mänskliga rättigheter och demokrati, samt utveckling och fattigdomsbekämpning. 46
Säkerhetsrådets viktigaste uppgift är att trygga världsfreden. Bland säkerhetsrådets uppgifter ligger bl.a. att undersöka konflikter eller situationer och händelser som riskerar att utmynna i en internationell konflikt. Utifrån vad säkerhetsrådet kommer fram till, så presenteras olika alternativ på att lösa en konfliktsituation.47
Sedan kalla krigets slut har fredsbevarande operationer allt oftare handlat om
fredsframtvingande operationer.48 De tidigare principerna om samtycke från parterna i
46 http://www.fn.se/fn-‐info/vad-‐gor-‐fn/ (2012-‐12-‐06)
47 Dixon, M. (2007), Textbook on International Law. New York. Oxford University Press inc sid 7. 48 Fortna & Howard (2008), sid 5.