Examensarbete i Socialt arbete Malmö högskola
15 hp Hälsa och samhälle
205 06 Malmö
F
INNS DET FÖRUTSÄTTNINGAR
?
E
N KVALITATIV STUDIE OM SAMVERKAN MELLAN
SKOLA OCH SOCIALTJÄNST
EMILY
KRISTENSEN
HELEN
SARTZ
BOBERG
Handledare: Anders Östnäs
”Barnets bästa kräver att vi samverkar… ” – Kim
H
OW ARE THE CONDITIONS
?
A
QUALITATIVE STUDY OF INTERACTION BETWEEN
SCHOOL AND SOCIAL SERVICE
EMILY
KRISTENSEN
HELEN
SARTZ
BOBERG
Kristensen, E. & Boberg, H. How are the conditions? A qualitative study of interaction between school and social service. Bachelor thesis in social work 15
credits. Malmö University: Faculty of health and society, Department of social
work, 2015.
Abstract: The purpose of this study is to describe and analyse how school and social service in the city of Malmö cooperate regarding children at risk and what they do in orderto meet their needs. We also aim to explore the view and
knowledge of the personnel and their experience of the guardians’ impact during collaboration.The empirical data was collected by personal interviews with personnelfrom the school and social service. The results have been analysed from a theory of organizational culture and symbolic interaction.
The study shows that the organizations have various forms of cooperation,
whereof the majority occur in individual cases, and that preventative work is not a priority due to reorganisations and changes in society. One of the central aspects regarding collaboration is intervention in an early stage to meet the childrens needs. We question if this could be done if preventative work would be a low priority. Both parties experiencing frustration from the personnel of the other organization, which mainly occurs from lack of trust and knowledge about the working situation of the other. The personnel from schooland social service consider themselves to have an understanding for the personnel of the other organization. However, this is not a comprehension, which the personnel are experiencing from the personnel of the other organization. The view of the personnel between school and social service differs, which could be explained by “language differences” seen from a perspective of symbolic interaction. The differences might decrease and result in a better understanding between the parties if preventative work wereto be prioritized for creating networks and strengthen their relations. The results also show that the guardians have a significant impact concerning the organizations to be able to cooperate in individual cases. This is because the confidentiality needs to be removed in order to enable cooperation between the parties. One conclusion based on the results is that visions and guidelines are not conformed in what is possible to integrate in the daily practical work of the personnel. Furthermore, several political decisions have to be made in order to give the personnel in school and social service adequate conditions for cooperation.
Keywords: children at risk, cooperation, organizational culture theory, preventative work, school, social service and symbolic interaction theory
FÖRORD
Vi har under hösten skrivit vår uppsats om samverkan mellan skola och
socialtjänst. Detta arbete har inneburit ett intensivt letande efter att hitta lämplig litteratur, söka informanter, många timmars skrivande och hundratals kaffekoppar. Nu ser vi vägens ände och kan kort summera att det varit en fantastiskt rolig och lärorik process att gräva djupare i det sociala arbetet. Vi vill slutligen rikta ett stort tack till våra informanter som delat med sig av sin erfarenhet och upplevelser i detta ämne, vår handledare Anders Östnäs för hans värdefulla kunskap och goda råd längs vägen, samt Fredrik Boberg och Lillemor Wilhelmsson för flott korrekturläsning och bidrag med er kunskap om akademiskt skrivande. Malmö, januari 2016
INNEHÅLLSFÖRTECKNING
1. INLEDNING ... 5 1.1 Disposition ... 6 2. PROBLEMFORMULERING ... 7 2.1 Syfte ... 8 2.2 Frågeställningar ... 8 3. BAKGRUND ... 8 3.1 Centrala begrepp ... 8 3.1.1 Samverkan ... 83.1.2 Barn och unga som far illa eller riskerar att fara illa ... 10
3.2 Lagstiftning ... 10
4. KUNSKAPSÖVERSIKT ... 11
4.1 Svårigheter och framgångsfaktorer kring samarbete mellan myndigheter inom barnvården - internationell forskning ... 11
4.2 Nationell forskning ... 12
4.2.1 Samverkansprocessen mellan offentliga organisationer ... 12
4.2.2 Samverkan som projekt? ... 13
4.2.3 En studie om framgångsfaktorer och barriärer för samverkan i offentliga organisationer ... 14
4.2.4 Samverkan mellan skola och socialtjänst för barns hälsa och lärande ... 15
4.3 Övrig kunskap ... 17
4.3.1 Nationell strategi för samverkan (Publicerad av Myndigheten för skolutveckling, Rikspolisstyrelsen & Socialstyrelsen 2007) ... 18
4.3.2 Vägledning för samverkan (publicerad av Socialstyrelsen 2013) ... 18
4.4 Sammanfattande reflektion ... 19
5. TEORI ... 20
5.1 Kulturperspektivet ... 20
5.1.1 Socialt kitt - sammanhållande kraft ... 21
5.1.2 Identitet ... 21
5.1.3 Positiva respektive negativa aspekter med en stark kultur ... 22
5.1.4 Symbolism ... 22 5.2 Symbolisk interaktionism ... 23 5.2.1 Definitionen av situationen ... 23 5.2.2 Social interaktion ... 23 6. METOD ... 24 6.1 Metodologisk ansats ... 24 6.2 Kvalitativ ansats ... 25 6.3 Tillvägagångssätt ... 25 6.3.1 Urvalsprocessen ... 25 6.3.2 Informanterna ... 27
6.3.3 Sökning av tidigare forskning ... 27
6.3.4 Databearbetning ... 27
6.3.5 Dataanlys ... 28
6.3.6 Arbetsfördelning ... 28
6.4 Etiska överväganden ... 28
7. RESULTAT OCH ANALYS ... 31
7.1 Samverkansarbete och dess förutsättningar ... 31
7.1.1 Arbetssätt ... 31
7.1.2 Förutsättningar för samverkan ... 32
7.1.3 Sammanfattning och analys av förutsättningar för samverkan ... 34
7.2 Begreppsförvirring - resultat och analys ... 35
7.3 Synsätt och kunskap om den andra verksamheten ... 36
7.3.1 Synsätt om den andra verksamheten ... 36
7.3.2 Sammanfattning och analys av synsätten av den andra verksamheten ... 37
7.3.3 Kunskap om den andra verksamheten ... 38
7.3.4 Sammanfattning och analys av kunskap om den andra verksamheten ... 39
7.4 Den andra personalens synsätt och kunskap om den egna verksamheten ... 40
7.4.1 Uppfattning om den andras synsätt om det egna arbetet ... 40
7.4.2 Sammanfattning och analys av uppfattningen om den andras synsätt om det egna arbetet ... 41
7.4.3 Uppfattningen om den andras kunskap om det egna arbetet ... 42
7.4.4 Sammanfattning och analys av uppfattningen om den andras kunskap om det egna arbetet ... 43
7.5 Vårdnadshavarnas påverkan av samverkansprocessen ... 44
7.5.1 Sekretessen och vårdnadshavarnas betydelse ... 44
7.5.2 Sammanfattning och analys av sekretessen och vårdnadshavarnas betydelse ... 45 8. SLUTDISKUSSION ... 46 REFERENSER ... 49 Bilaga 1 ... 51 Bilaga 2 ... 52 Bilaga 3 ... 53
1. INLEDNING
Asså det var ju massvis med möten [...] vi ville ju inte dit från första början egentligen. Å jag kommer ihåg att mamma sa [...] det här är verkligen folk som kommer lyssna på er, de kommer ta hänsyn, å sen var det liksom tvärtom. De lyssnade inte på oss alls å liksom
förminskade våra rädslor [...] Det var så många [...] som skulle veta och förstå och varje gång var man tvungen att förklara så tydligt [...], det var jättesvårt när man var liten också för man visste inte vad man skulle använda för ord ... (Ur Unicefs poddserie, “Röster från bänken:
Två systrar”).
I Unicefs poddserie berättar barn som befunnit sig i socialt utanförskap om sina upplevelser i kontakten med samhällets olika välfärdsorganisationer. De berättar om hur de inte kommit till tals i beslut som har stor påverkan på deras egna liv och hur de fått titta på “från bänken” medan vuxna tagit beslut. I senare delen av citatet beskriver två systrar hur de berättat om sin situation i otaliga möten med olika instanser utan att bli lyssnade på. Detta är berättelser från verkligheten som berör, och samtidigt belyser hur ärenden med barn i socialt utanförskap ibland kan hanteras av våra välfärdsorganisationer. Berättelser om barn som inte kommer till tals är många och något vi ofta kan läsa om i massmedia. I en debattartikel i Svenska Dagbladet står följande skrivet:
Barn kommer inte till tals, deras berättelser tas inte på allvar och anmälningsplikten fungerar inte som den ska i Sverige. Myndigheter samarbetar inte och tar i sina beslut större hänsyn till vuxna än till barn (SvD 2014, Barnets bästa ska inte stå tillbaka).
I artikeln tas två uppmärksammade fall i media upp. Ett fall gäller en åttaårig flicka i Karlskrona som for illa utan att få hjälp, där vårdnadshavarna senare häktades för mord på flickan. I ett annat fall berättar en flicka på en förskola i Skara kommun om pappans våld. Förskolan anmälde inte sin misstanke om barnmisshandel till socialtjänsten. Författarna menar att dessa två händelser visar på att det finns rutiner som inte fungerar och att viss kunskap saknas inom skola och socialtjänst. Insatser för utsatta barn är ofta splittrade och saknar
barnperspektiv varför författarna efterfrågar en helhetssyn för utsatta barn (a a). I den externa utredningen (Petersson 2014) av fallet i Karlskrona har intervjuer med berörda tjänstemän genomförts. Detta för att förstå hur det inträffade kunde ske och för att ge förslag på förbättringar som behöver göras för att reducera risken att det upprepas i framtiden. Ett av de områden som behöver utvecklas är samverkan mellan skola och socialtjänst vilket berörs i utredningen. Skolan uttrycker en bristande tillit och ibland tvivel mot socialtjänsten vid anmälningar och under pågående utredningar. Det framgår även att personal i de olika verksamheterna har begränsad kunskap om de andra aktörernas arbeten. Att få kunskap om hur de begrepp som används ute i verksamheterna förstås på annat sätt i en annan
verksamhet, samt förståelse och respekt för den andra verksamhetens ansvar och uppgifter, identifieras som områden att utveckla för en säkrare handläggning av barn- och ungdomsärenden där flera aktörer är involverade (a a).
Under 1900-talet har den sociala barnavården i Sverige utvecklats för att ge särskilt stöd till familjer med behov av specifika insatser (Bergnehr 2014). Socialtjänstens ansvarsområde innefattar bl.a. att utreda och besluta om behov av stöd, uppföljning samt att arbeta förebyggande för att främja barns hälsa. Det finns ett samband mellan barns hälsa och utbildning p.g.a. att svårigheter för att nå kunskapsmålen innebär en större risk för psykisk och fysisk ohälsa. De senaste åren har resultaten i den svenska skolan försämrats och fler unga går ut skolan utan fullständiga betyg vilket är en oroväckande trend. I grundskolan har alla barn skolplikt och på detta sätt har skolan i hög grad inflytande på alla barn och
familjers liv. Skolledning och personal har ansvar för att barn närvarar i skolan och vid frånvaro bör orsakerna utredas, åtgärder göras och följas upp samt att lärarna ska samverka med elevhälsan och externa aktörer såsom socialtjänsten. Socialtjänsten möter långt ifrån alla barn utan endast de barn som lever i
förhållanden där det bedöms finnas allvarliga problem och där behov av stöd och åtgärder behövs. I Sverige hade 28 000 barn under 2012 någon form av insats i öppenvården och 30 000 barn var placerade i familjehem eller annat hem för vård och boende (a a).
Under uppbyggnad av välfärdsstaten har krav på ökad specialisering och expertkunskap medfört att samhällets organisationer har särskilts (Bergnehr 2014). Detta innebär att barn och unga som far illa eller är i riskzonen för att fara illa ibland ges stöd från flera aktörer såsom exempelvis skola och socialtjänst. Sveriges kommuner har sedan 50-talet haft uppgiften att utveckla samverkan mellan olika aktörer som arbetar med barn och familjer (a a). I Socialstyrelsens vägledningsdokument “Samverka för barns bästa - en vägledning om barns behov av insatser från flera aktörer” (2013) beskrivs vikten av att barn och den unga ges insatser i ett tidigt skede då utvecklingen fortgår under en begränsad period i de “tidiga barnåren”. I vägledningen lyfts även fram att insatser ska ges utifrån en helhetssyn på barnets situation och betydelsen av att samverkan sker när det finns behov av parallella insatser från olika aktörer.
Det finns en komplexitet i samverkan kring människor, d.v.s. den samverkan som sker mellan vad som benämns som människobehandlande organisationer.
Danermark (2005) lyfter fram två betydelsefulla aspekter som visar på skillnaden mellan samverkan i människobehandlande organisationer och organisationer eller företag som behandlar döda ting. Den första skillnaden är att det i
människobehandlande organisationer är just människor som är föremål för samverkan; människor med egna åsikter, tankar, reaktioner och känslor. För det andra råder det en konkurrens mellan professionerna på så vis att det finns olika sätt och tankar om hur ett problem ska definieras eller angripas (a a).
1.1 Disposition
Arbetet är uppdelat i åtta kapitel och inleds med kapitel ett som utgör en bakgrund till vårt valda ämne; samverkan mellan skola och socialtjänst. I andra kapitlet redogör vi för arbetets problemformulering, syfte och frågeställningar vilket i det tredje kapitlet följs av förklaringar av centrala begrepp och lagstiftning inom området. I det fjärde kapitlet görs en beskrivning av det aktuella kunskapsläget inom området genom en redovisning av nationell och internationell forskning samt annan relevant kunskap. Våra teoretiska utgångspunkter utgörs av
kulturperspektivet och symbolisk interaktionism, vilka beskrivs i kapitel fem. I sjätte kapitlet presenteras den metod som vi använt för att samla in vårt empiriska
material. Därefter följer resultat och analys av det insamlade materialet i kapitel sju där analysen genomförs m.h.a. de teoretiska utgångspunkterna och tidigare forskning. Slutligen lyfter vi fram och diskuterar de resultat som framträtt i studien samt problematiserar vår metod i relation till våra resultat i det åttonde kapitlet.
2. PROBLEMFORMULERING
I lagstiftning för förskola, skola och socialtjänst regleras att myndigheter har en särskild skyldighet att samverka kring barn och unga som far illa eller riskerar att fara illa. Tanken är att samverkan ska leda till att insatser sätts in i ett tidigt skede med följden att de blir mindre omfattande. Målet med samverkan är även att skapa en helhetssyn i bedömningar och det stöd som ges för att tillgodose barn och ungas behov (Myndigheten för skolutveckling, Rikspolisstyrelsen &
Socialstyrelsen 2007). Socialtjänsten har det yttersta ansvaret för socialt utsatta barn och unga vilket kräver säkra rutiner och handlingsplaner i det dagliga arbetet. I de två fallen som nämns i inledningen påtalas en viss saknad av kunskap och rutiner inom skola och socialtjänst. Tidigare forskning visar att kunskap och förståelse om de olika verksamheterna är av vikt för en fungerande samverkan mellan inblandade myndigheter (Danermark 2005; Germundsson 2011). Samverkansforskning förekommer inom många olika kunskapsområden och discipliner såsom sociologi, psykologi och organisationsvetenskap (Germundsson 2011). Forskning om samverkan berör till stor del de faktorer som påverkar samverkan mellan olika organisationer. Det finns faktorer som visat sig vara ett hinder för en fungerande samverkan. Exempel på hindrande faktorer är tidsbrist, brist på kunskap och förtroende, andra professioners synsätt, regelverket,
chefernas och personalens förståelse om hindrande och främjande faktorer samt stöd från ledningen (Danermark, Englund & Germundsson 2010; Widmark et al. 2011). Främjande faktorer för samverkan är samma som de hindrande faktorerna fast omvänt exempelvis när tid och kunskap finns så finns det förutsättningar för en fungerande samverkan (a a). Samsyn nämns också som en framgångsfaktor för en fungerande samverkan (Myndigheten för skolutveckling, Rikspolisstyrelsen & Socialstyrelsen 2007). Annan forskning på området visar att förståelse för den andra verksamhetens område är avgörande för en god samverkan (Danermark 2005). Frågan är om samsyn krävs för god samverkan eller om det räcker med att skola och socialtjänsten har förståelse om den andras synsätt om hur socialt utsatta barn och ungas behov tillgodoses?
Vad som också visat sig vara ett vanligt forskningsområde är samverkan där fler än två instanser är involverade i processen (Blomqvist 2012; Widmark et al. 2011). I en forskningsöversikt från 2014 sammanfattar Disa Bergnehr tidigare forskning inom området för samverkan mellan skola och socialtjänst och utifrån denna genomgång fastställer Bergnehr att det saknas forskning om samverkan kring barn ur socialtjänstens organisation och perspektiv. Det saknas även forskning som riktar sig mot mötet mellan två olika yrkesgrupper i samverkan kring barn i riskzonen utifrån de båda gruppernas uppfattning om varandra och det som de samverkar kring (Germundsson 2011), vilket har lett fram till det aktuella arbetets kärna.
Utifrån denna framställning ställer vi oss frågan på vilket sätt skola och
socialtjänst samverkar kring barn och unga samt om det finns resurser, kunskap och förståelse för att utveckla en fungerande samverkan som är förenlig med att möta barn och ungas behov.
2.1 Syfte
Syftet med vårt examensarbete är att beskriva och analysera hur samverkan mellan skola och socialtjänst i Malmö stad ser ut för att tillgodose behoven för barn och unga som far illa eller riskerar att fara illa. Vi avser även att undersöka personalens synsätt och kunskap i samverkansarbetet samt deras erfarenhet av vårdnadshavarnas inverkan på detta arbete.
2.2 Frågeställningar
I vårt examensarbete söker vi svar på följande frågeställningar, vilka kommer att vara centrala genom hela arbetet:
1. Hur arbetar skola och socialtjänst för att samverka kring stöd och skydd för barn och ungas behov?
2. Hur är personalens synsätt och kunskap om den andra verksamheten? 3. Hur upplevs den andra personalens synsätt och kunskap om den egna verksamheten?
4. Hur upplevs vårdnadshavarna påverka samverkan mellan skola och socialtjänst utifrån personalens perspektiv?
I våra frågeställningar avses skolans respektive socialtjänstens personal.
3. BAKGRUND
Lagstiftning, riktlinjer, handlingsutrymme, tolkning av begrepp etc. är samtliga aspekter som påverkar samverkansarbetet mellan skola och socialtjänst. Läsaren förväntas inte ha denna förkunskap varför centrala begrepp och lagstiftning beskrivs övergripande i detta avsnitt.
3.1 Centrala begrepp
I detta avsnitt följer definitioner av det aktuella arbetets centrala begrepp, vilka är
samverkan och barn och unga som far illa eller riskerar att fara illa. Båda
definitionerna är hämtade från aktuella källor och har noga valts för att försöka ge en enhetlig förståelse för arbetets centrala begrepp.
3.1.1 Samverkan
I tidigare forskning framgår att begreppsförvirring kan vara ett hinder för
samverkan (Myndigheten för skolutveckling, Rikspolisstyrelsen & Socialstyrelsen 2007). Trots detta eller möjligtvis p.g.a. detta går det inte att finna en entydig definition av begreppet samverkan. Närliggande begrepp såsom tvärprofessionellt arbete, samordning och samarbete förekommer ibland synonymt eller med en snarlik betydelse vilket kan göra det svårt att urskilja vad som avses. Flera olika
definitioner finns att hitta i litteraturen varav Berth Danermarks definition är en av dem:
… medvetna handlingar som utförs tillsammans med andra i en klart avgränsad grupp avseende ett definierat problem och syfte
(Danermark 2005 s. 15).
Danermark menar att personer dagligen samarbetar med varandra i allmän mening och han särskiljer på så vis samarbete från samverkan då han menar att samverkan är av mer specifik karaktär (2005). Ett sätt att definiera samverkan på är att ställa begreppet i relation till andra närliggande begrepp (Germundsson 2011). Fridolf förklarar samverkan och de närliggande begreppen; samexistens, samarbete och samsyn genom den grad av integration som sker mellan olika organisationer och på vilken av fem nivåer som de överlappar varandra (Fridolf 2004 se
Germundsson 2011). Exempelvis betyder samverkan på den andra nivån att organisationerna verkar parallellt och har börjat agera tillsammans men utan att förändra sina respektive ursprungsmål. Samsyn är på den femte nivån och samarbetet organisationerna emellan är fördjupat och de befinner sig i varandras sfär (Fridolf 2001 se Myndigheten för skolutveckling, Rikspolisstyrelsen & Socialstyrelsen 2007). Dessa nivåer går således ifrån att vara helt åtskilda
(samexistens) till att successivt närma sig varandras sfärer genom ökad integrering tills de är sammansmälta (samsyn) (a a). Andra forskare talar om en vertikal och horisontell integrering (Sullivan & Skelcher, 2002; Axelsson & Bihari Axelsson, 2007 se Germundsson 2011). Den vertikala integreringen förekommer i en hierarki och den horisontella integreringen betyder “ett frivilligt mellanmänskligt samarbete mellan olika aktörer” (a a, s. 41). Den horisontella och vertikala integreringen kan var för sig vara hög respektive låg. De begrepp som kan relateras till detta är kontraktstyrning, samordning, samarbete och samverkan. Alla utom samverkan har antingen den ena som låg och den andra hög, eller båda låga. Samverkan är således det enda begreppet som beskrivs med både hög horisontell och vertikal integrering. Detta medför att samverkan är mer komplext då det både förekommer hierarkisk samordning samtidigt med frivilligt samarbete (a a).
Berggren delar enligt Boklund (1995) in det generella begreppet samarbete i fyra olika former; separation, koordination, kollaboration och sammansmältning. Samverkan går under kollaboration och beskrivs bygga på skillnaden mellan yrkesgrupperna. Professionerna bevarar sin kompetens och sitt ansvarsområde och de kompletterar varandra först i den faktiska samarbetssituationen (Myndigheten för skolutveckling, Rikspolisstyrelsen & Socialstyrelsen 2007). Denna
förklaringsmodell är vad Boklund utgår från i sin definition av samverkan, vilken är den som också har valts för det aktuella arbetet.
… någon eller några tillför sina specifika resurser, kompetenser och/eller kunskaper till en uppgift som man gemensamt har att genomföra (Boklund 1995 s. 47).
Definitionen betyder i det aktuella arbetet att personalen bidrar med sina perspektiv och sin organisations resurser för att skapa en helhetsbedömning för barnet eller den unge till att nå en förenad insats. Samverkan används
begrepp som använts i studierna har bibehållits. Vidare används samverkan som begrepp i arbetet dock inte för all kontakt mellan parterna då vanlig information som ges i samband med anmälan och utredning är lagstyrt vilket nödvändigtvis inte innebär att organisationerna gemensamt utför en uppgift.
3.1.2 Barn och unga som far illa eller riskerar att fara illa
Ett barn är en människa under 18 år vilket finns definierat i Barnkonventionens första artikel (2009). För att tydliggöra att även de “äldre” barnen innefattas i begreppet används benämningen “barn och unga”. Barn och unga som far illa är de barn och unga som inte får sina behov tillgodosedda inom familjen och
omfattar exempelvis barn och unga som utsätts för våld, övergrepp, kränkningar eller försummelse av fysisk eller psykisk karaktär. Begreppet avser även barn och unga med ett socialt nedbrytande beteende som bl.a. innefattar kriminalitet samt barn och unga som utsätts för mobbning, hot, våld eller andra övergrepp av jämnåriga. De barn och unga som har allvarliga relationsproblem till sin familj och omgivning samt barn och unga med stora svårigheter i skolan ingår också i denna grupp barn och unga (Myndigheten för skolutveckling, Rikspolisstyrelsen & Socialstyrelsen 2007). I det aktuella arbetet förekommer även begrepp såsom
barn i riskzon och socialt utanförskap vilka har likartad betydelse som barn och unga som far illa eller riskerar att fara illa varför vi inte ger mer utrymme för
definiering av dessa begrepp separat.
3.2 Lagstiftning
Skola och socialtjänst är båda myndigheter vilka styrs av lagar och förordningar i samverkansarbetet om barn som far illa eller riskerar att fara illa. Dessa båda myndigheter har en skyldighet att samverka men utan att bryta rådande sekretessbestämmelser (Clevesköld & Thunved 2009). Sekretess och
informationsutbyte till andra myndigheter ser olika ut för skola och socialtjänst vilket vidare kommer att klargöras för att ge läsaren en förståelse över de huvudsakliga lagar som ligger till grund för deras handlingsutrymme avseende samverkan. De lagar som berörs är förvaltningslagen 1986:223 (FL),
socialtjänstlagen 2001:453 (SoL) och offentlighets- och sekretesslagen 2009:400 (OSL).
I 6 § FL står det skrivet att varje myndighet skall lämna andra myndigheter hjälp inom ramen för den egna verksamheten. Vidare står det i 14 kap. 1§ första stycket SoL att myndigheter och yrkesverksamma är skyldiga att genast anmäla till socialnämnden om de i sin verksamhet får kännedom om eller misstänker att ett barn far illa. I första punkten framgår att detta gäller för myndigheter vars
verksamhet berör barn och ungdom vilket innefattar skolor. Skolan har således ett krav på sig att anmäla och lämna uppgifter till socialtjänsten men för
socialtjänsten gäller sekretess gentemot andra myndigheter med enstaka undantagsfall.
Socialtjänstens handläggning av ärenden regleras i 11 kap. SoL. Socialtjänsten ska
utan dröjsmål inleda utredning när en anmälan eller ansökan inkommer enligt 1 §
och ska omgående göra en bedömning om barnet eller den unge är i behov av
omedelbart skydd enligt 1a §. I 1 § andra stycket står det skrivet att beslut om att
inleda eller inte inleda utredning ska fattas inom fjorton dagar efter att anmälan inkommit om det inte finns synnerliga skäl. Vidare ska utredningen bedrivas
skyndsamt och vara slutförd senast inom fyra månader förutom om det finns särskilda skäl till att förlänga utredningen för viss tid enligt 2 § tredje stycket.
Sekretess innebär i lagens anförande ett förbud att röja en uppgift, vare sig det
sker muntligen, genom utlämnande av en allmän handling, eller på något annat sätt, enligt 3 kap. 1 § OSL. Av 8 kap. 1 § OSL följer att uppgifter mellan
myndigheter inte får röjas för enskilda eller för andra myndigheter, om inte annat anges i denna lag eller förordning som denna lag hänvisar till. Detta innebär att socialtjänsten inte har rätt att delge information till skolan om en utredning utöver vad som framgår av 14 kap. 1b §. För i denna paragraf står skrivet att
socialtjänsten får informera den som gjort anmälan enligt 1 § om att utredning har inletts, inte har inletts eller redan pågår. Sådan information ska på begäran lämnas till anmälaren om det med hänsyn till omständigheterna inte är olämpligt att göra detta. Det finns dock ett undantag då sekretessen helt hävs mellan skola och socialtjänsten, nämligen om barnets vårdnadshavare ger samtycke till att ömsesidigt utbyta information, vilket framgår av 10 kap. 1 – 2 §§ OSL.
4. KUNSKAPSÖVERSIKT
Det finns en omfattande mängd forskning både internationellt och nationellt samt annan relevant kunskap vad gäller samverkan. I följande avsnitt presenteras både internationell och nationell forskning samt annan kunskap inom ramen för samverkan med fokus på relationen mellan skola och socialtjänst. Området kommer att ytterligare begränsas på så sätt att det aktuella arbetet huvudsakligen redovisar forskning och övrig kunskap som är relevant för arbetets syfte och frågeställningar. Den kunskap som vi redogör för är hämtad från vetenskapliga artiklar, forskningsrapporter, doktorsavhandlingar, och rapporter framtagna av statliga myndigheter på området. Vi har med detta avsnitt för avsikt att ge läsaren en övergripande genomgång av kunskapsläget inom området samverkan.
4.1 Svårigheter och framgångsfaktorer kring samarbete mellan myndigheter inom barnvården - internationell forskning
En brittisk litteraturstudie genomfördes i syfte att undersöka komplexiteten och svårigheterna vid samarbete (Horwath & Morrison 2007). Detta för att erhålla de nyckelfaktorer som är centrala för att skapa och upprätthålla strategiskt samarbete mellan olika myndigheter. Horwath och Morrison (2007) menar att en del av komplexiteten kan kopplas till att begreppet samarbete beskriver en rad olika sätt att arbeta tillsammans. Författarna identifierar olika nivåer och dimensioner av samarbete och menar att flera länders politiker och beslutsfattare avseende barnavården förespråkar den högsta nivån på samarbete. Fokus i studien är därför på en koalitions- och integreringsnivå. Koalition är den typ av samarbete där myndigheterna har en gemensam struktur och där självständigheten åsidosätts, och med integrering avses när organisationer sammanfogas och skapar en ny gemensam identitet (a a).
Horwath och Morrison (2007) diskuterar i sitt arbete en rad kritiska faktorer som utgör grunden för ett effektivt samarbete på en hög nivå, vilka omfattar:
förbestämda faktorer, mandat, ledarskap, maskineri, process och utfall. Det finns endast ett fåtal studier som har undersökt förhållandet mellan arbetsklimatet på
varje enskild myndighet och kvalitén på samarbetet med andra myndigheter. Tidigare forskning har visat att svårigheter och konflikter tillbaka i tiden kan påverka hur en myndighet tar sig an arbete med andra parter. Likaså har tidigare positiva erfarenheter av informella nätverk haft en positiv inverkan på gemensamt arbete med andra myndigheter. Mandat refererar i studien till behov, befogenheter eller krav på samarbete och flera faktorer kopplade till mandat behöver granskas för att få till stånd ett fungerande arbete: gemensamma tankar om behovet av samarbete, politisk support som exempelvis lagstiftning samt att de gemensamma målen för samarbetet kan kopplas till den egna kärnverksamheten. Dessa är alla faktorer som är viktiga att adressera för medlemmarna i det gemensamma arbetet. Likaså framgår av studien att gemensamma mål och strategiska planer är
avgörande för att uppnå det önskade resultatet av samarbetet (a a). Medlemskap och ledarskap är en annan viktig komponent för ett givande
samarbete (Horwath & Morrison 2007). Svårigheter inom denna kategori tas upp av författarna som i sin analys tar fram bl.a. behovet av att partnerskapet behöver bestå av passande deltagare och att vid olika nivåer på medverkan kan både uppgiften och processen bli förändrad till det sämre. Vidare lyfts fram att
klienternas medverkan för samarbetet är av vikt samt att även ledarskapet visat sig vara av betydelse för arbetet. Maskineriet är ytterligare en komponent som
diskuteras av författarna och kan brytas ner i delar. Denna komponent omfattar styrning, system och strukturer samt praktiska frågor. När det gäller styrningen refereras till behovet av riktlinjer och ansvarighetsområden inom
samarbetsgruppen och med strukturer avses behovet att kontrollera sättet att arbeta på för att få ett effektivt samarbete. Praktiska frågor kan beröra fysisk lokalisering, tillgång till utrustning och resurser vilka alla påverkar hur effektivt samarbetet fungerar. Delade värden, utbildning inom flera olika discipliner, tillit, rollfördelning och kommunikation är exempel på faktorer som inkluderas i den komponent som benämns process i studien och refererar till relationella
förhållanden i samarbetet. Slutligen tar författarna upp att resultaten från forskning visar på att utfallsorienterade interventioner är att föredra framför de som drivs av produktionsmål vilket handlar om att sträva efter välbefinnande för människor som tillhör målgruppen. Samarbete mellan myndigheter kommer endast till stånd när myndigheterna gemensamt delar ansvaret för att definiera och nå det gemensamma utfallet. Horwath och Morrison (2007) belyser att processen för att kunna åstadkomma samarbete är väl så viktig som målsättning, styrning och strukturer vilket medför att vårdande relationer och uppbyggnad av pålitliga nätverk är nödvändigt för att organisationsförändringar ska kunna genomföras (a a).
4.2 Nationell forskning
I denna del läggs nationell forskning inom området fram. Resultaten av den forskning som redogörs för har indelats i olika kategorier för att tydliggöra vilka områden inom samverkan som är föremål för forskarnas och berörda
myndigheters intressen.
4.2.1 Samverkansprocessen mellan offentliga organisationer
Det finns flera forskningsstudier som undersöker olika former att samverka och de faktorer som underlättar respektive hindrar samverkan. Blomqvist (2012) har i sin doktorsavhandling “Samarbete med förhinder - om samarbete mellan BUP, socialtjänst, skola och familj” istället riktat fokus mot att beskriva
samverkansprocessen mellan barn- och ungdomspsykiatrin (BUP), skola och socialtjänst för att vidare undersöka vad som händer i processen mellan de
professionella i olika organisationer, barnen och deras föräldrar. Studien omfattar även en undersökning av vilka ärenden som leder till samverkan mellan olika organisationer, vilka faktorer som inverkar på processerna och vad samverkan resulterar i för de involverade organisationerna och familjerna. Empiriska data har samlats in genom observationer vid behandlings- och uppföljningskonferenser vid en specifik BUP enhet samt observationer och intervjuer i flera olika
samverkansärenden (a a).
I avhandlingen redovisar Blomqvist (2012) resultaten av den forskning hon genomfört med utgångspunkt från BUP i Göteborg och det som personalen på avdelningen definierar som samarbete. Blomqvist lyfter fram begreppet samarbete och menar att det inte finns en enhetlig definition. Det finns flera närliggande begrepp såsom samverkan och samordning i annan forskning och rapporter om ämnet. Begreppet samverkan används här för redovisning av resultaten från Blomqvists studie. Det framkommer i studien att det inte är möjligt att identifiera i vilka ärenden BUP väljer att samverka. Dock är samverkan minst sannolikt bland de ärenden som BUP bedömer vara mest problematiska. Samverkansprocessen delar Blomqvist in i tre delar: initieringsfasen, förhandlingsfasen och
förändringsfasen. Det framkommer i studien att det finns flera faktorer som påverkar processen och en av dessa faktorer är skillnad i mål och arbetsuppgifter mellan de olika organisationerna. Andra faktorer är skillnad i hierarkiska
positioner, brist på tydlighet internt i organisationer som gör det svårt att identifiera vem som har ansvar för det enskilda ärendet, de olika parternas och familjens syn på problemet samt de professionellas förmåga att samverka. Blomqvist redogör vidare att samverkan är tydlig för de professionella som arbetar i processen men inte för de som inte är invigda att ta sådana beslut. Både föräldrar och barn förstår den hjälp som erbjuds men till stor del hålls de utanför processen. Familjens hopp är att barnets situation ska förändras snabbt, en förändring som inte inträffar i praktiken.
4.2.2 Samverkan som projekt?
Olika studier har gjorts i Sverige om samverkan som projekt. Den studie som tas upp i följande avsnitt berör långsiktighet och varaktighet på olika vis (Danermark, Englund & Germundsson 2010). I studien ges en bild av samverkan som en projektform där riktade satsningar initierar projekt som sedan utvecklas åt olika håll. En del projekt utvecklas vidare efter projekttidens slut och blir en del i det dagliga samverkansarbetet medan andra projekt inte leder till förankring i de samverkande organisationerna. Vidare sammanfattas positiva respektive negativa erfarenheter av samverkan i de olika verksamheterna. Vad som beskrivs som positiva erfarenheter avseende samverkan med skolan är deras dagliga kontakt med barnen, eftersom de är insatta i barnens situation. Skolledningen ger hög prioritet, högt engagemang samt ett tydligt uppdrag genom elevhälsovården. Det som benämns som negativa erfarenheter är att skolan är beroende av enskilda rektorers engagemang, bristande kunskap om andra parter, skolpersonalen är restriktiva till att anmäla, tidsbrist och en sluten kultur. Om socialtjänsten beskrivs positiva erfarenheter som ett högt engagemang, väl avsatt tid, fokuserad och strukturerad samverkan, utvecklad kunskap om andra aktörer och prioritet från ledningen. Negativa aspekter som framträder i studien är sekretessen, bristande flexibilitet, att de inte delar med sig av information, dålig återkoppling, hög
arbetsbelastning och att de inte prioriterar samverkan. För de projekt vars
samverkansarbete inte utvecklades hade majoriteten ingen bra utarbetad plan för det fortsatta arbetet men inget av projekten uppger att samverkan sker i för stor utsträckning. Det fastslås att en tydlig övervägande del av projekten har:
… fortsatt att utveckla sin samverkan kring utsatta barn, att samverkan fungerar olika bra med de olika parterna samt att det föreligger ett stort behov av att fortsätta utveckla samverkan. De största hindren för detta varierar men resursbrist i form av tid för samverkan är en återkommande faktor (a a, s. 410).
4.2.3 En studie om framgångsfaktorer och barriärer för samverkan i offentliga organisationer
I Sverige har en forskningsstudie om faktorer som försvårar samverkan mellan professionella inom olika välfärdssektorer genomförts (Widmark et al. 2011). Både enhetschefer och personal inom sjukvård, skola och socialtjänst intervjuades i fokusgrupper med syfte att, utifrån de professionellas upplevelse, få en förståelse om vilka faktorer som utgör hinder i samverkansarbetet när det gäller barn- och ungdomars psykiska hälsa (a a).
Widmark et al. (2011) redogör för resultaten av studien vilka visar på tre specifika områden som innefattar hinder för samverkan och dessa delades in i kategorier. Den första av kategorierna som är betydande i arbetet med barn och unga med psykisk ohälsa är fördelning av ansvarsområden mellan de tre offentliga organisationerna. Inom denna kategori uppfattade informanterna att tvetydighet med avseende på skillnader i mandat och bestämmelser var ett hinder för samverkan. Skillnaderna verkar vara underförstådda i arbetet och resulterar i en osäkerhet i interaktionerna mellan de professionella Den andra kategorin som analysen utmynnar i är förtroende. Förtroende mellan de professionella i
samverkansarbetet påverkas negativt av brist på kunskap om kompetens, resurser och verksamhetsområden, för andra professionella grupper. Förtroendet påverkas även av saknat engagemang för klienten från en av parterna i samverkan vilket leder till en oförmåga att ta beslut i det gemensamma arbetet. Det professionella
mötet är den tredje kategorin som har en inverkan på samverkan och denna
kategori avser strukturella skillnader mellan de tre organisationerna. Outtalade skillnader i sättet att se på barnet eller den ungas behov leder i några fall till missförstånd mellan de professionella som är involverade i arbetet.
Kommunikationen påverkas då av olikheter i uppdrag och mål för parterna i arbetet och skillnader uppfattas som hinder vilket skapar frustration. I samtliga tre kategorier är tydlighet ett nyckelord för de professionella i det praktiska arbetet och för att kunna nå en fungerande samverkan för alla parter. Widmark et al. menar att resultaten överensstämmer med tidigare nationella studier i ämnet men även jämförbara internationella studier (a a).
Ansvaret för samverkan vilar till stor del på personalen och Widmark et al. (2011) menar att delat ansvar från chefer mellan olika organisationer är en avgörande faktor för en tillfredsställande samverkan. En “hållande” miljö med tydliga mål för att på lång sikt ge stöd till samverkansarbetet skulle eliminera flera av de hinder som deltagarna i studien har pekat på enligt Widmark et al. (a a).
4.2.4 Samverkan mellan skola och socialtjänst för barns hälsa och lärande
Kommunerna har sedan 1950-talet haft i uppdrag att utveckla samverkan mellan organisationer som arbetar med barn och familj för att öka effektiviteten och kvalitén på den service som ges (Bergnehr 2014). Vidare har socialtjänstlagen och skollagen reglerat skolans respektive socialtjänstens ansvar att samverka kring barn som far illa eller riskerar att fara illa. I 80 procent av kommunerna uppges det finnas avtal om samverkan mellan skola och socialtjänst enligt en rapport från Socialstyrelsen men rapporten beskriver inte vilka former av samverkan som gäller i avtalen (a a). Lisa Bergnehr har i en forskningsrapport från 2014
sammanställt resultaten av tidigare forskning och utvärderingar om hur skola och socialtjänst samverkar inom området barn och familj. Det finns ett antal
forskningsstudier inom området och två av dem berör interprofessionell
samverkan mellan lärare och socialarbetare kring barn som far illa eller riskerar att fara illa. Per Germundsson (2011) studerar de två professionernas uppfattning om varandra och Anette Bolin (2011) beskriver processer i förhållande till professionernas relation och deras organisatoriska sammanhang. I avsnittet som följer kommer Bergnehrs forskningsrapport samt Germundssons och Bolins studier att presenteras.
Tidigare forskning om samverkan mellan skola och socialtjänst. I
forskningsrapporten “Att (sam)verka för barns hälsa och lärande i mötet mellan socialtjänst och skola” presenterar Bergnehr (2014) resultaten av en
litteraturstudie av svensk forskning och nationella riktlinjer från år 2000 och framåt inom området. Den tematiska analysen av tidigare forskning resulterade i en indelning i fem olika teman.
Det första temat är ansvarsfördelning och uppdrag vilket är viktiga komponenter i samverkansprocessen. Om det finns en otydlighet kring ansvarsområden och fördelning av ansvaret mellan aktörer kan detta utgöra ett hinder (Bergnehr 2014). Det som framkommer från genomförda studier är att både socialtjänsten och barn- och ungdomspsykiatrin (BUP) lägger ett för stort ansvar på skolan, och personal i skolan upplever ofta att skolan förväntas ta ansvar för både utredningar och behandlande insatser. Skolan önskar mer stöd från socialtjänsten och BUP för att kunna lägga fokus på kunskapsuppdraget för samtliga barn och inte endast för barn med särskilda behov eller problem. Vad som även framkommer är att begränsade resurser och avsaknad av kunskap om andra aktörers ansvarsområde kan medföra svårigheter att samverka. Ett annat tema som framgår av analysen är
information, konsultation och möten. Informationsutbyte, konsultation och möten
är vanliga former av samverkan. En form av möten som visat sig ha framgång under vissa förutsättningar är då tvärprofessionella team möts vilket utgör det tredje temat. Teamen omfattar personer med olika kompetenser och olika professionella bakgrunder. Om teamets medlemmar känner respekt och tillit för varandra, det finns tydliga mål med arbetet och det finns en kontinuitet av medlemmarna i gruppen finns bra förutsättningar för fungerande samverkan. Kontinuiteten i relationerna har också stor betydelse för hur barn och föräldrar uppfattar stödet från de olika verksamheterna vilket kan kopplas till rapportens fjärde tema brukarperspektiv och relationernas betydelse. Syftet med samverkan mellan de båda aktörerna är att arbetet ska leda till något bra för barnen och deras familjer. Av vikt är att arbetet utgår ifrån målgruppen, och att konsekvenserna samverkan kan få för barnets hälsa, skolgång och livsvillkor beaktas. Om inte
målgruppen är klart definierad och dess behov har kartlagts kan detta vara ett hinder för samverkan och därmed får arbetet inte önskad effekt (a a).
Bergnehrs (2014) sista tema i rapporten är samverkanskunskap och
forskningsbaserad praktik och inom detta tema redogör Bergnehr för tidigare
forskning som visar att det krävs att professionella, verksamhetschefer och politiker har vilja, förmåga och kunskap att samverka för att det ska fungera och göra situationen bättre för barnet och familjen. Vilka hindrande och främjande faktorer som finns för samverkan är kunskap som behöver spridas på alla nivåer inom de verksamheter som samverkar kring barn och unga. Barn och föräldrars uppfattning och erfarenhet av samverkan är av vikt och Bergnehr menar att forskning saknas inom detta område. Ett mer kritiskt förhållningssätt efterfrågas till samverkan då resultat från olika studier visar på att samverkan inte alltid gynnar barnet. Processen ska endast initieras om det står klart att barnets situation kommer att förbättras. Vidare tar Bergnehr upp att det finns en kunskapslucka när det gäller samverkan kring barn och unga utifrån socialtjänstens organisation och synvinkel. Olika samverkansformer behöver också diskuteras med utgångspunkt från vad som fungerar och vad som kan innebära svårigheter. Rapporten mynnar ut i några centrala frågor när det gäller samverkan:
Behövs det? I sådana fall, när och i vilken form?, och, Vem, om någon, gynnar det? (Bergnehr 2014, s.36).
Uppfattningen om den andre professionen. Per Germundsson (2011) redogör i
sin avhandling “Lärare, socialsekreterare och barn som far illa. Om sociala representationer och interprofessionell samverkan” för de forskningsområden där samverkan varit föremål för intresse. Mötet mellan olika professioner som sker när olika välfärdsorganisationer samverkar är ett relativt outforskat område, menar Germundsson. I sitt arbete studerar han mötet mellan socialsekreterare och lärare vid samverkan kring barn som far illa eller riskerar att fara illa. Arbetets syfte är att undersöka de båda yrkesgruppernas uppfattning om varandra och det som är föremålet för deras samverkan utifrån teorin om sociala representationer samt diskutera möjliga konsekvenser av de båda gruppernas meningar. Arbetet bygger på empiriska data som insamlats genom en associationsstudie bland 200 lärare och socialsekreterare. Lärare och socialsekreterare har i studien tillfrågats om vad de associerar till när de lyssnar till uttrycket barn som far illa eller riskerar att fara illa och då de tänker på den andra yrkeskategorin (a a).
Resultatet från Germundssons arbete visar att båda yrkesgrupperna har likadana representationer om barn i riskzonen (Germundsson 2011). Socialsekreterarnas representationer av lärarna är mestadels positiv men lärarna uppfattas i många fall sakna kunskap om socialsekreterarna och deras expertområde. Lärarnas
representationer av socialsekreterarna associeras däremot negativt i större omfattning. Den negativa bilden som lärarna har av socialsekreterarna är till stor del relaterad till socialtjänstens organisation och inte till socialsekreterarna som individer. Reglerna och riktlinjerna, speciellt den lagstiftning kring sekretessen som styr socialsekreterarens arbete, uppfattas som negativa och hindrande i arbetet kring barn i riskzonen. Vidare indikerar resultaten från arbetet att de involverade parternas uppfattningar spelar en signifikant roll i
samverkansprocessen mellan socialsekreterare och lärare avseende arbete med barn i riskzonen (a a). Att lärarnas negativa bild av socialsekreterarna kan härledas till lagar och riktlinjer istället för individerna medför att den enskilda
socialsekreteraren har begränsad möjlighet att påverka bilden. Detta innebär förflyttning av nivå från genomförandet till ledning och beslutsfattande. Slutligen menar Germundsson att dessa resultat indikerar att samverkan är en komplex process som är influerad av faktorer i multipla dimensioner (a a).
Samlokaliserat interprofessionellt samarbete. Anette Bolin (2011) beskriver i
sin avhandling “Shifting subordination” processer som är kopplade till olika professioners relation till varandra och deras organisatoriska sammanhang. Denna studie är en fallstudie som har genomförts genom att studera en resursskola där lärare och socialarbetare dagligen arbetar tillsammans med elever som har pedagogiskt stöd från skolan och pågående insatser från socialtjänsten. Bolin närmade sig sitt material med deltagande observationer på samarbetsmöten och i resursskolan, samt intervjuer med socialarbetarna respektive lärarna (a a). I det aktuella arbetet lyfter Bolin främst fram antagningsprocessen och arbetsdelningen i en slutdiskussion av fallstudiens resultat.
Bolin (2011) synliggör det faktum att de inblandade professionerna diskuterade en del om antagningsprocessen men att de då inte berörde specifika
bedömningsgrunder för om en elev skulle få plats på skolan eller inte. Att inte specificera kriterierna för antagning utan behålla en bred bedömningsgrund menar Bolin kan ses från två perspektiv. I det ena perspektivet kan det ses till
professionernas fördel. Detta eftersom det kan leda till en ökad förståelse för den andres kunskapsområde och yrkesroll, samt att det finns förtroende från
organisationen att professionerna besitter tillräcklig kunskap för att ta ett sådant beslut. I det andra perspektivet är det mindre rättssäkert för eleven och
vårdnadshavarna med ospecificerade bedömningsgrunder. De skulle gynnas av transparens vilket skapas av mer detaljerade kriterier. Bolin menar att besluten således blir svåra för familjen att kritisera när transparens saknas. En annan aspekt är att arbetet blir mer effektivt om diskussioner om tolkningar av utbildnings- och socialrelaterade behov minskar, enligt Bolin (a a).
Avseende arbetsdelningen visar Bolin (2011) på att den som planerade för en aktivitet inte per automatik var den som utförde den. Exempel från studien är att en lärare kunde planera för en lektion som sedan socialarbetaren genomförde men ansvaret att nå resultaten åligger fortfarande läraren. Detta benämns genom begreppet skiftande underordning och Bolin menar att socialarbetarna och lärarna genom denna process utvecklar och behåller sin professionsspecifika identitet. I organisationer som en resursskola, är professionerna “förpliktade att uppfylla de organisatoriska kraven på ett effektivt samarbete” (a a, s. 250) vilket Bolin kallar
delad professionsidentitet. Avseende arbetsdelningen visar resultaten även att ömsesidigt beroende finns när professioner eller organisationer inte kan utföra sitt
uppdrag utan varandra. Detta ömsesidiga beroende förhandlas fram genom en social ordning mellan professionerna, enligt Bolin (a a).
4.3 Övrig kunskap
Utöver en stor mängd internationell och nationell forskning inom området finns det även en hel del litteratur om samverkan samt olika vägledningsdokument utgivna av statliga verk och myndigheter. I denna del presenteras två centrala vägledningsdokument kring samverkan mellan skola och socialtjänst.
4.3.1 Nationell strategi för samverkan (Publicerad av Myndigheten för skolutveckling, Rikspolisstyrelsen & Socialstyrelsen 2007)
Dåvarande Myndigheten för skolutveckling (idag Skolverket) fick under 2007 i uppdrag att tillsammans med Rikspolisstyrelsen och Socialstyrelsen ta fram en strategi för samverkan. Detta efter att regering och riksdag uttalat att samverkan behöver förbättras ytterligare för arbete kring barn och unga som far illa eller riskerar att fara illa. Syftet med strategin var tänkt som ett stöd för ett långsiktigt, stabilt och framgångsrikt samverkansarbetet på lokal och regional nivå
(Myndigheten för skolutveckling, Rikspolisstyrelsen & Socialstyrelsen 2007). I strategidokumentet ges övergripande råd såsom att mål för samverkan är av stor vikt, barnperspektivet är centralt, stöd ska ges i ett tidigt skede utifrån en
helhetssyn och vidare att samtycke och delaktighet tillhör grundprinciperna för
samverkan (a a).
I strategin framhålls att generell kunskap om framgångsfaktorer och hinder vid samverkan gäller även för samverkan inom det aktuella området (Myndigheten för skolutveckling, Rikspolisstyrelsen & Socialstyrelsen 2007). Ytterligare hinder finns, som är knutna till det specifika området, och i dokumentet lyfts fram att
styrning, struktur och samsyn är av stor vikt för en fungerande samverkan.
Styrning är centralt och detta innebär att både politiker och ledning stödjer samverkan för att den ska förankras i verksamheten och vara långsiktig. Även uppföljning och utvärdering av samverkansarbetet behöver efterfrågas av ledningen. När det gäller struktur krävs av de samverkande aktörerna att gemensamma mål sätts upp samt att målgruppen definieras och behoven kartläggs. Vidare krävs att kommunikationen utvecklas och samsynen i
samverkansarbetet förbättras för att inte kulturella skillnader som olika ideologier och kunskapsbakgrund ska medföra svårigheter att samverka (a a).
4.3.2 Vägledning för samverkan (publicerad av Socialstyrelsen 2013)
Som en uppföljning till strategidokumentet publicerade Socialstyrelsen 2013 vägledningen “Samverka för barns bästa − en vägledning om barns behov av insatser från flera aktörer”. Vägledningen syftar först och främst till att ge stöd åt verksamhetsansvariga inom socialtjänsten och hälso- och sjukvården, med en önskan om att även ansvariga inom pedagogiska verksamheter som skolor och fritidshem kan vara hjälpta av den.
Socialstyrelsen lyfter fram barnets behov genom att tydliggöra att samverkan ska utgå ifrån barnets eller den unges behov av insatser, vilket avgör om samverkan behövs eller inte. Detta avgörs således från ärende till ärende och det är inte ett mål i sig att samverkan alltid är den bästa lösningen. I en sammanfattning av vägledningen, gjord av Bergnehr, lyfts det fram att rekommendationerna som ges i dokumentet uppfattas mer som att samverkan generellt bör eftersträvas
(Bergnehr 2014). Detta menar Bergnehr är problematiskt då vägledningen samtidigt redovisar sammanställda forskningsresultat som pekar på att det är passande med ett kritiskt förhållningssätt till om samverkan verkligen ska ske och om detta nödvändigtvis leder till att resurser sparas och den sociala servicen blir effektivare. Kanske räcker det med ett informationsutbyte mellan aktuella aktörer om insatserna kan göras efter varandra (a a). Det finns olika studier kring hur barnets situation påverkas av samverkan, en del med positiva effekter och en del där inte några positiva förändringar av barnets situation kunnat fastslås. Detta är ett område som behöver utforskas vidare för att få klarhet i om samverkan gynnar
barnet eller inte (Socialstyrelsen 2013). Att barnet och familjen görs till medaktörer under processen anses betydelsefullt och det finns stöd för detta i lagstiftningen, genom etiska principer och forskning. Vidare betonas att det är både de professionella och ledningens ansvar att samverkan sker samt att rutiner, ledningssystem och avtal kan ge nödvändig struktur för en fungerande samverkan. Behoven av samverkan bör beaktas genom hela processen från det initiala skedet till uppföljningen av verksamheterna (a a).
Socialstyrelsens vägledning (2013) tar specifikt upp tre faktorer som är centrala för en framgångsrik samverkan och dessa är styrning, struktur och samsyn vilka även lyftes fram i strategidokumentet publicerat 2007. De tre övergripande områdena kan delas ytterligare för att specificera innebörden: “förankring, harmoniserade regelverk, tydlig målformulering, tillräckligt med resurser,
ändamålsenlig organisation och dokumentation, gemensamt synsätt, förståelse för varandras begrepp samt god kunskap om det man samverkar kring och om
varandra” (a a, s.10).
4.4 Sammanfattande reflektion
Utifrån det presenterade materialet i kunskapsöversikten framgår tydligt att en stor del av den tidigare internationella och nationella forskning som genomförts främst inriktar sig på att beskriva hinder och främjande faktorer för en fungerande
samverkan. Samtliga studiers resultat överensstämmer relativt väl och de mest framträdande hinder eller barriärer, för en fungerande samverkan, beskrivs vara resursbrist i form av främst tid, brist på kunskap och förtroende, skillnader i mål, ansvars- och arbetsuppgifter och professionernas skilda synsätt (Bergnehr 2014; Blomqvist 2012; Bolin 2011; Germundsson 2011; Horwath & Morrison 2007; Myndigheten för skolutveckling, Rikspolisstyrelsen & Socialstyrelsen 2007; Socialstyrelsen 2013; Widmark et al. 2011). De faktorer som identifieras som främjande för en fungerande samverkan är delat ansvar mellan cheferna och organisationerna emellan, tydliga mål, politisk ledning och stöd, informations- utbyte mellan professionerna, kunskap och förståelse för professionernas skilda synsätt och handlingsutrymme, barnens och föräldrarnas delaktighet samt att målgruppen är klart definierad för båda professionerna (Bergnehr 2014; Blomqvist 2012; Bolin 2011; Germundsson 2011; Horwath & Morrison 2007; Myndigheten för skolutveckling, Rikspolisstyrelsen & Socialstyrelsen 2007; Socialstyrelsen 2013; Widmark et al. 2011). Vad som utmärker sig avseende främjande faktorer för samverkan är behovet av tydlighet i olika sammanhang. Kunskapsöversikten innefattar även studier om samverkan i projektform där det visat sig att sådana projekt generellt inte har en bra utarbetad plan för fortsatt arbete och att projekten inte heller integreras med den ordinarie verksamheten i större utsträckning (Danermark, Englund & Germundsson 2010). Detta leder till avsaknad av långsiktighet och varaktighet avseende samverkansarbetet. Skälet till detta beskrivs främst vara p.g.a. resursbrist, främst i form av brist på tid
(Blomqvist 2012).
I internationell forskning beskrivs positiva erfarenheter av informella nätverk vara en främjande faktor för en fungerande samverkan (Horwath & Morrison 2007), vilket är ett resultat som inte framkommit i den nationella forskningen som presenterats i arbetet. I övrigt framkommer inga nämnvärda skillnader mellan
resultaten från den studien som genomförts internationellt eller de studierna som genomförts inom Sverige.
Framtida forskning som efterfrågas är samverkan kring barn ur socialtjänstens organisation och perspektiv (Berghner 2014). Det saknas även forskning som riktar sig mot mötet mellan två olika yrkesgrupper i samverkan kring barn i riskzonen utifrån de båda gruppernas uppfattning om varandra och det som de samverkar kring (Berghner 2014; Blomqvist 2012; Widmark et al. 2011). I en av studierna lyfts frågan om samverkan alltid nödvändigtvis gynnar barnet och familjen (Berghner 2014) vilket också hade varit ett område att bygga vidare forskning på.
5. TEORI
Vi har för avsikt att besvara arbetets frågeställningar genom att använda oss av två teoretiska synsätt för att analysera vårt empiriska material: kulturperspektivet och symbolisk interaktionism. Båda synsätten är inriktade på att förstå händelser och då våra frågeställningar är av utforskande och beskrivande karaktär anses dessa lämpliga som grund för vår analys. Personalen inom skola och socialtjänst tillhör två skilda organisationer med olika inneboende informella normer, som kan tänkas inverka på sättet att samverka med andra yrkesgrupper. Kulturperspektivet ansågs därmed användbart för att göra materialet begripligt. Symbolisk
interaktionism har valts som ett kompletterande perspektiv för att få en djupare förståelse av relationen mellan människor som tillhör olika organisationer och yrkesgrupper samt hur deras handlande ter sig. I följande avsnitt redogör vi för centrala begrepp inom kulturperspektivet och symbolisk interaktion för att klargöra vad som utgör antaganden för analysen av vårt material.
5.1 Kulturperspektivet
Christensen et al. (2005) skriver i boken “Organisationsteori för offentlig sektor” om kulturperspektivet vilket är en del av det institutionella perspektivet inom organisationsteorin. Centralt för detta perspektiv är att förstå företeelser i en organisation genom informella normer, såsom värderingar, interna traditioner och kultur. Detta perspektiv skiljer sig från det instrumentella perspektivet som är inriktat på formella normer, såsom styrdokument och lagar (a a). Mats Alvesson (2015) menar att en kulturell dimension är av vikt i alla avseenden för en
organisation. Även organisationer som har ett lågt intresse för kulturfrågor formas av hur människorna i verksamheten känner, tänker, värdesätter och reagerar på idéer etc. Kultur som begrepp tolkas och används på olika vis enligt Alvesson. Några lägger tyngd vid ömsesidiga trossatser och föreställningar, vissa betonar normer och värderingar, medan andra ser kultur som ett symbolsystem. Det finns även de som menar att kultur innefattar allt informellt handlande, vilket är en syn Alvesson förkastar då han menar att det är viktigt att behålla riktning, fokus och djup i tolkningen. Liksom Alvesson använder vi i det aktuella arbetet
“organisationskultur” som ett övergripande begrepp men med fokus på
symboliska och kulturella företeelser. Alvesson lyfter fram olika metaforer till kulturbegreppet vilka fungerar för olika användningsområden. Vidare preciserar han innebörden av kulturbegreppet vilket tydliggör kulturperspektivet som redskap och tolkningsram (a a). Detta arbete utgår ifrån metaforen med kulturen som socialt kitt vilket beskrivs i följande avsnitt. Vidare behandlar detta avsnitt
identitet, positiva respektive negativa aspekter med en stark kultur och symbolism vilka samtliga är relevanta perspektiv inom kulturperspektivet.
5.1.1 Socialt kitt - sammanhållande kraft
Alvesson (2015) beskriver “kulturen som socialt kitt” som möjligen ett av de mest förekommande synsätten av kultur. Detta innebär ett tankesätt om att
organisationer kontrolleras och integreras genom informella medel såsom ömsesidiga åsikter, värderingar och normer. Kulturen hjälper till att undvika spänningar och konflikter vilket för med sig att verksamheter bör kännetecknas av gemenskap, harmoni och samförstånd. Alvesson menar att en del forskare liknar organisationskulturer med familjer genom att det läggs stor vikt vid att anställda bemöts som en familjemedlem. Gemenskap och stöd vårdas samt att deltagande och teamarbete stimuleras. För detta sätt att se på kultur finns det två olika varianter; integration- och kontrollperspektivet. Det förstnämnda perspektivet innebär att personer som samarbetar under en längre tid skapar någon form av ömsesidig förståelse för varandra. Ömsesidig förståelse och harmoni inom organisationen blir då naturlig, inte bara möjlig. Kontrollperspektivet framhåller istället organisationskultur som en strategi från ledningens sida för att
åstadkomma de anställdas lojalitet och hängivenhet till organisationen. När organisationen inte lyckas hålla ihop framhävs ett behov av kontroll (a a). I organisationer där de anställda och organisationen inte är samstämmiga finns en benägenhet till strukturell oenighet varpå ledningen ofta försöker utveckla en organisationskultur som kan verka som en “social-integrativ kraft” enligt Alvesson (2015 s. 46).
5.1.2 Identitet
Alvesson (2015) menar att identitet och kultur är besläktade begrepp. Det finns många likheter mellan identitet och kultur. Exempelvis är synsätt, värderingar och språkbruk viktiga delar i båda begreppen. Alvesson är emellertid noga med att poängtera att kultur och identitet inte är samma sak men menar att dessa kan vara svåra att skilja på. Kultur är bredare och innefattar mer än identitet enligt
Alvesson. För en tydlig organisationskultur ska kunna utvecklas krävs att de anställda identifierar sig med organisationen. Det är då av vikt för de anställda att deras organisation är utmärkande och unik för att kunna tillräknas en tydlig och betydande identitet.
… vem är jag, vad vill jag egentligen och vad står jag för i olika
sammanhang? [...] Vem är vi? Vad står den här organisationen för? Vad är distinkt och genomgående för oss? (Alvesson 2015, s. 51).
Samhällets alla förändringar och komplexitet kan tänkas bidra till att frågor som beskrivs i citatet ovan ökar. Alvesson (2015) skriver om att alla dessa
förändringar och idéer om vad som är eftersträvansvärt i en organisation, medverkar till en mängd idéer om hur anställda bör vara i olika sammanhang. Detta leder till att identiteten ständigt blir osäker. Identitet ses således av många som ett kontinuerligt projekt och är inte oföränderlig. De anställda blir mer lättstyrda och lojala om de identifierar sig med organisationen men identitet kan även stödjas av professionella normer. Detta leder till att identitet omfattar förhållanden på både kollektiv och individuell nivå. På kollektiv nivå tas
organisationsidentitet upp, vilket har att göra med hur organisationer definieras
och vad som kollektivt håller samman organisationen. Vidare beskriver Alvesson
sig själva med hjälp av sociala kategorier och grupptillhörighet. På denna nivå finns ett starkt “vi- och dom” -tänkande där exempelvis nationalitet, kön, ålder, yrkesgrupp kan ha en betydande roll för organisationer. Självidentitet verkar på en individuell nivå vilket innebär att de anställda, utöver grupptillhörighet och social identitet, även ser sig i ett individuellt sammanhang. Exempelvis genom att se sig själv som en förebild ur en etisk aspekt eller som effektiviteten själv (a a). Avseende samverkan mellan organisationer kan dessa nivåer av identitet spela roll, framförallt social identitet och organisationsidentitet. Det är svårt att veta när exempelvis “vi- och dom” -tänkande påverkar och enligt Alvesson (2015) är dessa nivåer av identitet överlag oberäkneliga. Ibland blir det konflikter mellan
organisationer som samverkar och andra gånger fungerar samverkan bra. I de fall “vi- och dom” -tänkande blir framträdande i fråga om kulturella skillnader, visar sig även distans och konflikter. Även i de situationer när organisationerna har en kulturell likhet kan konflikter uppstå om ett “vi- och dom” -tänkande råder enligt Alvesson. Den kulturella likheten skapar således ingen känsla av gemenskap utan istället betonas eventuella skillnader såsom ursprung eller utbildning för att upprätthålla “vi- och dom” -tänkande. Ihärdigt överdriver de anställda sina olikheter för att förstärka anspråk på skillnader och därmed identitetsmarkera. Alvesson skriver att många vill tro att de är öppna och inte gör sådana
kategoriseringar men menar att det nog förekommer oftare än vad en själv tror (a a).
5.1.3 Positiva respektive negativa aspekter med en stark kultur
Christensen et al. (2005) lyfter fram positiva respektive negativa aspekter av en stark organisationskultur. Om en organisations normer och värderingar
överensstämmer med samhällets normer och värderingar ökar organisationens legitimitet vilket är positivt enligt Christensen et al. Även förbättring av kvalitén i arbetet kan ske om medlemmarna i organisationen upplever sitt arbete som meningsfullt och då medlemmarna ser sig själva i ett sammanhang. Det
Christensen et al. menar är negativt med en stark organisationskultur, är att sådana organisationer tenderar att vara stela och självuppfyllande istället för att verka för omgivningen. Dessa organisationer kan även vara för heterogena och anpassar sig inte till omgivningens behov av förändring vilket medför att de dessutom kan vara demokratiskt svårstyrda enligt Christensen et al. (a a).
5.1.4 Symbolism
Symbolism har enligt Alvesson (2015) blivit allt vanligare i organisationskulturer.
Med symbolism avses här främst hur organisationerna vill framställas och uppfattas av omgivningen. Alvesson menar att det talas mycket om värderingar och visioner inom lednings- och organisationsteori och att det riktas mycket liten fokus på att de anställda ska begripa vad visionerna innebär i det faktiska arbetet. Fokus bör således läggas på vad de anställda faktiskt gör och på arbetets
sammanhang enligt Alvesson. Vidare är symboliska former betydande för att nå förståelse av organisationskultur; hur de anställda uppfattar och tänker om
vardagen d.v.s. den verklighet de anställda lever i. Alvesson skriver att “Ett större intresse för arbetsprocesser och det vardagliga arbetslivets ramar för samspel skulle då kunna göra ett kulturellt synsätt bättre rustat att förstå sådant som anställda, inte bara högre chefer, anser är viktigt i organisationer” (a a, s.189).
